光伏扶貧的經濟法思考

[摘 要]產業扶貧在脫貧攻堅“五個一批”中涉及面最廣、帶動人口最多，為贏得脫貧攻堅貢獻了重要力量。光伏扶貧是扶貧攻堅的重要方式之一。光伏扶貧的經濟法基礎在于光伏扶貧法對政府與市場關系的調整，其制度設計包括財政補貼制度、價格政策制度、金融支持制度和監管協調制度。在我國，光伏扶貧仍處于起步階段，仍面臨著諸多問題，應通過經濟法的法治路徑予以解決。

[關鍵詞]光伏扶貧；經濟法；精準扶貧；政府規制

一、問題的提出

光伏發電作為一種新興產業，在我國已經有了較長的發展歷史。自2005年國家實施“十一五”計劃以來，我國光伏發電產業在規模、技術、市場和政策等方面取得了長足進步，成為全球最大的光伏發電市場之一。光伏扶貧作為全國層面重要的減貧戰略之一，為我國脫貧攻堅事業做出了重大貢獻。

在過去的幾年里，隨著我國光伏扶貧政策的持續推進，各地的光伏扶貧項目不斷落地，光伏扶貧項目規模不斷擴大。據相關統計數據顯示，截至2020年底，我國的光伏扶貧項目累計裝機規模達到4169萬千瓦，覆蓋了全國29個省（區、市）的832個縣，區域性整體貧困和絕對貧困都在很大程度上得到解決。

光伏扶貧作為一種新型的扶貧方式，將其運用到精準扶貧中，對于發展貧困地區經濟、提升貧困人口生活質量、減少貧困地區自然環境壓力具有積極意義。在此同時，我們也應當注意到其可能產生的負面效應。作為一種新型的扶貧方式，光伏扶貧所帶來的影響和問題也是人們關注的焦點之一。針對光伏扶貧項目存在的問題以及帶來的影響，一方面應當結合現狀分析原因，另一方面也要因地制宜，結合背景，制訂解決辦法，從各個角度不斷完善項目，為精準扶貧和鄉村振興繼續發揮作用。

二、光伏扶貧的立法現狀

光伏扶貧是我國扶貧開發的新路徑，是精準扶貧、精準脫貧的重要方式，也在我國脫貧事業中取得了顯著成效。近年來，我國積極開展光伏扶貧工作，光伏扶貧實施在農村社會、經濟效益方面具有重要作用，在推動精準扶貧、提高貧困地區自我發展能力等方面發揮了重要意義。光伏扶貧是一項具有公益性、靈活性的重要民生工程，對于社會民生至關重要，同時與經濟社會的發展也息息相關。

光伏扶貧是利用太陽能發電，通過政府扶持和市場化運作相結合，在農村建設小型光伏電站，并將其所產生的電力銷售給貧困農戶或農村集體經濟組織，實現農村脫貧致富的一種新型扶貧方式。光伏扶貧是中國特色精準扶貧模式的重要組成部分。

我國對光伏扶貧進行了較早的探索。早在1994年，國家發改委就發布了《關于在全國組織實施農村電網建設與改造工程的通知》，提出通過電網建設改造和增加投資，在農村實施以農網為重點的電網建設與改造工程。2006年，國家發改委、財政部聯合發布《關于組織實施新一輪光伏扶貧工程的通知》，提出鼓勵貧困戶以家庭為單位建設小型光伏電站，或將農業大棚、倉庫等閑置資源改造成光伏電站。2009年，國家發展改革委、財政部印發《關于實施可再生能源發電全額保障性收購政策的通知》，提出鼓勵具備條件的貧困村利用村集體閑置土地、房屋建設分布式光伏發電項目。2016年12月，國家發改委、財政部、國務院扶貧辦聯合發布《關于推進農村光伏扶貧工作的通知》，提出將農村光伏扶貧作為精準扶貧的重要舉措。2017年4月，財政部、國家能源局聯合下發《關于開展2017年第一批光伏扶貧項目試點工作的通知》，提出要積極推進光伏扶貧項目試點工作。2018年2月，財政部、國家能源局下發《關于開展第二批光伏扶貧項目試點工作的通知》。

在國務院政策文件的指導下，地方政府積極開展了光伏扶貧工作。自2012年以來，全國20個省份出臺了光伏扶貧實施方案，并根據實際情況，制定了該省的實施細則或管理辦法，其中，有12個省份將光伏扶貧列入政府工作報告，明確要大力推進光伏扶貧工程。2016年5月，甘肅省印發了《甘肅省“十三五”脫貧攻堅規劃》，提出大力推進光伏扶貧，在全省貧困地區建設10萬個分布式光伏發電系統，實現貧困戶全覆蓋。2017年3月，寧夏回族自治區出臺《關于推進光伏扶貧實施方案》，提出通過光伏扶貧項目建設，確保寧夏實現“十三五”期間貧困村每年每戶獲得3000元以上的穩定收入。2018年3月，湖南省出臺《關于開展光伏扶貧試點工作的通知》，提出要將光伏扶貧作為一項重要舉措來推進。同年6月，寧夏回族自治區人民政府辦公廳印發了《寧夏回族自治區光伏扶貧實施方案》[1]。

三、經濟法視角下的光伏扶貧的法律基礎

在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國脫貧攻堅取得決定性勝利。隨著扶貧開發工作進入新的歷史階段，光伏扶貧的制度困境也成為了經濟法學研究的重要議題。光伏扶貧是一種以政府為主導、以市場為補充、政府與市場良性互動為基本理念，運用財政補貼政策、稅收優惠政策等財政政策工具，通過產業發展帶動貧困戶脫貧致富的扶貧開發措施，其本質是通過產業扶持、項目幫扶和金融支持等手段，幫助貧困地區改善經濟社會發展條件，實現貧困地區經濟發展與民生改善的有機統一。因此，光伏扶貧作為一種經濟扶持政策，其在本質上屬于經濟法范疇[2]。

光伏扶貧是以“政府+企業+貧困戶”為基本模式，通過資金支持、產業扶持等方式，實現貧困地區產業發展與貧困人口脫貧致富有機統一的一種經濟扶持手段，也是國家推進精準扶貧戰略的重要舉措。在光伏扶貧法律制度層面，首先要明確政府在光伏扶貧中的主導作用，主要體現在通過宏觀調控實現光伏扶貧資源的優化配置、利用效率最大化，以政府為主導推進光伏扶貧產業發展，保障光伏扶貧產業的可持續發展。其次，要明確企業在光伏扶貧中的協同作用，主要體現在光伏扶貧項目中各參與主體的權責關系，主要包括政府與企業間的協調合作關系，政府與企業間的協商合作關系以及企業與貧困戶之間的協同合作關系。最后要明確貧困戶在光伏扶貧中的主體地位，主要體現在通過市場手段解決貧困戶發展光伏產業面臨的資金、技術等難題，確保貧困群眾通過光伏扶貧產業發展實現脫貧致富。

綜上所述，從經濟法視角看，光伏扶貧法律制度體系包括宏觀調控法律制度、市場規制法律制度和法律保障制度三個方面，而三者共同構成了光伏扶貧法律制度體系。

其中，宏觀調控法律制度主要包括國家宏觀調控法律制度、國家產業政策法律制度以及國家發展和改革委員會的能源規劃與消費政策法律制度；市場規制法律制度主要包括電力體制改革、市場競爭規制法律制度以及環境保護與可持續發展的法律制度；法律保障制度主要包括政府在光伏扶貧中的財政補貼、稅收優惠以及金融支持等方面的保障措施。基于此，可以將光伏扶貧作為一個獨立的部門法進行研究，運用經濟法的基本理論和分析框架，對光伏扶貧政策進行梳理，總結出其在宏觀調控、市場規制和法律保障等方面存在的問題，并提出完善光伏扶貧相關制度體系的建議。

在宏觀調控方面，首先，要完善政府對光伏扶貧的引導機制，主要表現在完善光伏扶貧規劃制度、建立健全光伏扶貧基金制度以及完善光伏扶貧補貼機制；其次，要提高光伏扶貧資源配置效率，主要體現在加強政府對光伏扶貧項目的引導、加強光伏扶貧產業發展規劃以及加強對光伏扶貧項目的監督管理；再次，要優化政府在光伏扶貧中的權力配置，主要體現在提升政府在光伏扶貧項目中的法律地位、優化政府與企業之間的法律關系以及完善政府與貧困戶之間的法律關系；最后，要完善光伏扶貧法律保障措施，主要表現在加大財政補貼力度、鼓勵社會資本投資以及建立多元化金融支持機制。

在市場規制方面，首先，要完善光伏扶貧市場準入規制法律制度，主要表現在建立健全光伏扶貧產品市場準入制度、加強對光伏扶貧企業的監督管理以及建立健全光伏扶貧企業信用評價體系；其次，要完善光伏扶貧市場競爭規制法律制度，主要表現在建立健全光伏扶貧市場競爭規制法律制度、完善光伏扶貧市場競爭規制措施以及優化光伏扶貧市場競爭規制方式；再次，要完善光伏扶貧環境保護與可持續發展法律制度，主要表現在建立健全光伏扶貧環境保護與可持續發展法律制度、優化政府在光伏扶貧中的權力配置以及完善政府與企業間的環境保護與可持續發展法律關系。

在法律保障方面，首先，要完善光伏扶貧財政補貼法律制度，主要表現在完善光伏扶貧財政補貼政策、提高光伏扶貧財政補貼標準、明確光伏扶貧財政補貼資金管理方式以及優化光伏扶貧財政補貼資金撥付程序；其次，要完善光伏扶貧稅收優惠法律制度，主要表現在優化光伏扶貧稅收優惠政策以及健全光伏扶貧稅收優惠監督機制；再次，要完善光伏扶貧金融支持法律制度，主要表現在建立多元化金融支持機制、建立光伏扶貧項目融資風險分擔機制以及優化光伏扶貧金融服務方式；最后，要完善光伏扶貧其他法律保障措施，主要表現在加強對光伏扶貧的輿論引導和公眾監督以及建立健全精準監管制度[3]。

四、光伏扶貧存在的問題及改善建議

光伏扶貧是國家支持貧困地區的產業扶貧政策，通過國家財政資金補貼和地方政府配套資金支持，使貧困戶能夠以不多的投入獲得穩定收入。光伏扶貧項目主要依托農村貧困地區的電網及土地資源，在貧困戶屋頂或村集體建設光伏電站。該項目是在政府的支持下，將農村貧困地區的屋頂或村集體建設的光伏電站進行合理規劃、統一建設，由企業負責電站經營，實現貧困戶穩定增收。

光伏扶貧是一種以市場為導向、企業為主體、政府有效調控和社會各方共同參與的扶貧方式。光伏扶貧通過市場配置資源的優勢，可以解決貧困地區無人建設或無力建設電站、無法獲得穩定收益等問題。

在《關于實施光伏扶貧工作的意見》中，國家電網公司提出了要實現光伏扶貧的“三個確保”，即：確保建檔立卡貧困戶每戶每年通過光伏發電收入不低于4000元；確保建檔立卡貧困戶每戶每年通過光伏扶貧項目增加收入不低于5000元；確保建檔立卡貧困戶年人均可支配收入達到5000元以上。這就要求在落實國家政策的同時，制定適合當地情況的扶貧政策[4]。

但在具體實施過程中，光伏扶貧項目實施存在諸多問題，通過分析實際情況，結合地區特點，在此提出改善建議，主要包括：

（一）光伏扶貧缺乏科學規劃

光伏扶貧項目是一項系統、復雜、長期的工程，需要有科學的規劃和系統的政策支持。在光伏扶貧前期準備過程中，政府應對農村貧困地區的地形地貌、資源條件、環境容量等進行科學評估，并根據評估結果制訂具體規劃。項目落地后，也應當建立合理的運維方式維護扶貧成果，成立一個獨立的電力監管體系，加大對項目的監管，定時分析項目的運營成果轉化情況。日常運營維護過程中，應注意質量管理和信息管理，以及資金流轉過程中可能出現的經濟與效率問題。

（二）缺乏有效監管

目前我國光伏扶貧中，某些地方存在政府部門與企業合謀，用財政補貼為企業融資提供便利的現象。此外，還有一些政府部門利用職權便利，將光伏扶貧項目轉為公益性項目或變相為企業融資提供便利。這不僅侵害了農戶的合法權益，也破壞了市場公平競爭秩序。對此，應當建立獨立的監督管理部門，能夠對政府、企業、農戶三者之間都具有管理的權限，合理安排三者之間的權利與義務，對上述亂象能起到應有的制止效果，恢復合理有序的市場秩序，使得項目達到其應有的扶貧效果。

（三）收益分配不均

光伏扶貧主要利用當地自然資源取得收益，通過對利益的分配來提升幫扶對象的收入，改善其貧困現狀。對幫扶對象來說，合理平均分配項目收益是關鍵，但由于該收益屬于集體收益，確定分配的對象、標準、過程等也會對項目的效果產生影響。對此問題，村集體決策機構要公布明確分配辦法，建立相應的審核與監管，做到公開透明，更好地落實扶貧攻堅的根本指引。

（四）群眾參與度未到理想預期

通過項目提供的工作崗位并不多，相當一部分勞動力并未得到運用。針對此項問題，可以與承建設施與提供后續完善服務的單位達成合作，通過專業機構的培訓與指導，提高當地群眾對光伏扶貧項目政策的關注與了解，同時增加相應工作崗位，為當地低收入人群提供工作、增加一定生活收入，改善其生活條件。

（五）光伏產業發展模式較為單一

結合當地地域資源優勢，如旅游、互聯網等新型產業，利用其它產業的帶動作用，創新光伏產業發展模式，擴大預期收益，同時提升鄉村建設與治理能力，踐行“綠水青山就是金山銀山”的政策指引，所得收益用于鄉村基礎設施改善與精神文化建設，不斷豐富與發展項目特點，建設和諧美麗的中國式現代化新農村。

結束語

光伏扶貧是我國脫貧攻堅的重要舉措，不僅有助于貧困地區的扶貧與脫貧事業，而且也對促進光伏產業發展、實現清潔能源替代、保護生態環境具有重要意義。從經濟法視角來看，光伏扶貧是一種綠色的經濟發展方式，體現了人與自然和諧相處的理念，也符合可持續發展的要求。

參考文獻

[1]肖丹云，胡澤瑞，麥敬睿.鄉村振興視角下光伏扶貧研究：基于M縣的實證分析[J].農村經濟與科技，2021，32（15）：128-131+151.

[2]胡潤青，任東明，孫培軍.“十三五”中國光伏扶貧的經驗與啟示[J].中國能源，2021，43（2）：7-12+53.

[3]李娜，張廣來，周應恒等.中國減貧實踐：農村“光伏扶貧”政策的社會經濟效益評價[J].中國農業大學學報，2022，27（2）：294-310.

[4]王靖然，劉華德，尹兆磊.強化光伏扶貧電站運行管理服務鄉村振興政策落地[J].華北電業，2022（4）：40-41.

作者簡介：楊林沛（2000— ），女，漢族，河南南陽人，新疆財經大學，在讀碩士。

研究方向：法律（法學）。