論行政處罰當事人的聽證權利

[摘 要]在行政處罰程序中，當事人有依法申請舉行聽證的權利。行政處罰當事人的聽證權利有著深厚的法理基礎，行政機關在行使行政處罰權時必須予以充分尊重和保障。目前，我國在行政處罰當事人聽證權利的保障方面存在聽證主持人制度不健全、未將行政拘留納入聽證范圍、未賦予受害人申請聽證權利等不足之處。為充分保證行政相對人的合法權益，實現行政處罰法的立法目的，必須進一步完善聽證主持人制度，明確地將行政拘留納入聽證范圍，并賦予受害人在特定情形下申請聽證的權利。

[關鍵詞]行政處罰；聽證權利；權利來源；行政民主

一、行政處罰當事人聽證權的內涵和主要內容

行政處罰當事人的聽證權，是指行政機關在對有關當事人進行處罰之前，有關當事人享有了解行政機關作出處罰的事實和法律依據，并可以申請未參與案件調查的人員主持聽證會，讓相關當事人和行政機關共處于聽證這一平臺上爭論，各方對有爭議的內容進行辯論，闡述各方的立場，由聽證工作人員進行記錄，并影響最終處罰決定的內容。

行政處罰當事人在聽證程序中所享有的權利包括：1.獲得告知的權利。行政機關作出相應行政決定之前，應當通知當事人享有聽證申請權。2.聽證申請權。有關當事人可以直接向行政機關提出聽證申請。3.申辯權和質證權。如果行政機關的行為違法，應說明事實、法律依據，當事人可以為自己辯護并對事實質疑。4.要求回避權。在審理案件過程中，應當指定一名非調查者作為聽證的主持人。如果聽證主持人前期參與過案件調查，行政相對方可以要求回避。5.委托權。行政相對方有委托律師或其他代理人陪同參加或代為參加聽證活動。

二、行政處罰當事人聽證權利的法理基礎

（一）“自然公正原則”和“正當程序原則”

聽證制度的起源可以上溯到英國行政法中的“自然公正原則”和美國憲法修正案中的“正當程序原則”[1]。

在英國，“自然公正原則”由兩大基本程序規定組成：一是任何人不得擔任其所涉案件的法官；二是任何人的辯詞應該被公平地聽取。體而言，“自然公正原則”包括三方面的內容：第一，公民有權在合理時間內被告知有關部門擬對自己作出的決定；第二，公民有權知道有關部門擬做出行政決定時的事實和法律依據；第三，公民有為自己辯護的權利。

“自然公正原則”為聽證制度奠定了深厚的理論基礎，即行政機關在作出行政決定之前需要告知當事人，當事人有權為自己辯護。“正當程序原則”是美國行政聽證制度的理論基礎。在美國的憲法修正案第五條中規定，非經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或者財產。這條的具體內涵指行政機關在對特定當事人權利做出負面影響的決定之前，應該告知受到負面影響的當事人，并通過公正的聽證程序給予當事人充分陳述與申辯的機會。

根據“自然公正原則”和“正當程序原則”的規定，我們可以看出當行政相對人面臨行政機關擬做出的不利決定時，有權對具體事實、證據和法律表達自己的意見，而有關部門在作出決定前，必須綜合考慮相關各方的意愿。

（二）充分保障當事人的合法權益

《行政處罰法》第1條闡釋了該法的宗旨。筆者認為，“保護公民法人或者其他組織的合法權益”是該法的核心宗旨。行政處罰可能會影響到行政相對人的人身自由、財產權和其他重要的權益，而行政相對人的合法利益受到憲法和法律的確認與保護，在沒有法律依據的情況下，任何組織或者個人不得加以限制或者剝奪。為實現《行政處罰法》保護公民合法權益這一根本立法目的，有必要在行政處罰程序中設置聽證制度，賦予行政相對方程序參與權、知情權、回避權、辯論權等權利，以保障其能夠全面了解行政處罰過程，充分發表個人意見。

（三）以程序控權實現行政公正

回溯政府行政管理的發展歷程，可以看到，行政權力是在不斷擴大的[2]。為了避免巨大的權力演變成專橫的暴力，限制公權力的膨脹，達到公權力和私權利的平衡，行政程序公正原則就此產生。它要求行政機關不得濫用權力，必須平等地、無偏私地行使行政權力。具體而言，在實現行政程序公正原則時，要以程序制約實體，通過民主參與的形式監督和控制公權。由此，需要賦予公民充分的聽證權利，使其能充分參與到行政程序中，通過申辯、質證、提出異議等方式，表達個人對案情和行政機關適用法律的看法及異議，給予當事人和行政機關充分交流的機會，并在一定程度上影響行政機關擬做出的處罰決定，防止行政決定的片面性和單一性。同時，因聽證程序的公開性，公眾能充分了解到行政處罰決定的相關事宜，對行政主體行使權力起到了社會監督的作用，有利于防止行政公權力的濫用。因此，為了達到以程序控權實現行政公正的價值追求，必須給予相對人以充分的聽證權利[3]。

三、當前行政處罰當事人聽證權利保障的不足之處

（一）聽證主持人制度不健全

在聽證主持人制度方面，當前立法只明確了此前開展過調查的人員不能參與聽證程序，立法上仍存在許多法律空白。主要體現在以下幾個方面：1.主持人的資格要求不明確。當前立法尚未明確聽證主持人的選任標準，以致在實際操作中常常出現隨意選擇聽證主持人的情形，由一些不具備專業知識和能力的人擔任，導致聽證程序效率低下。并且，由于缺乏統一標準，全國各地的選任標準不統一，各地的聽證主持人水平差異較大，導致我國的聽證程序未能良好運行；2.主持人的職責規定不清晰。當前立法只授權了聽證主持人主持聽證的權利，但沒有規定其在聽證過程中相應的職責。職責規定不明晰可能導致大多數聽證主持人怠于行使職權、消極主持聽證等現象，聽證主持人成為可有可無的角色。然而中立的程序是實現程序公正的必備條件，中立程序需要由職責明晰的角色來推進，所以明確聽證主持人的職責勢在必行；3.主持人的職能不獨立。當前存在聽證主持人職能獨立性難以保障的問題，雖然立法已經規定聽證主持人由非本案的調查人員擔任，但“非本案調查人員”仍可能是行政機關內部的工作人員，與參與案件調查的人員可能存在一定的關系，難以完全排除利害關系，而行政相對人可能由于不了解行政機關內部的職能關系，所以難以及時有效地申請回避。

（二）未將行政拘留納入聽證范圍

行政拘留是限制公民人身自由的負擔性行政行為，但《行政處罰法》未將其納入聽證范圍，這對于充分有效保障公民的人身自由是十分不利的。一個原因在于，行政法以保障人權作為立法和執法的導向；另一個原因在于，公民的各項基本權利在法益上是有位階性的，當涉及法益沖突時，需要優先保障位階高的法益。人身自由權相較于財產權和其他權利的位階性更高，需要對其加強保護。因此，在涉及限制公民人身自由的不利處罰決定時，更應當為有關當事人提供聽證的權利，使當事人全面了解行政處罰事宜，并可通過陳述、申辯等方式與行政主體交流，充分保障個人人身權益。

（三）未賦予受害人申請聽證的權利

根據《行政處罰法》第六十三條的規定，行政機關僅能在行政相對方請求時才會開展聽證會。一些學者提出，有權要求聽證的當事人包括實施了不符合行政法的規定而需要予以處罰的當事人，也就是說，可以申請聽證程序的主體只僅限于被實施了行政處罰的直接利害關系人，除此之外的其他人沒有啟動聽證程序的權利。但這一規定存在諸多弊端。因為行政處罰決定的實施，不僅會使被處罰者受到影響，還涉及其他人的利益。尤其是在侵權型的行政案件中，存在加害人和受害人兩方主體[4]。如果將聽證程序的啟動權僅僅賦予了加害人，那么對受害人是明顯不公正的。最終的行政處罰決定是依據加害方一方的供述作出的，未能全面考慮到受害人的意見，不能充分保障受害人的權益。

四、強化行政處罰當事人聽證權利保障的建議

（一）完善聽證主持人制度

在行政聽證程序中，主持聽證的有關工作人員能否正確行使職權，影響著當事人聽證權的有效實現。對于聽證主持人制度的完善，可以從選任資格、職責以及職能三個方面進行完善。1.在選任資格上，應當規定專門的法律工作人員主持聽證，并建立完善的任用體系。通過立法的形式明確聽證主持人的選任要求，如需要通過國家法律資格統一考試、具備專業的聽證知識和技能、具備豐富的聽證主持經驗等。2.在職責要求上，筆者認為應對聽證支持人的責任進行立法，主要包括：在聽證期間保持會議的秩序；記錄各方對于事實和法律的意見；詢問參加聽證會的人員是否要求回避；準備聽證會的記錄稿件。3.在職能要求上，需要保持聽證主持人的獨立性，以保障聽證結果的公正性。對此，可以規定本機關的案件由其他行政機關的聽證主持人主持，防止此前開展過調查的本機關工作人員參與。

（二）將行政拘留納入聽證范圍內

立法者未將行政拘留納入聽證程序中的原因在于，《治安管理處罰法》已經設置了“暫緩執行制度”。但是新修訂的《行政處罰法》原先第四十二條第二款的規定。筆者認為，在此修法背景下，應該將“行政拘留”納入聽證程序范圍內。因為，行政復議和行政訴訟都是事后型的救濟方式，并且行政訴訟法與行政復議法都規定了“訴訟和復議一般不停止執行”的原則，即便啟動了行政復議或者行政訴訟，當事人也要先承擔裁決帶來的不利后果[5]，不如采用事前聽證程序，在行政處罰決定做出之前，賦予當事人提出異議的權利，使行政機關在充分聽取當事人意見的基礎上作出行政處罰決定，如此將在一定程度上減少當事人事后的異議程序，提高行政處罰程序的效率；從另一個角度考慮，行政拘留可歸入第63條第1款第5項規定的“其他較重的行政處罰”范疇。因為行政拘留是限制公民人身自由權的處罰決定，人身自由權是公民最基本的權利，依據舉輕以明重的原則，應當將行政拘留納入聽證程序范圍內。

（三）賦予受害人申請聽證權

前文已經提及，在存在加害方和受害方兩方主體的侵權型的行政案件中，僅賦予加害方申請聽證的權利，無法充分保障受害方的權益。因此，有必要賦予受害方啟動聽證的權利。但并非所有案件的受害方都可以申請聽證，為了減輕行政機關的負擔、防止聽證權利的濫用，需要界定有權申請聽證的受害人的范圍。筆者認為，可以將受害人的范圍限定為個人權益遭嚴重損害的主體，譬如，因加害方的侵權行為而遭受身體健康嚴重損傷、大量財產損失等損害的主體可以申請聽證。此外，對弱勢群體受害人要給予特殊保護，受害人為未成年人、老年人或者殘疾人的，也應賦予其申請聽證的權利[6]。

結束語

當下，行政程序制度以實現行政民主為價值導向，需要圍繞保障當事人民主參與權、平衡公權力和私權利等建構制度。行政處罰聽證制度，對行政民主建設影響深遠。

聽證權保障行政相對方的民主參與。聽證權賦予了行政相對人充分參與到行政程序中的機會，可以對相關的事實和法律問題，充分表達自己的意見，提出證據，進行質證辯論，表明自己的利益受到影響的程度。

聽證權有利于實現行政處罰各方主體程序上的法律地位平等。在行政程序法律關系中，為了避免行政機關因在實體法上所享有的單方面強制性權力而不合法或不正當地行使權力，行政聽證制度在一方面增加了其程序上的義務，另一方面賦予行政相對方申辯質證的權利，使二者處于統一平等的基礎上，由公正的第三者進行裁決，在程序法律關系中實現了雙方法律地位的平等。

聽證權有利于提升行政處罰決定的可接受性。沈巋教授曾提出一個著名論點，即“合法性的本質在于‘可接受性”。在行政處罰程序中，行政處罰決定是在當事人了解和反饋的基礎上所作出的，有助于增強行政處罰決定的可接受性。

在行政處罰程序中保障當事人的聽證權利，對實現行政民主原則和人權保障發揮了重大的作用。但仍要看到，在現行《行政處罰法》框架下，當事人的聽證權在實現過程中仍存在眾多問題。在行政法法典化的前夕，立法者應該在保障當事人權益和實現行政公正的價值導向下對有關內容進行修訂，完善行政處罰程序中的聽證制度，實現行政民主化和法治化。

參考文獻

[1]胡錦光，劉飛宇.行政處罰聽證程序研究[M].北京：法律出版社，2004.

[2]丁煌.論行政聽證制度的民主底蘊[J].武漢大學學報（社會科學版），2001（1）：87-92.

[3]黃維.我國行政處罰聽證程序的立法缺陷及完善[J].云南行政學院學報，2007（5）：154-157.

[4]吳建依，黃賢宏.我國行政處罰聽證程序的立法缺陷及完善[J].行政與法，1999（5）：27-29.

[5]李余華，詹傳濤.行政處罰聽證程序的立法缺陷與法治化回應：以行政處罰法（修訂草案）為中心[J].河北工業大學學報（社會科學版），2022（1）：47-54.

[6]丁煌.論行政聽證制度的民主底蘊[J].武漢大學學報（社會科學版），2001（1）：87-92.

作者簡介：王琳（2001— ），女，漢族，江西南昌人，天津商業大學法學院，在讀本科。

研究方向：法學。

指導教師：崔文俊（1975— ），男，漢族，湖北襄陽人，天津商業大學法學院，副教授，法學博士。

研究方向：行政法學、憲法學、立法學、習近平法治思想。