基層自治組織突發事件應急行為的法律規制

劉順坤

1.青島科技大學，山東 青島 266061；2.西疇縣應急管理局，云南 文山 663500

一、我國基層自治組織突發事件中應急行為法律規制現狀及存在問題

（一）立法現狀

從我國基層組織法角度分析，根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居委會組織法》）、《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）的相關規定：“基層群眾性自治組織是依照有關法律規定，實行自我管理、自我教育、自我服務的社會組織”。其與行政機關的關系大致可歸納為兩種：一是“協助”關系。根據《居委會組織法》第二條第三款、第三條和《村委會組織法》第二條第二款、第五條第二款等條文之規定，基層自治組織具有行政應急行為協助責任，例如像基層治安、民間糾紛調解等，但就如何協助并未明確。二是“被指導、支持、幫助和監督”關系，根據《居委會組織法》第二條第二款和《村委會組織法》第五條第一款、第十七條第二款等條文之規定，基層自治組織在開展自我管理、教育、服務的基層治理事務中，行政機關有權指導和監督。

從我國突發事件應對相關法律角度分析，我國突發事件應對法律體系以2007 年《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）的頒布為開端，《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）、《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）等單行法為補充。《突發事件應對法》第二十一條、第二十九條第二款、第三十八條第二款、第五十七條，《安全生產法》第七十五條和《傳染病防治法》第九條第二款等條款，規定了基層自治組織具有突發事件矛盾糾紛調解、應急知識宣傳演練、突發事件報告、配合政府采取應急處置措施和參與應急救援工作等職責義務。

（二）實踐現狀

近年來，自然災害、事故災難、公共衛生等各類突發事件齊頭并進，基層自治組織在應對諸多突發事件時實施了大量應急行為，且大多成效顯著，例如：2002 年突發“非典”期間，部分社區對小區進行“封閉”管理，限制人員進出，這些“硬核”行為措施在應對突發公共衛生事件中，切實起到了積極有效的作用。而且在地震、洪澇等突發自然災害中，基層自治組織自發的應急救援、接納捐助、收集物資等行為，也為災害處置提供了極大的幫助。但是，也有部分應急措施不盡如人意。例如進行突發公共衛生事件管控時個別地方強行“斷路”，導致基礎病患者得不到及時有效治療；一些地方采取了封閉單元樓層的方式進行管控，導致消防車不能及時進入耽誤救援時機造成人員傷亡等，這些應急行為明顯過限，甚至違反了法律規定。

故從立法和實踐現狀來看，無論是出于積極實踐效果的追求，還是出于過限行為的規范約束，都應當明確基層自治組織在突發事件中的主體地位，對其應急行為進行進一步法律規制優化，以確保基層突發事件應對工作在法治軌道上統籌推進。

二、基層自治組織突發事件中應急行為法律規制的必要性

（一）保障合法權益

一方面，是保護行為主體合法權益。正如前文所述，在沒有法律支撐的情況下，基層自治組織的應急行為就會缺乏理論指導和法律保障，其出于保護第三人或公眾權益而采取的措施和行為，就有可能成為“法律打擊的對象”；另一方面，在沒有法律依據的情況下采取的應急行為沒有邊界約束和可預見性，很容易導致侵害的法益遠遠超過了所要保護法益的范圍和限度，甚至成為侵權行為，嚴重損害第三人的合法權益。

（二）提高基層突發事件應急處置效率

突發事件應對，快速響應至關重要。基層自治組織第一時間進行信息上報和應急處置是整個突發事件應急處置是否有效的關鍵，但基層自治組織在自發采取應急處置措施時由于當下缺乏法律支撐難免畏首畏尾。加之傳播速度快、自由度高的短視頻等新興社交媒體出現，使得突發公共事件網絡輿情控制難度增大。導致基層自治組織應急行為不但要考慮是否違反法律規定，還要顧慮是否會被“網暴”。

（三）健全應急管理體制

提升基層自治組織的突發事件應對能力有助于打通我國基層應急管理的“最后一公里”。而提升基層應急管理能力水平的最有效的途徑就是應急管理法治化，因為法治作為國家治理和社會治理的根本方式，不僅對常規狀態下的國家和社會治理具有重要意義，對緊急情況下應對重大突發公共事件同樣具有重大意義。［1］基于基層自治組織在整個突發事件應急處置中的重要作用，將基層自治組織突發事件應急行為進行必要的規制優化，有助于將其納入法治建設軌道，這對于扭轉和解決在災害和突發事件中政府大包大攬局面，完善我國應急管理體系，依法預防處置重大突發事件，逐步構建和實現以村（社區）和村（居）民“自救互救為主，公救為輔，全民參與”的應急管理新格局具有重要意義。［2］

三、基層自治組織突發事件應急行為的“行政應急性”論述

“行政應急性”主要體現在行政法上的“行政應急性原則”中，其判定標準與“行政應急性原則”實質內容是一致的。即行政應急行為既能高效應對處置突發事件，也應最大限度保障人權。基于行政應急性的兩個判定標準，筆者將行政應急性分解為公益性、效率性、比例性三個基本屬性，旨在通過多個子維度分析基層自治組織突發事件應急行為具有“行政應急性”。

（一）基層自治組織突發事件應急行為的“公益性”體現

根據《村委會組織法》第二條之規定，由村委會負責辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛等。基層自治組織的法定職能定位便具有公益性。而具體到其在突發事件中的應急行為時，公益屬性依然需要得以體現：一是基層自治組織突發事件應急行為不以營利為目的，基層自治組織在處置突發事件時完全是出于職責履行和基層自治，甚至是出于情感付出；二是基層自治組織突發事件應急行為是為了保護公共利益，例如洪災中他人物資的緊急借用，其借用目的是保護包括所有人在內的非特定第三人生命健康或財產安全，即公共利益。

（二）基層自治組織突發事件應急行為的“效率性”體現

“效率”一詞在經濟學上是指在單位時間里的工作量，突發事件應急行為的效率則體現在最短的時間內采取有效措施，花費最少的人力和物力，以達到突發事件有效的控制。而基層自治組織在應對突發事件時，往往遵循此特性。例如在應急措施的采取上一般不遵循層層報告批準的程序，這既是突發事件的突發性和不確定性所決定的，也是《突發事件應對法》賦予的特別權利，如第七條第二款關于突發事件信息“越級上報”的規定，就是對應急行為給予簡易程序處理，以提高應對處置的效率。

（三）基層自治組織突發事件應急行為的“比例性”體現

比例性是行政法中“比例原則”的集中體現，在行政法學通說上，比例性包括了必要性、適當性和均衡性［3］。其中，必要性要求采取對行政相對人構成最小侵害的措施，在基層自治組織突發事件應對中，由于基層資源的有限性，單人床雙人用、雙人救災帳篷多人用的情形普遍存在，這一特性在基層“被迫”體現。適當性強調應急措施不可過度侵害相對人利益，這一特性與必要性相聯系，在沒有多余資源可供選擇的情況下，基層應急措施不得不講求效果最大化，同時基于“鄰居相似現象”，相似的文化背景下，人們對情感的表達和認知是相近的［4］。基層自治組織往往以“自己”的角度將應急措施損害降到最小。而平衡性就是手段與目的相當，要求保護的利益要大于等于損害利益，最典型的如基層火災處置措施中的“以火攻火法”，主動點燃燒毀的森林面積一定是小于過火面積的。

四、基層自治組織突發事件應急行為法律規制優化路徑

綜上所述，基層自治組織在突發事件中的應急行為從主觀動機、行為過程和實際效果來看，都充分體現行為的公益性、效率性和比例性，也即行政應急性。筆者認為可借鑒行政應急行為的規制方法對基層自治組織應急行為法律規制優化路徑。

（一）在立法上構建以《突發事件應對法》為主的基層自治組織應急行為規范體系

想要基層自治組織突發事件應急行為實施不再“擔驚受怕”，要先實現行為后果的可預見性，即法律規范。筆者認為，我國當下已經構建起了以《突發事件應對法》為主的應急管理法律體系，為了保證法律政策的穩定性，依托現行法律加以補充明確是最佳優化路徑。一方面，明確基層自治組織作為突發事件應急行為的主體合法地位。例如在《突發事件應對法》第七條第二、三款中加入基層自治組織在應對突發事件時應當履行的信息上報、前期應急處置和救援配合等職責，在第十一條第二款中列明“基層自治組織有義務參與突發事件應對工作”等，從而構建起“縣＋鄉＋村”的三級突發事件應對責任鏈條；另一方面，明晰基層自治組織突發事件應急行為實施范圍。例如在《突發事件應對法》第十二條明確基層自治組織為了應對突發事件可以征用單位和個人財產；在第十七條第三款中明確基層自治組織可以結合村（社區）實際情況制定突發事件應急預案并組織實施等。以法律規范破解當下基層自治組織突發事件應急行為“無法可依”的窘境。

（二）在行為的實施階段進行程序性約束，實現行為的過程性控制

正如前文所述，應急行為追求效率的同時還要遵循“比例原則”。此時，兼具效率與正當性的特別程序成為一種有效的應急行為約束機制。所謂特別行政程序是指因突發事件緊急情況發生后，根據行政應急原則執行的緊急程序［5］。具體指基層自治組織的應急行為可根據現實緊急情況靈活采取步驟、方式、順序或者時間。對于其緊急程序的規范，筆者認為，我國未來要出臺的行政程序法應當有所回應。一是明確緊急程序啟動的條件，具體依據可根據突發事件的等級來確定；二是規定告知義務，即基層自治組織在采取緊急應急措施時，應當對與權益侵害具有直接利害關系的人說明應急行為的理由和基本的法律依據；三是建立過程記錄制度，包括緊急程序啟動的時間節點、相對人意見等，目的是建立必要性證據體系，更好地保障行為人和相對人的合法權利。

（三）在行為結束后進行權利救濟保障，實現行為的補救性控制

應急行為本身作為“合法侵權”行為，如何有效彌補行為相對人的損失一直是研究討論的重點。當下，理論上和實踐中主要采取賠償和補償相結合的救濟方式，而對司法救濟途徑尚未達成共識，主流觀點傾向于應急行為可以進行司法審查，認為“對行政緊急措施的司法審查應該成為對公民權利的最后救濟和保障”。［6］筆者認為，無論是賠償補償還是司法救濟對于基層自治組織突發事件應急行為事后補救均有適用價值，一方面，可以建立基層自治組織突發事件應急行為行政補償和國家賠償機制，在各種類法律規范中對賠償制度進行確認。同時，建議適時對《中華人民共和國國家賠償法》進行修改，合理確認行政應急違法、劃定賠償數額以及追責機制。另一方面，明確基層自治組織突發事件應急行為的可訴性，作為賠償補償救濟途徑的補充，因為個案訴訟的司法救濟是普通群眾維權最有力的方式。除此之外，必要的事后損害控制也是行為的補救性控制的重要方式。一是歸還原物。可借鑒《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防震減災法》等法律中關于及時歸還的相關規定，在單行法律或地方政府規范性文件中明確基層自治組織及時歸還原物的義務，以最大限度減少行為相對人的損失；二是補辦有關手續。基層自治組織在突發緊急情況下采取應急措施而沒有辦理相關手續的，應在突發事件結束后依法及時向有關部門和行為相對人補齊手續，充分保障行為相對人的救濟權利。

五、結論

本文通過對基層自治組織突發事件應急行為“行政應急性”進行分析，提出了借鑒行政應急行為的規制方法，將基層自治組織應急行為進行事前內容法定、事中程序約束、事后補救保障的法律規制優化，實現基層自治組織突發事件應急行為的全過程規范。當然，借鑒行政應急行為的規制方法來規制非行政主體應急行為難免有許多“不適”，需要更多學者集思廣益進一步優化，唯其如此，才能真正實現基層突發事件應對的“效率”和“正義”。