在中國，農(nóng)業(yè)保險如何為農(nóng)業(yè)遮風擋雨

● 焦晶嫻 陳卓

洪水退去一周后，吉林省舒蘭市開原鎮(zhèn)五滴村村民胡進喜（化名）還在樹林里找牛。他有17頭牛，每頭牛交了100元保費，最高保額1.5萬元。若牛因洪水死亡，他能獲得賠付。但按過去的賠付慣例，沒有尸體，就無法核定損失。

過去一段時間，包括吉林省在內(nèi)的很多地方，養(yǎng)殖戶和農(nóng)戶都因洪水遭受了損失。日益頻發(fā)的氣候災(zāi)害正威脅著全球農(nóng)業(yè)發(fā)展。2023年8月，雷電、暴雨、雷雨大風、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警信息數(shù)量達2017年以來最高值。

在災(zāi)后重建過程中，保險發(fā)揮著重要作用。以2021年為例，我國自然災(zāi)害造成直接經(jīng)濟損失3340.2億元，保險業(yè)因災(zāi)賠付186億元。其中，農(nóng)業(yè)保險對恢復(fù)農(nóng)戶生產(chǎn)的作用愈發(fā)顯著。

胡進喜運氣不錯，他的牛都還活著。因2023年情況特殊，同村未找到牛的農(nóng)戶，最終也根據(jù)估算的肉牛重量獲得了賠款。但記者采訪中發(fā)現(xiàn)，各地仍存在賠付標準不清晰、賠付金額偏低的理賠爭議，而農(nóng)業(yè)保險高風險、高成本、高賠付率的特點，也讓保險公司面臨著日益嚴峻的“超賠”風險。

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學農(nóng)村保險研究所所長庹國柱認為，協(xié)調(diào)好政府、保險公司、農(nóng)戶三者的關(guān)系，是未來我國農(nóng)業(yè)保險縱深發(fā)展的關(guān)鍵。

農(nóng)業(yè)保險賠付是否到位

2000年，庹國柱在湖南調(diào)研，看到一些農(nóng)民在洪災(zāi)過去兩年后仍沒能恢復(fù)耕作，擠在帳篷里，靠政府每個月發(fā)的17斤大米生活。20多年過去了，他欣慰地看到，農(nóng)業(yè)保險正成為幫助災(zāi)民重建家園的重要力量。

2013年《農(nóng)業(yè)保險條例》實施，在中央、省、市、縣各級財政的補貼下，農(nóng)戶只用繳納20%左右的保費，個體的風險在廣大的參保農(nóng)戶中被分擔。

農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險的積極性也在不斷增強。江西省九江市都昌縣毗鄰鄱陽湖，三分之一的田塊易澇易旱，該縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員接受采訪時表示，2021年起逐步推廣完全成本保險（除基礎(chǔ)的物化成本外，將土地和人工成本也納入保險范圍）后，易澇易旱的田塊種植率明顯上升。

但一些農(nóng)戶對理賠仍有疑慮。一名都昌縣的種糧大戶連續(xù)4年購買了保險，2022年8月都昌縣遭遇大面積旱災(zāi)，按照保單，一畝水稻絕收應(yīng)該賠付800元，但最終只賠了600元，定損員告訴他：“全縣大面積遭災(zāi)，賠得太多，只能降一降。”

庹國柱解釋，出現(xiàn)上述現(xiàn)象有保險公司賠付不規(guī)范的原因，也代表了農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險賠付水平更高、覆蓋范圍更廣的期待。他說，現(xiàn)在市面上的保險產(chǎn)品均以戶為“投保單位”，部分地塊的損失需要放在全部投保面積中平均。農(nóng)戶認為部分地塊受損嚴重，但整體計算可能沒達到“減產(chǎn)20%”的賠付標準。達到賠付標準后，保險金額要乘以減產(chǎn)比例和不同生長期對應(yīng)的賠付比例。他認為，無論哪個階段受損，作物產(chǎn)量都會受到較大影響，但保險公司出于風險規(guī)避，仍會嚴格劃分生長期，使農(nóng)戶對賠付的獲得感不強。

另外，不同保險類型的承保范圍也有所不同。河南“爛場雨”后，部分小麥發(fā)芽后影響售賣價格，這部分損失并不在現(xiàn)行政策性農(nóng)業(yè)保險的保險責任之中。現(xiàn)行的保險條款只保產(chǎn)量損失（成本）責任，小麥質(zhì)量下降，屬于“產(chǎn)品質(zhì)量責任”。

“精準理賠”難在哪里

事實上，保險公司也期待實現(xiàn)精準理賠，但現(xiàn)實中存在不少限制因素。

我國種養(yǎng)殖業(yè)散戶多、規(guī)模小、分布分散，承保理賠中保險公司的技術(shù)水平和人力資源有限，基層業(yè)務(wù)成本高。僅在收集農(nóng)戶自繳保費方面，某省保險監(jiān)管機關(guān)曾公開測算，如果派20人去一個村莊上門收保費，車費、工資等畝均承保成本為5.3元，已經(jīng)遠遠超過了農(nóng)戶每畝3.6元的自繳保費。

災(zāi)害發(fā)生后，保險公司短時間內(nèi)精準定損的壓力也較大。再加上每年村里都會有改種、農(nóng)民外出務(wù)工等情況，而且災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施尚未完全恢復(fù)，災(zāi)后統(tǒng)計難度大、耗時長。

庹國柱在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，在村集體投保中會出現(xiàn)“不患寡而患不均”的情況。散戶多通過村集體統(tǒng)一投保，難免產(chǎn)生攀比心理。一些承保機構(gòu)把一個村的受災(zāi)農(nóng)戶按受災(zāi)程度分為2—3個檔，每檔的若干戶數(shù)都按一個損失程度進行賠付。還有地方的村委會把全村保險賠款和少量救災(zāi)費用加在一起，平均分給村民。

“一碗水端平好做事。”江西省九江市都昌縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員這樣解釋。按照江西省農(nóng)業(yè)保險管理文件，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責配合開展承保、查勘、定損等技術(shù)支持。在遇到理賠糾紛時，該工作人員介紹，都昌縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局會邀請專業(yè)技術(shù)人員參與定損，但最終往往會考慮維護村內(nèi)關(guān)系穩(wěn)定。

保險公司和地方政府的關(guān)系也影響著賠付效果。在部分財政緊張的市縣，有時會出現(xiàn)“倒簽單”，或者拖欠、截留、挪用保費補貼的現(xiàn)象。

除此之外，一些保險公司還拿不到足額的保費補貼。庹國柱2018年在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某省的市級分公司3年未收到的“應(yīng)收保費”總共有8100多萬元。2021年他在某省調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)該省應(yīng)收保費率（應(yīng)收保費/保費收入×100%）高達142%。為了支付受損索賠農(nóng)戶的賠款，一家公司只能向銀行借貸5000萬元。

庹國柱認為，這些行為違反了相關(guān)法律和監(jiān)管規(guī)定，不僅破壞保險市場良性運作，還可能導(dǎo)致保險公司經(jīng)營狀況堪憂，進而選擇壓賠、惜賠。

政府能否發(fā)揮“催化劑”作用

目前，我國農(nóng)業(yè)保險市場保費規(guī)模正穩(wěn)步擴大，2020年保費規(guī)模達815億元，超越美國成為世界第一，但農(nóng)業(yè)保險保障水平仍與發(fā)達國家有較大差距。

《農(nóng)業(yè)保險條例》中，農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營原則被定為“政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”。

庹國柱指出，我國的政策性農(nóng)業(yè)保險中，政府雖然不直接參與交易，但在某種意義上是“第一推動力”，扮演“催化劑”的角色，既要給投保方提供價格補貼，并在災(zāi)害損失發(fā)生后協(xié)助進行損失查勘、定損和理賠工作，還要動員和組織農(nóng)戶投保。

想要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展，政府部門需要更精細化的管理。目前北京、天津、浙江、江蘇、廣東等省市已經(jīng)建立起本省市農(nóng)業(yè)保險信息管理平臺，其他省市也有不少正在探索建設(shè)中。

除了對保險公司業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的監(jiān)測，地方政府行為也應(yīng)被納入監(jiān)管范圍。以保費補貼管理為例，2021年新修訂的《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼管理辦法》規(guī)定，對拖欠承保機構(gòu)保費補貼較為嚴重的地區(qū)，財政部將通過適當方式公開通報，下達督辦函進行督辦。整改不力的，財政部將按規(guī)定收回中央財政補貼，取消該地區(qū)農(nóng)業(yè)保險保費補貼資格，并依法依規(guī)追究相關(guān)人員責任。

但實際操作中，保費管理缺乏相對應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)，相關(guān)文件中也無明確規(guī)定。銀保監(jiān)局、銀保監(jiān)分局負責轄區(qū)內(nèi)保險機構(gòu)和保險業(yè)的直接監(jiān)管，但保費補貼涉及多級財政部門，銀保監(jiān)局、銀保監(jiān)分局難以監(jiān)管。

一些省份正積極探索解決應(yīng)收保費問題，2023年已有11個省份和計劃單列市實行“直撥”模式，由省級財政部門負責結(jié)算中央和省級的保費補貼資金，這樣能有效避免保費補貼被地方政府拖欠、挪用。庹國柱估計，這種模式下應(yīng)收保費率將降至10%以下。

回顧10多年的發(fā)展歷程，我國農(nóng)業(yè)保險市場仍較依賴政府補貼。數(shù)據(jù)顯示，2020年和2021年農(nóng)業(yè)保險承保利潤分別僅為1.01億元和2.77億元，承保利潤率只有0.17%和0.4%。

進一步提高保險公司的承保積極性，也是政府未來努力方向。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員董翀在調(diào)研中了解到，近年在一些地區(qū)，部分保險公司農(nóng)險業(yè)務(wù)的簡單賠付率連續(xù)幾年都超過100%，高風險嚴重影響其開展政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的積極性。

我國物產(chǎn)豐富、種植養(yǎng)殖種類多，許多特色蔬菜、水果和水產(chǎn)沒有納入政策性農(nóng)業(yè)保險。董翀認為，部分規(guī)模經(jīng)營的種養(yǎng)殖戶其實對保障水平更高的商業(yè)保險也有需求。但目前市面上的保險產(chǎn)品較為單一，不能有效滿足各類經(jīng)營主體的多樣化保險需求。

“除了農(nóng)戶的風險意識有待提升，這也體現(xiàn)出農(nóng)險產(chǎn)品設(shè)計尚不能很好契合農(nóng)戶需求。”合理的產(chǎn)品設(shè)計需要以多年數(shù)據(jù)積累為基礎(chǔ)，而目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)積累和應(yīng)用水平都有待提升。創(chuàng)新險種成本較高，審核批復(fù)流程復(fù)雜，導(dǎo)致保險公司創(chuàng)新商業(yè)性農(nóng)險的積極性不足。

董翀建議，政府可通過開放市場準入、打破市場分割、加快推動農(nóng)險行業(yè)數(shù)字化改革、稅收優(yōu)惠等支持農(nóng)業(yè)保險的市場化運作，優(yōu)化政策鼓勵農(nóng)險科技創(chuàng)新投入，建立有關(guān)農(nóng)業(yè)災(zāi)情、土地確權(quán)等數(shù)據(jù)的共享機制，并加快農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度建設(shè)。

一些國際經(jīng)驗或許可以參考。在以小農(nóng)戶為主、農(nóng)戶支付能力有限的非洲，為開發(fā)價格便宜、投保簡便的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，各國政府與農(nóng)險科創(chuàng)公司及國際機構(gòu)合作，有些創(chuàng)新產(chǎn)品將保險費用的支付推遲到收獲后，降低農(nóng)戶購買保險的門檻。還有基于圖像的新型產(chǎn)品，通過農(nóng)戶定期自行上傳農(nóng)作物生長情況圖片，提高遠程理賠精確度。