農村信用社發展現狀及改革方向

羅劍朝 張珩

【關鍵詞】農村信用社 體制改革 高質量發展

【中圖分類號】F832.35 【文獻標識碼】A

作為長期深耕縣域金融市場的地方法人金融機構，農村信用社系統（以下簡稱農信社，包括一級法人農信社、農村合作銀行、農村商業銀行和省級農村信用社聯合社）不僅占據著縣域金融市場的大部分份額，也承載著服務城鄉居民和發展普惠金融的重要使命，備受黨和國家重視。從早期集中統一領導到由中國農業銀行和中國人民銀行代管，黨中央給予了農信社特殊的政策支持與關照。2003年8月以來，黨中央針對農信社積極啟動了“上半場”改革，組建成立省級農村信用社聯合社（以下簡稱“省聯社”）負責管理農信社，因地制宜對農信社進行商業化改革，形成了一級法人農信社、農村合作銀行（以下簡稱“農合行”）和農村商業銀行（以下簡稱“農商行”）三種產權組織形式，同時通過“花錢買機制”幫助農信社防風化險，使其扭虧為盈、輕裝上陣，資產質量明顯改善。在黨中央和地方政府的支持下，一級法人農信社和農合行數量逐年下降，農商行組建速度和資產增速明顯加快，并在銀行業中嶄露頭角。另外，農信社還將吸收的金融資源用于滿足當地近六成的中小企業和居民的金融需求，在破解農村融資難、融資貴、融資慢難題中發揮著重要作用。

國家金融監督管理總局公布的數據顯示，截至2022年年末，全國農村金融機構總資產規模和總負債規模分別達50.01萬億元和46.39萬億元，分別是改革前（2002年底）的23.04倍和20.99倍，占銀行業金融機構的 13.4%和13.6%。另外，農信社法人機構數量共計2195家，其中農商行1600家、一級法人農信社572家、農合行23家，在銀行業金融機構中占比近半。然而，由于改革還有待深化，農信社在自身經營發展和普惠城鄉居民中面臨著一些難點痛點，影響了支農支小效果，亟需推進新的改革。鑒于此，為推動農信社“下半場”改革與發展，使其全力以赴守好服務縣域經濟主陣地，當好支持鄉村振興主力軍，擔好發展普惠金融主責任，有必要對農信社當前面臨的難題以及產生難題的根源進行剖析，進而更好對癥下藥。

黨的十八大以來，隨著全國多個省份的農信社商業化改革全面收官，行政管理色彩濃厚的省聯社與縣域農信社（包括一級法人農信社、農合行、農商行）市場化發展目標之間的矛盾逐漸凸顯，省聯社改革的呼聲越發強烈①。2016年以來，中央一號文件連續提出要“加快農村信用社改革”，黨的二十大報告也強調，要“深化金融體制改革”“健全農村金融服務體系”。2022年8月，隨著浙江“農商聯合銀行”的先行落地，吉林、海南、四川等省份也將農信社改革提上日程，并結合當地實際情況制定改革方案。那么，農信社“下半場”改革怎么改？其重點方向是什么？需要制定什么樣的保障機制來推動農信社高質量發展？鑒于此，在全面推進鄉村振興戰略、加快建設農業強國的重要時期，深入推進農信社改革創新和防風化險就成為重大課題，需要我們齊心協力深入研究。

農村信用社發展面臨的短板難題

經營壓力較大。受世紀疫情沖擊和全球經濟下行影響，銀行業金融機構的增長紅利已逐步消退。作為縣域金融市場的主力軍，農信社經營效益不僅下滑，且面臨的數字化轉型和同業競爭的壓力更大。一是業務離柜率（即客戶離開柜臺處理的業務量占銀行總業務量的比例）走高加大了農信社物理網點的經營成本。隨著數字化浪潮的到來，社會大眾對線上服務的體驗感與適應度日趨增強，中小銀行的業務離柜率逐漸走高，電子渠道分流率持續攀升，部分網點產生的實際利潤逐漸下降，無形中加大了農信社的經營成本。中國銀行業協會發布的《2022年中國銀行業服務報告》顯示，據不完全統計，2022年銀行業金融機構離柜交易筆數達4506.44億筆，離柜交易總額達2375.89萬億元，行業平均電子渠道分流率為96.99%。二是縣域金融市場競爭壓力增大。近年來，國有大行和股份制銀行紛紛利用低資金成本優勢迅速將金融業務下沉到縣域市場，并與縣域農信社爭奪客戶資源。面臨白熱化競爭，縣域農信社不得不以更高的經營成本開發次優客戶來維持生計。根據近期調查情況看，各個銀行的存款利率存在較大差異。以一年期的整存整取利率為例，目前，國有大行存款利率為1.65%，股份制銀行存款利率為1.85%，而城市商業銀行和縣域農信社存款利率基本在2%左右。三是數字化轉型較為滯后。數字化轉型涉及新技術和新模型的構建，既需要大量資金投入，也需要專業技術人員支撐。但與大型銀行相比，縣域農信社不僅在資金和技術方面存在劣勢，而且現有的專業技術人員也缺乏風險識別和統籌數字化轉型的能力，這導致縣域農信社不能有效支撐數字化轉型。另外，盡管省聯社在數字化人才和技術方面有較多積累，可以幫助縣域農信社推進數字化轉型，但由于不同地區縣域農信社經營能力有差距，導致其對數字化轉型的定位和目標也存在差異。

金融產品與服務創新能力有待提升。目前，農信社金融產品與服務創新能力不足主要表現在三個方面：一是縣域農信社提供的金融產品和服務與農村金融市場中的需求主體契合度不夠高，大多數縣域農信社只是復制了大中型商業銀行的金融產品和服務，并未凸顯出農村領域相關的產品和服務特色。二是農信社為農村居民和中小企業提供的仍是儲、貸、匯等基礎性的金融產品與業務，難以滿足在城鄉一體化發展趨勢下的多元化金融需求②。三是受省聯社管理體制制約，縣域農信社利用金融科技實現自主創新金融服務的能力較弱，加之精通數據技術開發、收集、分析和應用的專業人才也較為匱乏，導致其只能依賴省聯社和外部科技公司，這影響了縣域農信社實現自主創新金融產品與服務的主觀能動性。

省聯社扁平化管理進展較為緩慢。盡管省聯社能大大降低新舊制度替換的摩擦成本，提升農信社的財務績效，但隨著農信社法人治理的逐步規范和經營狀況的有效改善，具有多重屬性的省聯社在“自下而上”的入股籌建與“自上而下”的行政管理之間的矛盾愈發凸顯。這具體表現在兩個方面：一是作為地方法人金融機構，縣域農信社的高管任免本應由自己獨立完成，但在當前體制下，省聯社不僅擁有對縣域農信社高管的任免權，還會將多數縣域農信社作為獲取經濟收益的主要來源，這樣的做法不僅使這種管理形成了一種“替代”關系，也加劇了縣域資金外流。2023年7月，河南省審計廳發布的《關于2022年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，有39家縣級農信行社偏離服務本地縣域經濟定位，發放異地貸款498.14億元。二是作為省級政府下放的金融機構，省聯社并不完全是真正意義上的銀行業金融機構，其既要管理和服務縣域農信社，又要履行省級政府行政管理責任和合作制金融企業的管理責任，多重職能屬性決定了省聯社可能很難全身心為縣域農信社做好服務工作③；加之在多重代理約束下，省聯社所研發的金融產品和金融科技運用能力已滯后于縣域農信社發展的實際需求，制約了縣域農信社創新金融產品和服務的動力。

法人治理的有效性不夠明顯。盡管農信社在“上半場”改革實踐中搭建了“三會一層”（即股東大會、董事會、監事會、經營管理層）的治理架構，但受多方面因素制約，其治理有效性依然與改革設定的目標有一定差距。具體表現在兩個方面：一方面，“三會一層”職責邊界不清，內部人控制現象依然嚴重。雖然改制后的農合行和農商行按照“三權分立、相互制衡、共謀發展”的原則明確了所涉及的治理主體的職責和權力，并下設了對應的專業委員會來推進防風化險、薪酬管理、支農支小和稽核審計等工作，但受管理體制的影響，有的農合行和農商行存在董事長“一言堂”的現象，經營層和監事會基本形同虛設④。另一方面，部分縣域農信社在增資擴股中吸引了一批符合監管要求的戰略投資者，并“重新洗牌”了股權結構。根據原中國銀保監會2021年公布的信息，當前以農商行為主的農村中小銀行已基本搭建好“三會一層”的組織架構，法人股占比由改革前的不足5%提高至50%以上。但是，通過調查西部地區的情況可以發現，有的農商行引入的股東忠誠度和專業素質還不夠高，甚至一些股東在存續期間因涉訴和營業執照的非正常而無法連續履行股東義務，這會影響縣域農信社守好支農支小初心以及注入先進管理理念的積極性。

農村信用社發展面臨短板難題的根源

創新性融資業務的風險防范機制存在短板。近年來，農地抵押貸款和生物資產抵押貸款等創新性融資業務盡管能緩解涉農企業和農村居民貸款三難問題，但尚未達到預期效果。從持續跟蹤陜西高陵區以及寧夏平羅縣、同心縣的農地抵押貸款情況來看，農地抵押貸款僅能提高當地居民7.9%的收入水平，效果并不是很理想，這背后既與農村金融市場固有的信息不對稱、抵質押物缺乏以及信貸契約不靈活等客觀原因有關，也與縣域農信社出現的“嫌貧愛富”等主觀原因有關，但其內在根源仍是信貸業務風險防范機制存在短板。一是農地價值和生物資產價值評估和交易市場還不夠健全。目前，對農地價值或生物資產價值的評估，要么是金融機構自行評估，要么是參考當地農地流轉市場的租金價格或經驗評估，缺乏公信力，在一定程度上影響了縣域農信社融資業務的創新發展。另一方面，雖然各地（例如陜西高陵區）設立了縣級層面的農村產權交易中心，但這些交易中心并未對農地經營權及其他各類農村資產進行登記，導致其并不能作為被認可的抵押物。二是農村消費者權益保護機制存在短板。雖然目前各個地區設立了專門的金融消費權益保護機構，但在和解、調解、仲裁、訴訟等金融消費方面的矛盾化解渠道還不夠通暢，有待進一步暢通。根據中國家庭金融調查（CHFS）2015的大樣本調查數據，盡管農村金融消費者遭遇過電話詐騙和短信詐騙的概率已達到82.72%和69.86%，但其對如何依法維護自身合法權益仍非常迷茫。

農信社并購重組機制不夠完善。“抱團取暖”是當前農信社改革和發展的主流趨勢，據不完全數據統計，截至2022年年末，農信社通過“抱團取暖”方式已成立了不少于43家地市級農商行。就長期跟蹤調查的陜西省農信社改革和發展的情況來看，自2015年陜西秦農農村商業銀行股份有限公司（以下簡稱“秦農銀行”）成立以來，秦農銀行先后吸收合并了閻良、臨潼、高陵、長安四家一級法人農信社和鄠邑農商行、藍田農商行、周至農商行三家農商行。截至2022年年末，秦農銀行合并后的資產總額為4062.13億元，其中，各項貸款為2166.35億元；負債總額為3888.50億元，其中，各項存款為2919.94億元；所有者權益為173.63億元；不良貸款余額為44.84億元，不良貸款率為2.07%，撥備覆蓋率為169.21%，資本充足率為11.75%。但是，因當前并購重組機制尚不完善，農信社在防風化險方面的效果并不是很理想。具體而言，一是并購重組方可能會面臨經營業績下滑的風險。由于被收購的一級法人農信社風險較大，即便經營業績非常優異的農商行可以通過并購重組解決存在問題的縣域農信社的經營危機，但仍有可能在未來某一時點暴露更大的經營風險，并影響收購方的經營業績。二是并購重組產生的協同效應較弱。從目前已發生的農信社并購重組案例來看，不同縣域農信社之間的并購重組主要考慮的是被并購重組方的存量風險，忽視了不同縣域農信社之間文化理念的差異，因此在后續融合管理上會存在摩擦和矛盾，從而影響并購重組效果。三是并購重組的市場化程度較低。由于少數地方政府存在干預縣域農信社并購重組標的資產價格的現象，導致部分縣域農信社的賬面標的質量與真實資產質量存在偏差，這會降低收購方參與并購重組的積極性。因此，只有建立科學有效的并購重組機制，才能保證農信社安全經營，實現防風化險。

農村金融法律制度不夠健全。一是雖然黨中央針對銀行業金融機構出臺了《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國中國人民銀行法》和《中華人民共和國商業銀行法》，但這些法律并未系統地將農信社所涉及的所有制度加以明確細化規定，也未界定清楚農信社的法律定位（例如，如何開展業務、如何滿足農村市場有效需求等）。二是雖然原中國銀保監會頒布了一些“暫行規定”（如《農村商業銀行管理規定》等），明確了農商行和農合行的主體地位，但這些“暫行規定”多為原則性制度，缺乏權威性。另外，出臺的其他法規也多為省聯社制定的規章制度，無法滿足其對縣域農信社的法律保障和規范要求。三是有關農村抵押擔保的法律法規還不夠完善。2021年出臺的《中華人民共和國鄉村振興促進法》雖然對農信社支持鄉村振興也做了一些規定，但未對信貸客戶信息共享作出說明，也未對涉及農村創新性融資業務的抵押價值評估、處置和市場流轉等作出說明，更未對一些優惠政策的扶持對象、受益期限和覆蓋范圍作出界定，不能有效滿足當前縣域農信社發展的現實需求。

農村金融生態環境還有待優化。一方面，農村征信體系建設覆蓋面小。農信社對農村征信體系建設做出了巨大努力。根據調查情況來看，例如，陜西農信社積極推進信用示范工程建設，2021年創建了3977個信用村、鎮和4個信用建設示范縣，形成了1個社會信用體系建設示范區。但是，因信用信息采集范圍窄、數據不真實和信息更新不及時等問題，農村信用體系所能發揮的作用被大打折扣。另一方面，農村社會誠信意識還有待提升。雖然縣域農信社近年來定期在農村地區開展金融知識普及工作，但還不能滿足農村信用體系建設需要，少數涉農企業和農村居民欠債不還的現象仍然存在。

農村信用社“下半場”改革需要統籌好改革創新和防風化險兩大任務

堅持“一省一策”推動農信社改革創新。關于省聯社改革，當前有統一法人、聯合銀行、金融控股公司和金融服務公司等模式。事實上，省聯社改革具有明顯“摸著石頭過河”的特征，特別是全國農信社的經營能力以及所在地區的經濟發展水平、地方財政實力和金融生態環境存在較大差異，導致當前管理體制產生的權責不對稱和行政干預等問題影響農信社“下半場”改革模式的選擇。農信社改革方向是尋求適配不同地區的要素稟賦，穩定縣域法人地位，并借助現代金融科技手段推動改革創新，這樣才能充分發揮支農支小優勢，讓“各自為戰”的“小法人”變為“協同發展”的“大法人”，并實現信息、技術、數據等資源要素市場的應用共享和平等交換。值得一提的是，陜西作為首批深化改革的重點省份，其在西部經濟欠發達地區乃至全國具有一定代表性。根據調查結果顯示，截至2021年年末，陜西省農信系統涉農貸款較去年同期增加283.11億元，增速為11.90%；全年累計發放普惠型涉農貸款1387.28億元，累計向脫貧地區和脫貧人口分別投放貸款1577億元和106億元。經過長年系統性研究陜西省農信社改革與發展成果，筆者提出的“秦農模式”（即銀行控股集團+農商銀行發展聯盟+金融創新服務平臺）正加快落地實施，該模式為推動其他省份農信社深化改革提供了理論指導和實踐創新。如上文圖1所示。

建立多舉并行的防風化險機制。近年來，受經濟下行和大行下沉等因素疊加影響，過去與地產和城投企業有緊密業務聯系的農信社，資本補充壓力明顯上升，抗風險能力逐漸減弱，隱性風險逐漸暴露，有釀成系統性金融風險的趨勢。根據中國人民銀行2018年—2022年公布的金融機構評級結果，8級—D級的高風險機構數量分別為587家、545家、442家、316家和346家，主要集中在農信社和村鎮銀行，其中2022年農信社高風險法人機構占比已達到58.38%。鑒于此，需要結合農信社發展實際，建立以市場化為主的風險處置和退出機制。具體而言，對不良貸款等考核指標超出預警但有救助價值的問題機構，建議利用經營救助和內部紓困方式幫助其恢復經營能力；對包袱重、業績壓力大但破產損失可控的問題機構，建議由業績良好的農商行兼并重組；對失去救助價值的問題機構，建議采取機構撤銷、行政接管或破產清算方式，有序引導其退出市場。另外，作為服務實體經濟的基礎，銀行資本不僅具有撬動資產負債的杠桿效應，也是抵御風險的最后屏障。為做好農信社防風化險工作，一方面，合理平衡好資產擴張和資本補充的關系，積極通過地方專項債等外源渠道補充農信社核心資本，以此同步促進農信社“量”的擴張和“質”的提升。根據調查情況看，2023年以來，陜西省已成功發行地方政府專項債46億元，并以轉股協議存款和階段性持股方式補充了21家農村金融機構的資本金。其中，秦農銀行使用專項債券金額10億元，20家縣域農信社使用專項債券金額36億元。資本金補充后，15家縣域農信社資本充足率已達到10.5%的監管標準，撥備覆蓋率也達到100%以上。另一方面，優先吸收認同農信社服務“三農”且追求長期價值的戰略投資者和涉農企業入股，促進經營機制和創新能力的提升以及“三層一會”治理有效性的優化，共同實現股東利益與農信社資產價值的長期增長。

建立推動農村信用社“下半場”改革的配套政策

推動建立農信社高質量發展的內生機制。當前，農信社不僅要滿足多元化的金融需求，也面臨著激烈的業務競爭，這倒逼農信社打破發展“瓶頸”，實現“質”的飛躍。鑒于此，一是加快省聯社功能轉變，注重縣域農信社存量重組、增量優化和治理效率提升的協同發展，推動物理網點轉型升級，促進其從“市場優勢”走向“質”的提升。二是加強“農村金融+金融科技”復合型人才隊伍建設，并借助數字技術，加快開發設計適合“三農”發展特點的金融產品，解決農信社在獲客、風控、增信、放貸和貸后管理等方面存在的“卡脖子”問題，強化縣域農信社對實體經濟和富民產業的金融賦能力度，形成能向鄉鎮空白點延伸的網絡化服務體系，實現從“效率優先”走向“功能重塑”。三是建立與縣域要素市場相匹配的聯結機制，制定與農信社所在縣域經濟發展水平和產業特點相適應的戰略規劃，引導更多信貸資金精準滴灌到能全面推進鄉村振興戰略和建設農業強國的重點領域和薄弱環節，推動技術、人才、資本與農業產業的充分融合，并從源頭上防止縣域農信社資金外流到其他商業價值更高的地區。

強化農信社“下半場”改革的政策保障。一是建議成立改革指導小組，有序推進各個省（市）農信社的深化改革工作，同時多管齊下運用定向降準、再貸款、政府補貼和稅收減免等政策工具，用“看得見的手”來解決縣域農信社在改革與發展中存在的信貸投放不精準、金融服務不暢通等堵點難點。二是在地方政府層面制定符合中國國情和本土特色的改革方案，并出臺能推進改革創新和防風化險的保障措施，從源頭上為縣域農信社優化公司治理、完善經營機制、建立風險管理體系等釋放更多政策空間。三是利用市場化改革方法幫助農信社支持實體經濟和富民產業“降成本”“去杠桿”“穩增長”，并讓更多經濟主體適度參與縣域農信社經營發展，促進地方政府和縣域農信社之間的共生共榮。

加快農村金融立法。金融風險的互溢性決定了需要從國家層面制定更為權威的農村金融法律制度，才能有效應對農信社因多種因素疊加所滋生的各種重大金融風險。鑒于此，一是針對當前農信社出現的并購重組趨勢，建議以即將出臺的《金融穩定法》為指引，起草一批能與農信社改革與發展需求無縫銜接的《金融機構破產條例》《金融控股集團暫行管理辦法》等法律法規。二是鑒于當前縣域農信社在改革創新中所產生的一系列創新型涉農貸款業務（如“兩權”抵押貸款），建議相關部門針對農村金融起草《農村金融保障法》或《農村金融促進法》，并從組織形態、管理方式、業務種類、業務范圍、政策扶持和市場退出等方面，對包含農信社在內的所有涉農金融機構做出更為具體的規定，以此有效解決農村抵押物合法化、數據不安全和農村居民金融消費權益保護不暢通等問題。

推動融資配套要素市場化改革。當前在農地抵押、活體畜禽和農業生產設施設備等“三農”領域中，創新性融資模式配套政策缺乏是影響農信社高質量發展的重要原因，因此需要加快推動融資配套要素市場化改革。一是在縣級層面建立有法可依、政府賦能和公眾認可的農地經營權確權登記和流轉平臺，保證以農地抵押、生物資產抵押等為代表的創新性融資業務能在市場進行實時交易，以此從根本上消除縣域農信社在開展業務過程中的擔憂和顧慮。二是引入第三方資產價值評估機構主導參與創新性融資業務的價值評估工作，特別要通過重點結合農產品品種、土地流轉價格、土壤肥力、生物資產生命周期等自然條件和地域環境來準確評估創新性融資業務的抵押價值，以此解決農村可盤活資產價值評估的公信力問題。三是深入推進信用鎮、信用村、信用戶建設，完善對涉農經濟主體的信息采集、信用評價和定期更新工作，同時積極探索建立起從以“人”擔保為導向的單一型農村信用體系，逐步向“抵押品替代融合人地擔保”的復合型農村信用體系過渡的機制，以此從根本上解決抵押價值評估不科學、土地交易不規范和法律制度不健全等“三農”領域中的急難愁盼問題。四是加快建立農村金融數據共享機制，逐漸將縣域農信社長期搜集到的存量客戶信息，與地方政府的戶籍、就業、社保、公積金、交通、住房等各種政務信息，以及互聯網平臺搜集到的信用評分、消費等信息進行融合，以此完善涉農經濟主體的“信用畫像”，為精準開展信用評級、信貸審批和貸后管理工作提供有力數據要素支撐。

（作者分別為西北農林科技大學經濟管理學院教授、陜西省農村金融研究中心主任、西北農林科技大學農村金融研究所所長；國家金融與發展實驗室銀行研究中心研究員）

【注：本文系國家自然科學基金面上項目“農業生物資產價值動態評估、抵押融資模式與風險管理政策研究”（項目編號：72273105）、中央高校基本科研業務費專項資金資助創新團隊項目“鄉村振興金融政策創新團隊”（項目編號：2452022074）和中國社會科學院青年科研啟動項目“鄉村振興視角下產權改革對農信社使命漂移的影響：機理研究與實證檢驗”（項目編號：2023YQNQD034）的階段性成果】

【注釋】

①張瑞懷、孫涌、李家鴿、任丹妮、鄭六江：《省聯社管理及其對農信社效率提升的影響：理論與實證研究》，《金融研究》，2020年第7期，第95-113頁。

②張珩、羅劍朝、郝一帆：《農村信用社發展制度性困境與深化改革的對策——以陜西省為例》，《農業經濟問題》，2019年第5期，第45-57頁。

③謝宏、李鵬：《金融監管與公司治理視角下的農村信用社省聯社改革研究》，《農業經濟問題》，2019年第2期，第101-107頁。

④劉達、溫濤：《深化農村信用社改革的關鍵問題和治理對策》，《經濟縱橫》，2022年第10期，第103-109頁。

責編/謝帥 美編/楊玲玲