粵港澳大灣區人才流動的障礙及破除對策
——基于政府職能視角

顏愛妮 廣東行政職業學院

粵港澳大灣區的面積達到5.6 萬平方公里，2022 年經濟總量達到13 萬億人民幣，該區域已經成為我國市場經濟最有活力的區域之一[1]。粵港澳大灣區如何將人才規模優勢轉化為質量優勢，分階段破除人才流動的各種規則銜接機制對接的障礙，是搶占世界級高水平人才高地的關鍵問題。

一、問題的提出

（一）關于粵港澳大灣區人才流動的研究

從2010 年開始，就有學者對粵港兩地的人才合作進行了研究。關秀麗（2010）對內地與香港人才合作平臺提出了建設的基本思路，包括利用兩地既有人才加強合作，以香港為載體，聯手打造國際人才資源開發配置平臺[2]。周任重（2017）提出跨境創新人才的流動受到兩種體制的限制，發揮行業協會的作用，推進專業技術資格的互認，促進創新要素跨境便捷流動[3]。也有一些學者借鑒歐盟人才合作經驗，提出了促進粵港澳大灣區人才自由流動的措施。劉陽（2018）從地方政府和企業兩個視角，提出創建粵港澳大灣區人才資格制度，以及創新粵港澳大灣區人才培養與人才匹配系統等措施[4]。曾凱華（2018）提出要設立粵港澳大灣區協調機構，解決引進人才的社會保障和住房問題，暢通人才流動通道等措施[5]。還有學者從協同學的角度進行研究，陳杰、劉佐菁等（2019）在研究人才協同發展的基礎上，結合人才成長和發展的內在規律，借鑒廣州南沙自貿區建設粵港澳人才合作示范區經驗，運用協同理論，建立了包括人才引進、人才流動等六個維度在內的協同機制[6]。李峰、徐付娟（2022）以高層次科技人才為研究對象，提出粵港澳人才一體化發展的重點是將粵港澳三地形成合力，共建吸引國際科技人才的模式[7]。

（二）加快粵港澳大灣區人才流動的意義

粵港澳大灣區的建設需要更多的港澳人才參與進來，尤其是鼓勵港澳青年來就業創業，這為粵港澳大灣區建設提供了人才保障和智力支撐。同時，港澳人才自身具有融入粵港澳大灣區建設的優勢，這不僅可以在各自專業領域增強競爭力，也可以為粵港澳大灣區在吸引海外人才方面起到示范作用。加快粵港澳三地人才的流動，完善粵港澳三地人才交流合作機制，積極搭建人才資源的互聯互通平臺，創新人才管理與服務手段，提高人才一體化服務水平，在人才培養、人才使用等方面形成合力，進一步提高粵港澳大灣區人才流動的質量[8]。同時，粵港澳大灣區集聚了眾多優秀的高校和研究機構，以及各類企業和創新團隊，通過打通人才流通渠道，可以促進人才流動和知識轉移，在全球范圍內吸引更多優秀人才融入大灣區的建設與發展。

二、粵港澳大灣區人才流動存在的障礙

（一）國際人才跨境流動仍存在堵點

目前，大灣區的人才國際化程度較低。作為灣區中心城市的深圳與廣州，外籍人才占總人口的比例分別為0.2%和0.36%[9]。在將來的一段時間，粵港澳大灣區在國際人才特別是高層次人才方面還是有較大的缺口。主要有以下原因：來華商務簽證一般最長期限不超過1 年，對長期在廣東工作的海外專家、境外教學科研人員、高層次外籍員工等增加了多次申請簽證的成本；由于大灣區目前缺乏國際知識產權服務平臺，因此無法為海外人才孵化和評估科技成果等方面提供精準服務。這些因素在一定程度上制約了海外人才特別是高層次人才的引進。

（二）執業資質未能實現完全互認

專業技術人才職業資格未能實現互認，限制了港澳與內地人才的雙向交流。目前，政策允許取得內地執業資格的港澳律師，可以在內地的一定范圍內從事法律事務，還有建筑工程等個別試點的專業資格可以在粵港澳大灣區得到互認。由于目前內地與香港在對專業技術人員的管理模式存在較大的區別，內地實施政府監管模式，而香港實施行業協會自治的管理模式，因此，粵港澳三地尚未實施全部的專業技術資格互認。另外，內地的行業協會認證模式還不成熟，加上三地的薪酬水平和所得稅稅率差異較大，一定程度上影響了專業技術人才交流。

（三）創新創業配套機制仍未健全

大灣區內地創業的環境條件包括金融、稅收、公共服務等，與歐美國家相比仍存在不小差距。例如，澳門企業所得稅僅為12%，且營業收入200 萬元以上才需繳稅。內地稅費相對較高，橫琴與前海自貿區符合產業政策導向的企業才能享受15%的優惠稅率，港澳及海外青年人才來粵創業積極性不高。

（四）勞動用工糾紛存在法律適用問題

隨著粵港澳合作進入縱深推進階段，人力資源流動更加頻繁，不可避免地會產生粵港澳三地企業用工的法律適用問題。同時，隨著數字經濟進入移動化階段，以互聯網為代表的平臺經濟高速增長，外包用工、臨時用工等企業用工模式趨向多元化，這將給粵港澳三地處理勞動者身份與法律的適用問題、勞動爭議處理問題等增加困難。以橫琴跨境辦公企業為例，一家跨境辦公企業內部可能同時存在三種用工關系：一是跨境辦公企業與澳門員工之間的關系；二是跨境辦公企業與內地勞務派遣員工之間的關系；三是跨境辦公企業與直接招用的內地員工之間的關系[10]。目前，因三地法律規定的差異，不同處理地的管轄處理將對勞動爭議當事人的合法權益產生不同程度的影響[11]。

（五）公共服務銜接尚未建立

第一，內地與港澳地區實施不同的醫療保障制度，港澳地區和內地屬于不同的醫療保障制度體系，三地醫保政策、政府負擔比例等方面存在較大差異，內地的公立醫院還沒有全部實現跨境轉診。目前，粵港澳大灣區的醫療保險跨境結算還沒有實現完全銜接。這些都給在大灣區就業的港澳居民就醫帶來不便。

第二，粵港澳三地教育體系銜接還存在著一定的壁壘。一方面，吸引港澳籍學生入讀廣東學校的力度不足，為其提供普惠型專業教育的學校還不多。另一方面，港澳地區也未為廣東開放普惠型學校，廣東學生無法到港澳地區接受基礎義務教育，粵港澳三地之間學生升學銜接政策仍處于摸索階段。

第三，在住房保障方面，雖然廣州市、深圳市等地市已經將符合認定標準的港澳人才納入人才住房政策的適用范圍，但是珠三角各地市對有關港澳居民申請公租房、人才公寓政策都有一定的要求，包括學歷、職稱等，所以其覆蓋面較為有限。

三、破除粵港澳大灣區人才流動障礙的對策建議

（一）發揮粵港澳大灣區協調機構的作用

粵港澳三地有不同的社會制度和法律法規，這增加了三地機制對接與規則銜接的困難。需要發揮粵港澳大灣區建設領導小組的角色作用，協調大灣區各個城市之間各領域規則銜接存在的問題，實現區域協同治理。建議中央與廣東省、珠三角九個地市、港澳共同制定粵港澳大灣區機制對接與規則銜接的總體指南，包括如人才、資本、貨物等生產要素的便捷流動以及法律適用、標準規則、職業資格、勞動糾紛等中央事權領域，為大灣區各個權力主體探索推進這些領域的具體規則銜接，提供上位法的保障。

（二）提高人才出入境的便利化水平

爭取國家上級部門的支持，對在廣東省內高校、科研院所、企事業單位等機構邀請的外籍專家學者，換發入境有效期5 年且可以多次入境的訪問簽證。嘗試打破“144 小時過境免簽政策”只能在區域出入境的限制，適當延長境外人才在境內停留的時間，從而加快國際人才交流與合作，增強區域的競爭力。逐步取消粵港澳三地符合引進政策的人才來往的通行證，實現三地人才自由出入境。簡化境外人才居住登記及健康體檢證明等事務的辦理流程。允許境外的高層次人才憑永久居留證明在灣區創業，享受我國公民的同等福利待遇。

（三）探索專業技術資格互認模式

一是破除粵港澳三地專業技術資格互認互通的障礙。三地政府有關職能部門、行業組織和專家學者，共同制定專業資格互認的具體指引與人才評價細則。二是根據不同專業制定多元化的資格互認標準，通過不同方式對不同職業資格的人才進行跨地認定。例如，可以通過先培訓后測試的方式申請獲得執業資質，專業資格采取直接互認、三地從業經歷同等待遇、聯營企業可以自由聘用三地專業人才等。目前，深圳市前海制定了香港地區會計師、稅務師等在當地執業的執行細則，形成了資格認證、考試互免、合伙聯營等多樣化的執業資質銜接機制。可以在大灣區其他城市繼續推廣深圳前海的經驗。

（四）完善創新創業激勵機制

首先，推動企業所得稅和個人所得稅優惠政策，實現“港人港稅、澳人澳稅”。以前海、南沙、橫琴自貿區為試點，再逐步推廣至珠三角九個城市，逐漸放寬深圳、廣州、珠海自貿區內企業的行業限制，港澳籍人才創業不受行業限制，都能享受15%企業所得稅優惠政策。其次，除了境外高端人才和緊缺人才可以享受個稅補貼政策，跨境創業與就業的港澳人才也可以納入個稅優惠范圍。搭建統一的創業政策平臺。平臺可以匯聚珠三角九個城市的創業項目，將項目的申報流程與政策解讀等信息在網站上公布，給港澳創業者提供一站式業務申請和政務服務的便利。增加創業政策宣傳的渠道，提高港澳人才對政策的知曉度。宣傳渠道可以采用線上與線下相結合的方式，如電視廣播、報紙雜志、公共交通的廣告，還有微信、微博等新媒體平臺，提高政策的宣傳效果。

（五）探索勞動用工法律適用問題

根據已有的法律規定及大灣區實際情況，對跨境辦公企業的勞動者可以考慮分類界定適用的法律。屬于跨境辦公企業的港澳籍勞動者，適用港澳的勞動法；屬于勞務派遣的內地勞動者，適用內地的勞動法；屬于跨境辦公企業直接招聘的內地勞動者，企業與員工可以協商選擇符合雙方利益的法律法規。三地法律適用的具體細則，建議提請全國人民代表大會明確后，粵港澳三地簽署三方協議，作為跨境企業用工適用法律的依據。建立灣區勞動關系公共服務機制。一是建立灣區涉外公共法律服務中心，為粵港澳企業與居民等提供精準的勞動關系法律服務。二是由粵港澳三地仲裁機構共同搭建仲裁合作平臺，可率先實現港澳仲裁機構在南沙、前海、橫琴運用港澳法律辦理仲裁案件。通過創新跨境法律服務模式，推動粵港澳大灣區的法律領域的規則銜接，促進粵港澳司法協作創新。

（六）提供優質的配套公共服務

通過制定優質的醫療、教育、住房等政策，為灣區企業與人才提供優質的保障與服務。首先，推動“灣區社保通”工程，同時推進港澳地區與大灣區內地城市醫保報銷規則、跨境雙向轉診和合作醫療資源的對接，保證三地均能夠享受同樣的醫保政策優惠。提升國際化醫療服務能力，在廣東三甲公立醫院打造國際醫療服務體系，完善就醫流程，提供國際醫療保險支付等服務。其次，通過設立“港澳籍學生班”或插班就讀等方式，允許港澳籍學生在普通中小學就讀，在積分入學、中考等方面享受與內地學生同等待遇。加快推動國際學校建設，為港澳籍學生、海外人才子女在內地接受義務教育提供保障。最后，降低申請公租房、人才公寓政策的要求，包括降低職稱、繳納社會保險的年限等要求，擴大政策的覆蓋面。