我國城市軌道交通工程檔案管理標準建設的現狀調查及改進策略?

強冬梅 景紅 王俊淘 劉鈺 黃震 岳家姝

（1.無錫地鐵集團有限公司 無錫 214023；2.南京大學信息管理學院 南京 210023；3.徐州地鐵集團有限公司 徐州 221000；4.蘇州軌道交通建設有限公司 蘇州 215000）

0 引言

2021年，中共中央、國務院發布《國家標準化發展綱要》，指出“標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、引領性作用”。治理現代化背景下，推進檔案標準化工作，是完善治理體系、提升治理能力的必要之舉。隨著“交通強國”戰略的推進，城市軌道交通工程檔案（以下簡稱“城軌檔案”）日趨豐富，對類型多樣、規模龐大的城軌檔案做好標準化管理，是確保城軌檔案真實完整、助力城軌工程質量管理的重要保障。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出要重點推進建設項目檔案的標準供給，目前我國城軌檔案的相關標準仍相對匱乏，亟待強化與上位法配套、操作性強、全方位覆蓋城軌檔案管理的標準體系建設。

當前，學界的現有研究成果多聚焦于城軌檔案制度構建[1]、質量管控[2]、信息化建設[3]、資源開發[4]等方面，對城軌檔案標準化工作的關注度較低，僅限于對建立城軌檔案工作標準的重要性的認識[5]。總體來看，對確立城軌檔案管理最佳秩序、建立可參照執行的城軌檔案標準的還沒有形成整體的思考與討論。因此，本文擬通過調研和梳理我國城軌檔案管理標準的發展現狀，分析其現存問題，進而提出改進策略，以期為城軌檔案標準的建立健全提供參考借鑒。

1 我國城市軌道交通工程檔案管理標準建設必要性

城市軌道交通建設是百年工程，是關乎國家民生的大計。在城市軌道交通工程建設的過程中形成的工程檔案，是城市軌道交通直接形成的有價值的各種形式的歷史記錄，對于確保軌道交通建設工程的質量和效率具有重要影響。當前，各地城軌檔案管理要求不盡相同，各有優劣，無法形成統一的檔案管理標準，各自的經驗和優勢也無法固化為標準化的管理流程。城市軌道交通工程檔案管理統一標準的缺失，導致各城市軌道交通公司普遍存在權責不分明、管理手段與方法缺乏技術性與規范性、信息化水平不統一、工程文件收集不全、工程文件規格不統一等問題。為適應“十四五”期間我國城市軌道交通建設迅猛發展的需要，有必要提升城市軌道交通工程檔案管理的規范化、標準化水平，以工程檔案的真實性、完整性助推城市軌道交通工程建設的高質量、嚴標準。健全與上位法配套、操作性強、全方位覆蓋城市軌道交通工程檔案管理標準,對實現工程檔案的科學管理、提升工程檔案的管理效率、助力工程驗收和質量評測具有重要意義。

1.1 利于工程檔案的科學管理

制定城市軌道交通工程檔案管理標準是實現工程檔案科學管理、現代化管理和科學發展的需要，也是城市軌道交通企業創造良好的經營業績和經濟效益必不可少的基礎手段和基礎工作。城市軌道交通工程檔案載體類型多樣，數量規模龐大，專業類目繁雜。例如在工程準備階段所涉及到的項目建議書、報批文件和環境評價報告；在施工階段形成的開工審查表、監理管理文件和造價控制文件等；在驗收階段形成的工程質量竣工驗收報告會、工程實體交付接管確認書和政府專項方案等。只有符合質量驗收標準、收集齊全、規格統一的工程檔案才能被有效利用，為城市軌道交通企業獲得最佳的經營業績和最大的經濟效益服務。城市軌道交通工程檔案管理標準確定了檔案工作的具體內容、要求、方法、程序、格式，對于維護工程檔案的完整安全，提升企業經濟效益具有十分重要的意義。

1.2 助力工程驗收和質量評測

城市軌道交通工程檔案管理標準有助于工程驗收和質量評測。工程檔案是對建設過程的真實記錄，是工程重要技術參數和建設過程的可靠反映，是城市軌道交通工程項目竣工驗收的重要標準和必備條件。城市軌道交通工程的質量管理離不開標準化的檔案工作，如果沒有先進的、合理的、科學的標準指導工程檔案管理工作，那么就難以高質量保存軌道交通工程建設過程的原始記錄，就談不上高質量的工程建設。城市軌道交通工程是百年工程，檔案的齊全完備直接影響到軌道交通的長期建設和運行安全。檔案管理部門要做好城市軌道交通工程檔案的齊全完整、真實有效，關鍵在于對項目工程檔案進行全過程的標準化管理。

1.3 提升工程建設的效率

城市軌道交通工程建設完成后投入使用的過程中，工程運行、檢查、維修、管理、鑒定等活動都需要工程檔案作為技術資料支撐，如需改建或者擴建、拆除等，工程檔案是這些活動的重要依據，具有重要的利用價值和指導作用。此外，還能為同類型工程建設項目提供技術成果借鑒和經驗參考，也是建筑物受災后重建或維修的重要參考依據。制定統一的城市軌道交通工程檔案管理標準，有利于確保從項目立項到項目驗收全過程中工程檔案的完整性、準確性、真實性，從而提升后續工程設計、施工、管理等效率，提高社會經濟效益。

2 我國城市軌道交通工程檔案管理標準建設的現狀調查

2.1 數據獲取與篩選

本文通過三個渠道力求城市軌道交通工程管理規范性文件收集的齊全完整。首先，利用“國家標準文獻共享服務平臺” 進行重點查詢，分別以“城市軌道交通工程檔案”、“軌道交通工程文件”、“軌道交通工程資料”“地鐵檔案”等為檢索詞進行檢索；其次，輔以國家檔案局政策法規庫進行補充；最后，通過查閱《檔案工作文件匯集》（一~十集）收錄的1955年8月至2008年12月發布的檔案工作重要文件，進行查漏補缺。截至2023年10月12日，共檢索并篩選出城市軌道交通工程檔案管理相關標準5份，其中包括1份檔案行業標準、1份城建行業標準、2份地方標準以及1份已廢止的地方標準。詳情如表1所示。

表1 城市軌道交通工程檔案管理相關標準一覽表

2.2 標準建設的基本狀況

2.2.1 發布時間

現行行業標準，最早是2012年,住房和城鄉建設部根據建標[2008]102號文，牽頭制定城建行業標準CJJT180-2012《城市軌道交通工程檔案整理標準》，總結了全國有代表性的省市城軌檔案管理經驗。2017年，國家檔案局為了統一規范國內城市軌道交通工程文件軌道要求與檔案分類規則，在在原廣東省地方標準DB44/T1308-2004《城市軌道交通工程文件歸檔要求與檔案分類規則》的基礎上編制并發布檔案行業標準DA/T 66-2017《城市軌道交通工程文件歸檔要求與檔案分類規范》。

現行地方標準，發布時間分別為2017年和2019年，其中北京市地方標準發布于2017年——DB11/T 1448-2017《城市軌道交通工程資料管理規程》，福建省地方標準發布于2019年——DB35/T 1833-2019《城市軌道交通工程檔案管理規范》。

從發布時間看，在政策性文件的推動下，城建部門組織編制城軌檔案標準的時間早于檔案部門，總體看來，城軌檔案標準呈現更新不及時、滯后于實踐發展的狀況。一方面，發布十余年來，城建行業標準并未面向新的發展環境與需求進行更新與完善；另一方面，檔案部門發布相關標準均是在新《檔案法》出臺與檔案事業“十四五”規劃頒布之前，缺少對檔案事業新變化的動態適應與調整。

2.2.2 起草單位

現行城軌行業標準和地方標準的起草單位是各省市城市軌道交通工程公司與城市建設檔案館主導，會同城市軌道交通工程的施工、監理單位共同編制，在一定程度上反映了城市軌道交通工程的技術性與工程檔案的專業性特色。除檔案行業標準外，檔案主管部門的身影較為少見，參與程度低。此外，鮮見高校、研究院所等科研力量的參與，“政產學研用”的參與鏈條不完整。

2.2.3 歸口單位

城市軌道交通工程檔案涉及到城市軌道交通工程建設與工程檔案兩個專業領域，在確定城市軌道交通工程檔案管理的地方標準的歸口部門時主要有兩種：住房和城鄉建設部門、檔案主管部門。在現行的4份標準里，無論是從國家層面來看，還是從地方層面來看，都有歸口住房和城鄉建設部門和檔案主管部門的標準。標準歸口單位具有承上啟下的作用，承擔著計劃、協調、檢查等工作，標準歸口單位的選擇極大程度上影響著城市軌道交通工程檔案管理標準的價值走向、內容側重與預期效果。

2.2.4 標準內容

從城軌檔案管理標準內容看，不同歸口單位的標準內容各有側重。由住房和城鄉建設部歸口的相關標準聚焦于歸檔前的文件階段，如歸口北京市住房和城鄉建設委員會的DB11/T 1448-2017《城市軌道交通工程資料管理規程》，主要涉及對工程資料分類、范圍、編制、組卷與著錄等環節的規定，驗收與移交雖為檔案階段的環節，但同樣是城市軌道交通工程的重要一環，所以該標準亦有所關注。由國家檔案局歸口的檔案行業標準DA/T 66-2017《城市軌道交通工程文件歸檔要求與檔案分類規范》聚焦歸檔這一時間節點，歸檔環節是城軌檔案管理的重要環節；但城軌檔案管理工作是一項復雜性、專業性和長期性兼具的工作，僅對歸檔環節加以規范，存在覆蓋面不足的問題。

福建省地方標準DB35/T 1833-2019《城市軌道交通工程檔案管理規范》歸口福建省檔案局，該標準注重工程檔案的過程管理，體現了對文件生命周期理論和全程管理理論的理解與應用。其中，檔案驗收環節的相關規定緊扣國家檔案局發布的《重大建設項目檔案驗收辦法》，與上位法規相銜接。順應時代需求，該標準還設置了電子文件與電子檔案管理的章節，但前文呈現的是過程管理的先后順序，電子文件和電子檔案管理的章節未能與全程管理有效融合。

3 我國城市軌道交通工程檔案管理標準建設的問題分析

3.1 標準內容相對滯后

當前，我國城市軌道交通工程檔案的管理標準內容整體標齡偏高[6]，對城市軌道交通工程檔案管理工作存在不利影響。經統計，現行城市軌道交通工程檔案管理相關標準平均標齡為6.2年，標齡在5年及以上的標準數量占比60%。根據我國《標準化法》第二十九條的規定，標準復審周期一般不超過五年，當前的標準存在一定不適應經濟社會發展需要和技術進步趨勢的問題，需要及時復審，修訂與廢止。

新《檔案法》頒布后，有關電子檔案的相關規定開始調整，數字化與信息化成為未來檔案工作的新常態，與之匹配的行業標準應運而生。國家檔案局于2022年新發布了兩項檔案行業標準，分別是《電子檔案單套管理一般要求》和《電子檔案移交接收操作規程》。前者明晰了單套制管理的基礎原則，包括制度、系統、資源的建設與管理等具體要求，后者詳細規定了電子檔案移交的操作流程，極大提升了程序規范性。同時，數字化背景下，以BIM技術為核心的信息技術與城市軌道交通工程行業形成交互，催生了以三維模型為代表的檔案新業態，而現有檔案標準缺少對三維模型電子文件的規范，存在協調度和指導力[7]欠佳的問題。2020 年九部門聯合發布《關于加快新型建筑工業化發展的若干意見》，提出“要大力推廣BIM技術，推進智能建造技術”，該政策為標準指明了方向，標準應該與政策文件相協調。反觀現行城軌檔案標準相關行業標準及北京、福建發布的地方標準都在數字化和信息化管理方面涉及較少，在處理日益增多和形式多樣的電子文件和電子檔案管理上沒有進行專門的升級和優化，不能滿足國家層面對與“存量檔案數字化，增量檔案電子化”的要求，難以適應信息化發展的趨勢。

3.2 標準之間缺乏協調

當前，城市軌道交通工程檔案管理的標準存在缺乏銜接，交叉、重復甚至矛盾等情況，制約了現行標準在實踐活動中的可用性。以歸檔文件載體類型為例，《城市軌道交通工程文件歸檔要求與檔案分類規范》規定包括紙質材料、照片、底片、實物、錄音帶、錄像帶及電子信息存儲介質等，而福建省地方標準《城市軌道交通工程檔案管理規范》的規定則不含有實物，在工程聲像類文件歸檔質量要求上也存在較多不同。這些不一致的地方容易造成標準實際使用當中應該選取何種方式執行的困惑，也容易造成后續檔案利用過程活動不協調，不兼容等問題。現行標準中同樣存在對于其他法規文件的互鑒過剩問題，北京市和福建省地方標準都與行業標準存在一定程度的重合，欠缺對地方實際情況的應用與考慮。除了現行城市軌道交通工程檔案管理標準之間的問題，還存在地方標準和上位國家標準之間不協調的問題，國家標準應作為地方標準編制的依據與規范，出現沖突矛盾之處容易造成實際應用的兩難，如國家標準《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》與福建省地方標準中對照片類電子文件的歸檔格式要求就不夠一致。

3.3 標準宣貫執行欠缺

當前，我國城市軌道交通工程檔案的管理標準存在宣傳貫徹不足，標準實際落地存在困難。技術化和信息化趨勢下，城市軌道交通工程檔案管理標準呈現出越來越多的信息化條款，但由于客觀上信息化存在的較高技術門檻，主觀上檔案主管部門與其他標準制定機構缺乏對標準的宣傳與推廣，導致當前城市軌道交通工程檔案管理標準存在信息化技術方面的可操作性不足，存在“重出臺，輕落實”的問題。城市軌道交通工程建設涉及部門眾多，過程管理中部分基層部門缺乏對標準中信息化管理的認識，加上對標準實施細則 解讀的缺乏，因此企業也呼吁檔案主管部門加強對標準的解讀和培訓。

相較于其他類型的交通工程而言，城市軌道交通工程中的“城市”二字賦予了其特殊性，即城市軌道交通工程分屬各城市國資委自設的城市軌道交通公司管理，而非由國家層面或省級層面的公司統一管理，這導致城市軌道交通工程檔案管理同樣具有顯著的屬地化特征。在城市軌道交通工程檔案管理地方標準的制定中表現為，在初步編寫完成標準主要內容、交付省內各城市軌道交通公司檔案管理部門審查時，各公司的檔案管理人員往往出于保留本公司習慣做法、減少檔案部門工作量等方面的考慮，站在局部視角提出標準修改建議，缺乏整體視角與全局視角。

4 我國城市軌道交通工程檔案管理標準建設的改進策略

4.1 政策法規引領指導

政策法規是我國城市軌道交通工程檔案管理標準建設的上位依據，要充分發揮政策法規的引領作用，對標準進行優化供給。新《檔案法》確認了電子檔案的法律效力，明確加強信息化建設的要求，加強標準供給的時候必須以此為準繩，充分把握信息化和數字化的大趨勢。同時參考《電子簽名法》、《數據安全法》等相關電子文件與電子檔案的相關法律，以上位法為依據，提升標準的可操作性。根據政策需求，做好相應內容的供給。以BIM系統為例，住房和城鄉建設部印發的《關于推動智能建造與建筑工業化協同發展的指導意見》和九部門聯合發布《關于加快新型建筑工業化發展的若干意見》都提出對BIM技術等智能建造技術的大力應用，要根據政策匹配以相對應的標準內容，優化標準供給。對現行標準的老化陳舊內容，要及時依據《中華人民共和國標準化法》第二十九條進行修訂或廢止。標準化行政主管部門應當建立標準實施信息反饋和評估機制，以此進行復審。標準的復審周期一般不超過五年，要及時修訂或廢止不適應經濟和技術發展需要的標準。

4.2 相關部門聯合制定

相關部門聯合制定相關標準，協調多方達成共識，切實考慮實踐難題，是應對屬地化管理特性，提升標準可操作性的重要舉措。從實踐情況來說，城市軌道交通工程檔案管理活動技術性強，專業性突出，工程建設周期長，涉及多方主體，是城市建設的重要環節，具有高度的復雜性，但是現有標準存在落實不足和可操作性欠佳的問題。從發展要求來看，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》指出，“要加大對不同業務領域的檔案標準供給，鼓勵開展檔案團體標準和企業標準制定修訂工作”，我國《標準化法》也指出“國家鼓勵企業、社會團體和教育、科研機構等開展或者參與標準化工作”。因此，為加強標準的協調統一，相關企業、組織作為新型信息化技術的應用主體和標準的落實主體，要積極聯合參與標準的建設與修訂。有關部門要積極搭建標準轉化平臺，有助于達成共識，增強標準的可操作性和對標準的認可度，破除屬地化管理帶來的執行不足等問題。

4.3 檔案部門主導管理

由檔案部門主導進行標準的供給，承擔標準歸口的職能，有利于加強標準宣貫，推動管理標準發展。城市軌道交通工程檔案涉及到城市軌道交通工程建設與工程檔案兩個專業領域，在確定城市軌道交通工程檔案管理的地方標準的歸口部門時相應也有兩個選擇，即住房和城鄉建設部門、檔案主管部門。標準歸口部門具有承上啟下的作用，承擔著計劃、協調、檢查等工作，標準歸口部門的選擇極大程度上影響著城市軌道交通工程檔案管理標準的價值走向、內容側重與預期效果。由城建部門歸口的標準更側重于具體環節的規范，缺乏全局視角，而檔案部門主導管理，更加體現檔案管理的專業性，提供了更全面和更具可操作的標準。因此，應以檔案部門為主導進行標準管理工作，擴大標準宣貫工作的覆蓋面，分類、分層進行有針對性的宣貫，擴大標準的普及面及影響力，解決有關部門在實際工作中的難題。城市軌道交通工程檔案管理標準的制定目的是實現城市軌道交通工程檔案管理的規范化、科學化、統一化管理。在標準優化供給的過程中，需要理清現有管理標準，對于已取得良好效果的檔案管理做法進行可行性論證，如若可行則可推廣，破除屬地化難題，服從檔案工作的上位法規、以確保工程檔案的真實完整、便于檔案管理工作的開展為原則，進行相應的優化與調整。