我國環境法典總則的證成與構想*

吳衛星 周嘉敏

一、引言

20 世紀70 年代以來，各國先后進入了一個“大量環境立法”的時代，環境法規范數量急劇增加，由此也帶來了環境法律復雜化、法律規范不統一等現象，給環境法律的適用帶來諸多難題。隨著環境法的代際發展，各國越來越重視環境立法的一體化、綜合化和系統化。20 世紀90 年代以來出現了環境立法法典化的趨勢，1998 年頒布的《瑞典環境法典》被認為是“世界上第一部具有實質編撰意義的環境法典”①參見《瑞典環境法典》，竺效等譯，法律出版社2018年版，譯者序第1頁。。此外，法國、意大利、愛沙尼亞、俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦、柬埔寨等歐亞國家也已經制定或者正在制定本國的環境法典或者準法典。

隨著《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》）的頒布，我國開始進入一個法典化的時代。《全國人大常委會2021 年度立法工作計劃》宣布“研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作”②參見中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202104/t20210421_311111.html，最后訪問日期：2022年8月3日。，我國環境法典編纂正逐步從學者的研究和建議轉變為立法計劃和實踐。在環境法領域，我國采取的是“基本法—單行法整合模式”③徐以祥：《論我國環境法律的體系化》，載《現代法學》2019年第3期。，但并不成功，被定位為環境保護領域“基礎性、綜合性法律”的《中華人民共和國環境保護法》（簡稱《環境保護法》）并沒有發揮出作為基本法應具有的效力。對此，我國大部分環境法學者主張環境立法采取“適度法典化”的模式④參見張梓太：《中國環境立法應適度法典化》，載《南京大學法律評論》2009年第1期；呂忠梅：《中國環境立法法典化模式選擇及其展開》，載《東方法學》2021年第6期。。該模式被學者們主要闡釋為兩個維度：其一，法典編纂的漸進性和階段性。即有計劃地分階段編纂環境法典，將編纂目標分解為多個更具操作性的子任務，在此進程中逐步予以更新和完善，最終形成一部較為成熟的環境法典⑤參見張梓太：《中國環境立法應適度法典化》，載《南京大學法律評論》2009年第1期；施珵：《德國環境法法典化立法實踐及啟示》，載《德國研究》2020年第4期。。其二，環境法典調整的范圍適度。從各國所達成的有限共識來看，環境法的核心領域始終是環境法典必不可少的內容⑥參見施珵：《德國環境法法典化立法實踐及啟示》，載《德國研究》2020年第4期。。鑒于我國環境法各個領域的發展程度不同，有學者建議，可以先將比較成熟的環境法律規范納入環境法典，而不必過于追求環境法典體系的內容全面性⑦參見吳凱杰：《論環境法典總則的體系功能與規范配置》，載《法制與社會發展》2021年第3期。。這一方面便于啟動環境法的法典化進程，另一方面也為將來進一步提升法典化程度奠定基礎。照此構想，環境法在法律淵源方面就出現以法典法為主、法典法與單行法共存的“雙法源”構造⑧參見張梓太：《中國環境立法應適度法典化》，載《南京大學法律評論》2009年第1期；呂忠梅：《中國環境立法法典化模式選擇及其展開》，載《東方法學》2021年第6期。。

在“適度法典化”模式的指引下，借鑒我國《民法典》和其他國家環境法典編纂的有益經驗，將有助于促進我國環境法典的編纂。我國《民法典》就是在《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國侵權責任法》等民事基本法和單行法的基礎之上整合而成的。從國外來看，愛沙尼亞從2000 年開始啟動制定環境法典的相關工作，2007 年愛沙尼亞官方正式啟動環境法典起草工程，2014 年先行頒布了《愛沙尼亞環境法典（總則）》，之后再進行法典分則的編纂工作①參見張忠利：《邁向環境法典：愛沙尼亞〈環境法典法總則〉及其啟示》，載《中國人大》2018年第15期。。筆者主張，既然環境法典的編纂不可能一蹴而就，而應當分階段、分步驟地逐步完成，那么我國環境立法的當務之急是先制定環境法典的總則部分，確定一個環境法律體系的框架和環境法律發展的方向，為今后“總則+分則”集成為環境法典夯實基礎。

二、制定環境法典總則的理論動因

環境法體系的總分結構由來已久，已臻成熟。環境基本法歷經政策法、框架法、綜合法的發展過程，逐步構成與單行法并行的格局②參見李摯萍：《環境基本法比較研究》，中國政法大學出版社2013年版，第29-31頁。。在理想狀態下，環境基本法與其他單行法構成總分結構，環境基本法通過概括性規定提供一個“引力場”，其他單行法在其周圍就環境法的具體領域加以規定③參見秦天寶：《比利時弗拉芒地區〈環境政策法（草案）〉述評——兼談對中國的借鑒意義》，載《環境法治與建設和諧社會——2007年全國環境資源法學研討會（年會）論文集》，第576頁；吳凱杰：《論環境法典總則的體系功能與規范配置》，載《法制與社會發展》2021年第3期。。隨著環境立法綜合化趨勢的加強，許多國家的環境基本法不再滿足于明確基本法律原則、宣示環境目標及政策等功能，而是整合了部分單行法的內容，開始對公民和社會組織的權利義務、糾紛解決機制、法律責任等內容作出詳盡、系統的規定，具有了不同程度的法典編纂性質④參見李摯萍：《環境基本法比較研究》，中國政法大學出版社2013年版，第30頁。。這一趨勢促使我們反思環境基本法模式下的總分結構所具有的局限性。有學者指出，在環境基本法模式下，各單行法由于欠缺對環境法律規范體系的整體關照，因此在目標協調性、內容全面性、邏輯自洽性與價值一致性方面存在不足，這導致環境法的整體結構處于松散狀態，單行法可能在不斷更新過程中發生規范“逸出”，逃離基本法的約束，因此，環境基本法模式無法從根本上解決環境法律規范之間存在的結構性問題⑤參見呂忠梅、竇海陽：《民法典“綠色化”與環境法典的調適》，載《中外法學》2018年第4期；吳凱杰：《論環境法典總則的體系功能與規范配置》，載《法制與社會發展》2021年第3期。。現實中，我國《環境保護法》即便經過修訂也依然“徒有基本法之名而無其實”，其對各單行法所起的統率作用微乎其微。在法律實施層面，相關主體仍以各種環境單行法為直接依據和重要基礎⑥參見張梓太：《論我國環境法法典化的基本路徑與模式》，載《現代法學》2008年第4期。。

與之相較，環境法典模式的總則具有更強的“體系強制效力”⑦吳凱杰：《論環境法典總則的體系功能與規范配置》，載《法制與社會發展》2021年第3期。。縱觀《民法典》的編纂歷史，可謂幾度浮沉，經歷了“解”法典與“再”法典化的長期辯證過程，但是撇去繁華，我們就會發現，《民法典》的生命力源于其高度體系化所產生的體系效益⑧參見蘇永欽：《體系為綱，總分相宜——從民法典理論看大陸新制定的〈民法總則〉》，載《中國法律評論》2017年第3期。。正如達維德所說，總則“牽涉到的問題，真正說起來，超過這個總則，不單是法的結構，而更多的是總則所表現出來的系統化精神與抽象的傾向”①［法］勒內·達維德：《當代主要法律體系》，漆竹生譯，五南圖書出版公司1990年版，第89頁。。上述所謂體系效益或言系統化精神是在“規則—原則”的架構下提出的。這種法律體系觀吸收了純粹法學的規范理論，并進一步將法律規范類型化為規則和原則兩種基本要素，兼顧整個體系的形式理性和邏輯自足性，同時也吸收了利益法學價值融貫性的思想內核②參見徐以祥：《論我國環境法律的體系化》，載《現代法學》2019年第3期。。因此，“規則—原則”的架構可以極大地彌補環境基本法模式的總分結構在邏輯自洽性、價值一致性等方面所存在的缺失。至于環境法典模式的總則所具有的抽象傾向，則主要得益于它的立法技術，即潘德克頓模式的“提取公因式”方法。公因式的提取，要么是在總則中規定共同的部分，把例外的情形交由分則處理，要么是從分則中提煉出更具抽象內涵的規范放置在總則中，以彌補分則的不足。法典模式下總則與分則的規范之間構成“普通—特別”“共同—個別”的關系③參見蘇永欽：《體系為綱，總分相宜——從民法典理論看大陸新制定的〈民法總則〉》，載《中國法律評論》2017年第3期。。總則與分則平等適用，這樣就可以通過更新分則的方式側面弱化法典可能存在的滯后、僵化之弊端④參見竺效、田時雨：《瑞典環境法典化的特點及啟示》，載《中國人大》2017年第15期。。就此而言，法典的總分結構是一個開放性結構，能夠與時俱進，不斷適應法律的新發展。

三、制定環境法典總則的現實動因

在“適度法典化”模式指引下編纂的環境法典總則在理論上具有更強的體系強制效力，同時具有更為靈活的動態性、開放性和適應性。從現實主義角度考量，借助于環境法典總則的編纂，可以發揮其面向實踐的諸多功能。舉其要者，包括整合各個不同環境要素的立法，填補現有環境法律上的空白，提升環境法律的適用性，以下分述之。

（一） 整合不同環境要素領域

按照要素分割立法是過去世界各國環境立法的通行模式，我國環境法在發展初期就是遵循這一主線，強調對不同污染源的末端治理和對單一自然資源的保護和管理，注重發揮單行法的規范功能。長此以往，我國環境法律規范系統被劃分成了污染防治、自然資源管理和區域生態保護等子系統⑤參見徐以祥：《論我國環境法律的體系化》，載《現代法學》2019年第3期。。這些子系統內部又可以按照特定環境要素劃分成不同領域。以污染防治領域為例，這一領域被分為了水污染防治、海洋污染防治、大氣污染防治、土壤污染防治、放射性污染防治、固體廢物污染防治等。由此可能導致一個環境要素領域被多部立法調整的情況⑥參見呂忠梅：《新時代環境法學研究思考》，載《中國政法大學學報》2018年第4期。，例如，我國涉水立法就有《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》（簡稱《水污染防治法》）、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水土保持法》等多部法律。

這種單要素、分割式立法明顯有悖于生態系統的整體性和相互關聯性，也進一步加劇了法律條文之間的重復、沖突和制度的碎片化問題。以單位環境違法行政處罰雙罰制為例，該制度基于“公司法人格否認”原理，在單位環境違法時，既對單位實施行政處罰，也對單位成員（直接負責的主管人員和其他直接責任人員）進行處罰，從而起到“刺破公司面紗”和精準威懾的作用①參見吳衛星：《我國環保立法行政罰款制度之發展與反思——以新〈固體廢物污染環境防治法〉為例的分析》，載《法學評論》2021年第3期。。然而，在我國生態環境立法實踐中，由于相關立法草案的起草時間和起草部門不同等，該項制度時有時無，相當不統一。我國部分環境立法例如《水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》（簡稱《大氣污染防治法》）、《中華人民共和國土壤污染防治法》（簡稱《土壤污染防治法》）、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（簡稱《固體廢物污染環境防治法》）、《中華人民共和國海洋環境保護法》（簡稱《海洋環境保護法》）、《中華人民共和國長江保護法》、《中華人民共和國生物安全法》（簡稱《生物安全法》）都有雙罰制的規定。但是有些環境立法例如《中華人民共和國放射性污染防治法》（簡稱《放射性污染防治法》）、《中華人民共和國野生動物保護法》（簡稱《野生動物保護法》）以及新近頒布的《中華人民共和國濕地保護法》（簡稱《濕地保護法》）、《中華人民共和國噪聲污染防治法》（簡稱《噪聲污染防治法》）、《中華人民共和國黑土地保護法》（簡稱《黑土地保護法》）等均沒有行政處罰雙罰制的規定。即使是有雙罰制規定的環境立法，對于某一種特定環境違法行為是否采用雙罰制以及具體處罰種類、數額等也多有不同之處。以常見的環境違法行為“拒絕、阻擾監督檢查或者在接受監督檢查時弄虛作假”為例，《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《海洋環境保護法》均明確規定了該項違法行為的行政處罰責任，但具體責任規定又有相當差異（見表1）。

表1 現行污染防治法關于“拒絕、阻擾監督檢查或者在接受監督檢查時弄虛作假”的罰款規定

在持續推進生態文明建設的當下，環境法如果想要去“碎片化”，落實現代環境政策的整體性保護理念，就必須按照系統論的思想對不同環境要素領域的法律規范進行重組。借助環境法典編纂的契機，在總則中綜合考慮污染在不同環境要素之間的遷移和轉化，整合污染防治、自然資源管理和區域生態保護等環境領域，統籌海洋和陸地環境保護，從而實現環境法體系的協調、融貫和自洽。

（二） 填補環境法律空白

總則的一個重要作用在于填補環境立法的空白，我國環境法律特別是《環境保護法》還缺乏現代環境法的新內容，例如有關環境權、綜合環境許可證等的規定。環境權是生態文明時代的核心權利，自20 世紀70 年代以來已有近90 個國家在其憲法中明文規定了公民環境權①參見吳衛星：《環境權入憲的比較研究》，載《法商研究》2017年第4期；吳衛星：《環境權理論的新展開》，北京大學出版社2018年版，第18頁。。在區域國際法層面，環境權被一些區域性人權公約或者區域性環境公約確認，1981年通過的《非洲人權和民族權憲章》第24 條、1988 年通過的《美洲人權公約經濟、社會和文化權利領域議定書》（《圣·薩爾瓦多議定書》）第11 條、1998 年通過的《在環境事務中獲取信息、公眾參與決策和訴諸司法的公約》（《奧胡斯公約》）序言及第1 條、2003 年通過的《非洲人權和民族權憲章關于婦女權利的議定書》第18 條第1 款、2004 年通過的《阿拉伯人權憲章》第38 條、2012 年通過的《東盟人權宣言》第28 條（f）項均明文承認了環境權。1950年通過的《歐洲人權公約》沒有環境權的明文規定，但歐洲人權法院認為它是一部“活的文書”，應該根據目前的情況加以解釋②See Kaarel Relve.The Subjective Right to Environment in the General Part of the Environmental Code Act.Juridica International，Vol.24（2016），p.33.。歐洲人權法院通過對該公約的擴大解釋，頻繁運用該公約第8 條家庭和隱私權（right to family and private life）來保護環境利益，這是該公約機制下保護個人環境法益最重要的一條管道③參見吳衛星：《環境人權在聯合國系統之演進——聯合國人權理事會第48/13號決議之評析》，載《人權法學》2022年第3期；吳衛星：《環境權研究——公法學的視角》，法律出版社2007年版，第172-177頁。。尤其值得注意的是，聯合國人權理事會2021 年10月8日第48/13號決議、聯合國大會2022年7月28日第76/300號決議先后確認享有清潔、健康和可持續環境的權利（right to a clean，healthy and sustainable environment）是一項人權，正式在全球層面承認環境權是一項獨立的人權。

當然，也有不少國家例如哈薩克斯坦、愛沙尼亞、贊比亞、坦桑尼亞，在缺乏憲法環境權規定的情況之下通過法律確認了環境權（法定環境權）。例如，在沒有明確的國際法、歐盟法和憲法基礎的情形下，《愛沙尼亞環境法典（總則）》第23 條規定了“滿足健康和福祉需求的環境權”（right to environment that meets health and well-being needs），其立法初衷是確立一個實體性的權利，而非僅僅將其作為一項程序性權利。愛沙尼亞最高法院的立場是，只有當相關環境標準和每個人容忍環境影響的義務能夠在法律中得到確定時，一項獨立的主觀環境權才會被確立。由于第23 條依賴于幾個未定義的法律概念（“環境”“健康和福祉需求”和“重要聯系”等），其未能通過愛沙尼亞最高法院對獨立主觀環境權的測試①See Kaarel Relve.The Subjective Right to Environment in the General Part of the Environmental Code Act.Juridica International，Vol.24（2016），p.36，41.。然而，這并不意味著愛沙尼亞環境權入法的失敗。環境權條款位于總則中，而總則的重要設計目的在于整合單行法的內容，編纂和擴展圍繞環境權的法律實踐。因此，總則中的環境權并不需要像單行法中的條款一樣單獨通過有關獨立主觀權利的檢驗，它可以交由分則確定其權利范圍和內容。我們不能不肯定《愛沙尼亞環境法典（總則）》在確立環境權方面的重大意義，它使得個人使用環境和保護自己免受風險和傷害的利益獲得了權利保障。雖然在法典分則尚未完全配套之時，愛沙尼亞最高法院并未承認其獨立主觀環境權的地位，但一些法院，特別是塔林巡回法院，已經在司法實踐中做出了承認②See Kaarel Relve.The Subjective Right to Environment in the General Part of the Environmental Code Act.Juridica International，Vol.24（2016），p.42.。

《愛沙尼亞環境法典（總則）》向我們展示了環境權入法的可能途徑。我國環境法典及其總則的編纂應當回應人民對于優美生態環境質量的需要，實現環境法規范與憲法規范的交互影響和體系性融貫，特別是在我國生態文明入憲但現行憲法尚未明確規定環境權的背景下，環境立法要為公民享有環境權提供切實保障，以便為今后憲法明確規定環境權提供實踐素材與制度支撐③參見張震：《環境法體系合憲性審查的原理與機制》，載《法學雜志》2021年第5期。。因此，環境法典總則的制定是我國在法律中確立環境權的絕佳時機，環境權入法將標志著我國環境法不僅僅是實施環境管理之法，更是權利保障之法。

現代環境法的一個發展趨勢是從還原主義的碎片式的單要素保護邁向整體主義的系統性、綜合性保護④參見柯堅、琪若娜：《“長江保護”的客體識別——從環境要素保護到生態系統保護的立法功能遞進》，載《南京工業大學學報（社會科學版）》2020年第5期；杜寅、高穎：《從還原論、整體論到系統論：環境法學方法立場的省思》，載《貴州大學學報（社會科學版）》2021年第2期。，綜合環境許可證（integrated environmental permit）制度即是代表這種轉變的重要體現。歐盟1996 年頒布的《綜合污染預防與控制指令》（Integrated Pollution Prevention and Control Directive）和2009 年通過的《工業排放指令》（Industrial Emission Directive）確立了工業污染排放的綜合許可證制度。環境綜合許可證制度是《愛沙尼亞環境法典（總則）》的一個亮點，該法規定了一個單一的環境許可證程序，用來取代按照環境要素領域劃分的許可證申請程序。綜合許可證制度將極大地簡化和降低許可證申請者和行政機關實施現行法律的成本，它是一個很好的例證，表明愛沙尼亞在減少現有環境法內部和外部的過度監管方面所付出的努力⑤See Hannes Veinla.Basic Structures of the Draft General Part of the Environmental Code Act.Juridica International，Vol.17（2010），pp.136-137.。

反觀我國，現行《環境保護法》只是籠統地規定了排污許可管理制度，而沒有包含資源利用許可制度。排污許可管理制度重點關注的對象是大氣污染和水污染。鑒于此，國內有學者提出應當從中提取出更抽象的環境許可制度置于總則中，統一許可證申請程序①參見吳凱杰：《論環境法典總則的體系功能與規范配置》，載《法制與社會發展》2021年第3期。。這種程序的一體化與實體環境法的統一一樣，都有助于實現生態環境整體性保護的目標。也就是說，行政機關在頒發許可證的時候，必須考慮整體影響，從而確保對環境的最佳保護。綜合環境許可證制度不僅有助于統一排污許可與資源利用許可兩個領域，起到規范精簡功能，還有助于將許可規制的手段上升至更高的規范位階，為其他環境領域創造性地運用此項手段提供基礎。因此，環境許可制度可謂法典功能和特征的“集大成者”，體現了法典是“兼具體系性的法律清理的改革法”②參見［德］沃爾夫岡·卡爾：《法典化理念與特別法發展之間的行政程序法》，馬立群譯，載《南大法學》2021年第2期。。

（三） 提升環境法律的適用性

環境法學和環境法都面臨著從“外來輸入型”向“內生成長型”的轉變，這種轉變的前提是環境法基礎理論必須建立在中國的生態文明發展道路、生態文明建設理論、生態文明體系邏輯之上，將生態文明建設的政治話語轉化成為法律話語③參見呂忠梅：《新時代環境法學研究思考》，載《中國政法大學學報》2018年第4期。。我國《環境保護法》中宣示性條文較多，它們難以真正為司法所適用，這是限制其發揮應有效力的重要原因。

愛沙尼亞在過去一段時間里同樣面臨這一問題。有學者指出，愛沙尼亞環境法的許多基本原則被規定為政治范疇而不是法律范疇④See Hannes Veinla.Codification of Environmental Law：Major Challenges and Options.Juridica International，Vol.5（2000），p.60.。缺乏制度化、系統化功能以及實施機制的基本原則難免淪為政治口號。為此，《愛沙尼亞環境法典（總則）》確立了可供法律適用的基本原則。這些基本原則作用的直接對象是立法者、執法機關以及法院。立法者在制定環境單行法時必須考慮這些原則，特別是在起草環境法典分則部分的時候。對于執法機關和法院來說，這些原則將作為解釋準則。以風險預防原則為例，作為最能體現當今環境法本質特征的一項基本原則，它在總則部分一以貫之，實現了環境法體系邏輯層面的自洽性以及價值層面的內在一致性。為了實施這一原則，主管機關在頒發環境許可證時必須考慮到科學不確定性和采取適當預防措施的必要性。這一原則還增加了“個人”層面，即每個人都有義務了解他（她）的活動對環境的潛在影響，并采取最佳技術，減少對環境可能產生的不利影響。公眾知情權、參與權等權利應當得到充分保障，確保公眾能夠充分獲取與環境有關的信息并參與決策，從而有效控制環境風險。環境影響評估的對象應當包括環境風險，以盡可能地避免嚴格責任的適用。正如我們所看到的，基于風險預防原則的個人或機構的具體義務、環境影響評估程序、環境民事責任和許多其他法律手段為這一基本原則提供了必要的實施層面。這有效扭轉了愛沙尼亞環境“框架法”“包含政治文本而不是法律定義的文本”的局面，極大地提升了總則的執行力①See Hannes Veinla.Right to the Environment in the Context of EC Approximation and Codification of Estonian Environmental Law.Juridica International，Vol.4（1999），pp.110-114.。

環境法律規范過于原則、抽象，其宣示性和號召性過強，對具體法律行為缺乏明確的規范性和指引性的背后，有法律技術化的原因。現代環境領域專業化與技術化的趨勢越來越明顯，在提供與環境有關的具體、易于實施的規范方面，立法機關的作用日漸式微，其越來越傾向于提供一個宏觀性、原則性的框架，隨后通過附屬立法、行政立法進行具體化②See T.P.van Reenen.Reflections on the Codification of South African Environmental Law （2）：A Suggested Normative Structure and Content of a Codification.Stellenbosch Law Review，Vol.5，No.3（1994），p.336.。現代技術的司法化一方面加劇了環境法律“實質上的技術化”，即各種環境標準以及生態修復、損害鑒定評估等都具有濃厚的技術性色彩；另一方面導致了環境法律“形式上的技術化”，催生了一個體積龐大的“尾巴”，各種配套的實施細則、實施辦法、管理條例等使人應接不暇，導致公眾難以知悉和掌握日益技術化的環境法律③參見何江：《為什么環境法需要法典化——基于法律復雜化理論的證成》，載《法制與社會發展》2019年第5期。。在此過程中，環境法律作為行為規范與裁判規范的特征在逐步消解，最終可能被“束之高閣”。執法、司法機關過分倚重專家或者技術機構的鑒定和判斷，技術或工程層面的考量主導環境風險決策，將造成環境決策中技術理性與公眾理性之間的沖突，削弱環境執法與司法判決的可接受性。借助法典的適用性因應環境法律技術化，有利于增強法律的可獲知性、易傳授性和可接受性④參見何江：《為什么環境法需要法典化——基于法律復雜化理論的證成》，載《法制與社會發展》2019年第5期。。

德國學者沃爾夫岡·卡爾在論及法典化理念與特別法發展之間的關系時說：“法典編纂不能導致形成無結果的規范，如同空中樓閣，而是需要一定的附著力，以確保現實和問題的適當性與確定性，并恰當地處理（符合）事實及其專業法的多樣性。”⑤［德］沃爾夫岡·卡爾：《法典化理念與特別法發展之間的行政程序法》，馬立群譯，載《南大法學》2021年第2期。也就是說，法典編纂需要將抽象的原則具體化，經由這些具體制度和規則來實現目標，并從法律技術層面為相關主體設置權利與義務，便于法律的實施和適用。當下，環境法典總則的制定恰逢其時，總則可以將行之有效的中央政策文件固定下來，并把它們納入法治運行的軌道上來。雖然總則的條款相較于分則而言，較少地具備實際解決問題的功能，而較多地承擔著體系化功能、結構化功能和秩序功能，但仍應強調總則條款的適用性和執行力，避免其朝著類似憲法總綱的方向發展，偏重政治指引而缺乏直接的規范效力⑥參見［德］沃爾夫岡·卡爾：《法典化理念與特別法發展之間的行政程序法》，馬立群譯，載《南大法學》2021年第2期；朱慶育：《第三種體例：從〈民法通則〉到〈民法典〉總則編》，載《法制與社會發展》2020年第4期。。

四、我國環境法典總則基本架構的設想

在對環境法典總則的功能及其編纂的必要性進行論證之后，下文將闡述我國環境法典總則的基本結構和內容的初步設想。按照法典體系的一般構造，環境法典總則應當包括一般規定、環境法基本原則、公眾環境權利、環境監督管理體制和制度體系等內容。但是，鑒于法典編纂的分階段性和我國環境立法的現實需求，率先編纂的環境法典總則又需要超越一般法典總則編的內容。例如，按照學界主流觀點，我國環境法典框架結構應包括總則編、污染控制編、自然生態保護編、綠色低碳發展編和生態環境責任編①參見呂忠梅：《環境法典編纂論綱》，載《中國法學》2023年第2期。。照此構想，生態環境損害責任（修復責任和賠償責任）內容應當納入最終成型的環境法典的法律責任編。不過，需要注意的是，環境法典整體編纂成功所需時間較長，而生態環境損害責任的立法有較強的迫切性。我國全國人大及其常委會尚無生態環境損害責任的專門立法，該項制度的法源主要體現為《民法典》第一千二百三十四至一千二百三十五條、《生態環境損害賠償制度改革方案》等國家規定，為此需要通過正式立法銜接《民法典》相關規定并就該項制度的基本框架進行補白。基于此種現實考量，環境法典總則可以包含生態環境損害責任的內容，待以后最終編纂環境法典時可以再將其移出總則編，植入法律責任編即可。與此類似的是，其他環境法律責任、環境司法專門化等內容均可做這種技術處理，從而使得環境法典總則具有更廣的涵攝范圍，并在總則通過之后、法典最終編纂完成之前這一特定歷史階段在一定程度上發揮“準法典”的功能。

（一） 一般規定

首先是總則的一般規定，主要內容包括立法目的、適用范圍、重要概念的定義等內容。特別需要指出的是，總則對重要概念的澄清是非常必要的，有利于保證概念的同質性。法的要素包括法律概念、法律規則和法律原則，其中法律概念是法律大廈的基石。因此，各國環境法典或者環境基本法大多對重要概念進行界定。例如《哈薩克斯坦共和國生態法典》第1 條對該法典所涉及的環境、環境損害、環境排放、環境保護、環境污染、自然客體、自然資源、生態許可證、排放標準等105 個基本概念作了解釋和闡述。《愛沙尼亞環境法典（總則）》第3—7條就環境妨害、環境風險、環境威脅、設備與運營者、排放、排放限值、環境質量限值、污染行為與污染結果等概念作了界定。我國現行《環境保護法》僅在第二條對環境的概念作出解釋，環境法典總則應當結合《中華人民共和國憲法》第二十六條關于“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”的規定以及其他相關規定，將憲法中涉及環境與自然資源保護的規定予以具體化，對環境、生活環境、生態環境、自然資源、自然生態保護、環境污染、其他公害、生態保護紅線、重點生態功能區、生態環境敏感區、生態環境脆弱區、重點排污單位、重點污染物等一些基礎性概念和術語進行立法界定。

（二） 環境法基本原則

總則的第二部分規定環境法的基本原則。如前所述，基本原則在總則中起到提綱挈領的作用，同時它也是保障法典開放性和適應性的核心。我國《環境保護法》僅在第五條概括性地規定了“保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責”的環境保護原則，這顯然是不夠的。總則恰當的做法是逐條分列基本原則并予以說明。前面在論及《愛沙尼亞環境法典（總則）》如何將政治文本轉化為法律文本之時，以風險預防原則作為示例，闡述了抽象的原則是如何貫徹于總則之中并且有效串聯起各項具體制度的。因此，總則對基本原則的列舉和闡釋是必要的。風險預防原則是各國環境法典中一項普遍的法律原則，例如《法國環境法典》第一編“總則”第L110-1 條第2 款第（1）項、《愛沙尼亞環境法典（總則）》第11條均是關于風險預防原則的專門規定。當人類邁入環境風險社會，生態環境安全的價值愈加凸顯，為了守住自然生態安全邊界，確保生態安全，在法治體系中構建風險預防原則及其體制機制顯得尤為迫切①參見呂忠梅：《習近平法治思想的生態文明法治理論》，載《中國法學》2021年第1期。。我國《大氣污染防治法》第七十八條關于有毒有害大氣污染物的管理、《水污染防治法》第三十二條關于有毒有害水污染物的管理、《生物安全法》第二章關于生物安全風險防控體制的規定等均體現了環境風險預防和風險管理的理念和規則。因此，為順應環境法從結果控制向風險預防的轉向，我國環境法典總則應當將《環境保護法》第五條規定的“預防為主”原則區分為一般的預防原則和風險預防原則，以因應當代環境保護風險管理的理論和實踐，并為實踐中已經出現的預防性環境公益訴訟提供原則性的規范與指引②關于預防性環境公益訴訟，請參見李華琪：《論中國預防性環境公益訴訟的邏輯進路與制度展開》，載《中國人口·資源與環境》2022年第2期；劉夢瑤：《預防性環境公益訴訟的理路與進路——以環境風險的規范闡釋為中心》，載《南京工業大學學報（社會科學版）》2021年第2期。。

（三） 公眾環境權利

環境法基本原則之后應當系統規定公眾環境權利，這里的公眾環境權利包含實體性權利與程序性權利。無論憲法是否規定環境權以及環境權是否可訴，一個普遍的共識是環境法典的總則部分需要的是作為獨立主觀權利的環境權，而不是憲法條款的再宣示③See T.P.van Reenen.Reflections on the Codification of South African Environmental Law （2）：A Suggested Normative Structure and Content of a Codification.Stellenbosch Law Review，Vol.5，No.3（1994），p.354.。近年來，環境權的概念和內容面臨泛化的危險，對此，總則在規定環境權時最好進行類型化處理。當代環境法對于公眾環境權的完備規定包括三個方面：一是“環境權的本體性規定”，也即公民有在清潔、健康、美麗的環境中生活的權利；二是“環境權的保障性規定”，即通過規定環境權的保障性權利——環境知情權和公眾參與權，從事前和事中角度保障環境權的享有；三是“環境權及其保障性權利的救濟性規定”，即在環境權、環境知情權和公眾參與權受到侵害或者有侵害之虞時，可以通過行政復議、訴訟程序獲得事后救濟①參見吳衛星：《環境權在我國環境法典中的證成與展開》，載《現代法學》2022年第4期。。

2014 年修訂的《環境保護法》第五章專章規定了信息公開和公眾參與，明確規定公眾“享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”，特別是其第五十八條確認了社會組織的環境公益訴權，這種立法范式和內容都是新《環境保護法》所做出的歷史性貢獻。然而，新《環境保護法》沒有確認實體性的環境權，也遺留下了歷史性遺憾。不過，我國一些地方環境保護立法已有實體性環境權的規定，例如《廣東省環境保護條例（2022 年修正）》《廣西壯族自治區環境保護條例（2019 年修正）》《寧夏回族自治區環境保護條例（2019 年修正）》《海南省環境保護條例（2017 年修正）》都規定了公眾享受良好環境的權利，以及知情、參與、監督和舉報的程序性權利。另外值得注意的是，2021 年9 月國務院新聞辦公室發布的《國家人權行動計劃（2021—2025 年）》將“環境權利”單獨成章，與“經濟、社會和文化權利”“公民權利和政治權利”相并列。因此，我國環境法典總則的編纂應當審時度勢，型塑出以環境權為核心的公眾環境權利體系，以公眾環境權利為重要支柱推進生態文明法治建設以及生態環境治理體系與治理能力的現代化。

（四） 環境監督管理

環境立法的一項重要作用就是創立國家環境管理體制。無論是1989 年制定的《環境保護法》，還是2014 年修訂的《環境保護法》，對于環境管理體制的規定均是極其簡略的。例如現行《環境保護法》在第十條用兩款規定了統一監督管理和分級分部門相結合的環境管理體制，但是對于各個不同行政部門具體有什么環境保護職權、環境保護主管部門的統一監督管理權有何體現，都沒有做出具體規定。2018 年國家機構改革之后，我國國家環境管理體制發生了較大變化，在國務院層級，環境監管權力進一步向新組建的生態環境部集中。生態環境部的職權涵蓋了原環境保護部的所有職能，國家發展和改革委員會的應對氣候變化和減排職能，原國土資源部的監督防止地下水污染職責，以及水利部、原農業部等部門的相關職能。環境法典總則的編纂應當進一步鞏固國家機構改革的成果，厘清生態環境主管部門與自然資源主管部門、水行政主管部門、農業農村主管部門、交通運輸主管部門等相關行政機關之間在環境保護領域中的職責分工，并建立相應的協調機制與協調機構。

在環境監督管理制度方面，環保規劃、環境影響評價、環境許可、環境監測、區域聯防聯控、突發環境事件處理等都可以納入總則之中。特別是在排污許可作為我國固定污染物環境管理的核心制度的背景下，應當進一步完善該制度，加強該制度與環境影響評價等相關制度的銜接，并借鑒國外經驗和我國實踐以法律形式確認綜合許可證制度。我國《環境保護法》第四十五條規定的主要是針對大氣、水等單個環境要素的排污許可制度，2019 年修正的《排污許可管理辦法（試行）》第八條規定“對排污單位排放水污染物、大氣污染物等各類污染物的排放行為實行綜合許可管理”。法典總則應當總結下位法和實踐經驗，以法律形式確立綜合環境許可制度，以簡化許可程序，強化環境許可在固定污染源管理中的核心作用，推進生態環境的整體性和系統性保護。

（五） 環境法律責任

環境法律責任應當囊括哪些內容，罰則是單獨設立還是依附于具體的條文之后，這些是在總則制定過程中無法回避的問題。鑒于環境法律規范主體上屬于行政法范疇，環境法律責任的主要內容應當是環境行政責任。新《環境保護法》在環境行政責任方面的創新和亮點是其第五十九條規定的“按日連續處罰制度”，不過按日連續處罰責任的法定構成要件之一是“受到罰款處罰”，在法律效果方面是“按照原處罰數額”按日連續處罰。這樣按日連續處罰需要以前一個罰款處罰決定的做出為前提和基礎，而罰款處罰決定（特別是需要經過聽證的），其程序的展開需要一定時間，必然會影響到按日連續處罰決定的及時做出。因此，按日連續處罰制度的法定構成要件和法律效果的規定存在一些欠缺，導致其適用起來頗為復雜和困難①長期以來按日連續處罰案件數量偏少。例如，2021年1—12月全國環境保護按日連續處罰案件僅為199件，遠遠低于同期查封扣押案件8 897件、限產停產案件1 093件、移送拘留案件3 397件、涉嫌犯罪案件1 868件。參見《生態環境部通報2021年1—12月環境行政處罰案件與〈環境保護法〉配套辦法執行情況》，https：//www.mee.gov.cn/ywdt/xwfb/202201/t20220122_967946.shtml，最后訪問日期：2022年8月20日。，需要在環境法典總則編纂時加以改造和完善。另外，2021 年全國人大常委會修訂了《中華人民共和國行政處罰法》，環境法典總則應當基于新《行政處罰法》和行政執法實踐，就環境行政處罰的特別種類、處罰程序特別是聽證程序、環境行政處罰裁量基準，以及從輕、減輕處罰情形，做出進一步的細化規定。在環境行政處罰引發的行政訴訟實務中，人民法院因被告違反法定程序或者正當法律程序、行政處罰明顯不當而做出撤銷判決或者變更判決的情形較為常見②參見吳衛星、周嘉敏：《環境行政處罰司法審查被告敗訴考——基于122起環境行政處罰訴訟案件的實證分析》，載《南京工業大學學報（社會科學版）》2021年第3期。。

就環境民事責任而言，我國《民法典》第七編（侵權責任）第七章（環境污染和生態破壞責任）確立了環境私益侵權責任和環境公益侵權責任（生態環境損害賠償責任）的二元結構③參見吳衛星、何鈺琳：《論懲罰性賠償在生態環境損害賠償訴訟中的審慎適用》，載《南京社會科學》2021年第9期；陳偉：《環境污染和生態破壞責任的二元耦合結構——基于〈民法典·侵權責任編〉（草案）的考察》，載《吉首大學學報（社會科學版）》2020年第3期。。環境法典總則應當與《民法典》第一千二百三十四至一千二百三十五條規定的環境公益侵權責任相銜接，細化生態環境損害賠償責任制度，特別是要確立《民法典》第一千二百三十二條懲罰性賠償責任適用于生態環境損害賠償領域的具體規則。有學者提出“生態環境修復責任”作為環境法的一種特殊責任類型，不同于民事責任方式中的“恢復原狀”，是環境法典責任體系不可缺少的內容①參見王燦發、陳世寅：《中國環境法法典化的證成與構想》，載《中國人民大學學報》2019年第2期。。筆者贊同將生態環境損害賠償責任和生態環境修復責任納入總則的法律責任中，至于非環境特定性的民事責任則不必納入，仍將其保留在原來的法律之中。關于環境刑事責任的規定，一般來說有兩種通行的做法。其一，環境刑法作為原來刑法典的一部分保留。因為環境刑法想要實現對環境領域的監管，仍然要從刑法的一般功能出發。其二，附屬刑法模式，即將環境刑法從刑法典中分離出來作為環境立法的一部分。考慮到刑法補充威懾的功能，因此總則可以通過引致條款規定有關環境刑事責任。目前我國《環境保護法》采用的就是這種“準用性規范模式”②王燦發、陳世寅：《中國環境法法典化的證成與構想》，載《中國人民大學學報》2019年第2期。。總則可以繼續沿用這一模式，在確保法律條文簡潔性的同時，提醒法律適用者注意環境刑事責任與其他法律責任之間可能存在的重疊和折抵。

（六） 環境司法專門化

因應環境立法和環境保護的綜合性發展，環境司法的專門化是一個必然的趨勢。傳統上依刑事、民事、行政分置的法院內部審判組織已無法滿足環境糾紛解決的需求，許多國家陸續建立了專門的環境法院或者環境法庭審理環境案件。我國第一個專門環境法庭于2007 年正式揭牌，開啟了我國環境司法專門化的歷程③參見王樹義：《論生態文明建設與環境司法改革》，載《中國法學》2014年第3期。。在最高人民法院和地方人民法院的積極推動下，數量眾多的環境資源法庭、環境資源審判庭與合議庭如雨后春筍般相繼被設立。由于環境資源法庭或者審判庭的設立尚缺乏明確的法律依據，從長遠來看，環境司法專門化在我國的進一步發展受到制約。為了保障環境司法專門化的健康發展，我國亟須在法律層面為專門環境司法機構提供組織法依據。另外，值得探討的是，是否需要邁向更高形式的環境司法專門化，也即是否需要在某些區域或者流域設立專門的環境法院。環境法典總則應當對此做出回應，就環境司法的組織機構、受案范圍、管轄和裁判方式等內容做出統一規定。在這方面，《瑞典環境法典》具有重要的借鑒價值，該法典第20 章至第23 章對環境法庭和環境上訴法庭的組織結構、受案范圍、訴訟程序等內容作了專門規定④參見《瑞典環境法典》，竺效等譯，法律出版社2018年版，第93-111頁。。

五、結語

從20 世紀70 年代以來，現代環境法經歷了不同世代或者階段的發展，其總體發展趨勢是邁向一種整體主義的綜合性和系統性的環境保護范式。環境法典的編纂是20 世紀末以來大陸法系國家出現的一種普遍性現象，我國環境法典的編纂既順應了世界環境法的發展趨勢，又因應了對生態環境領域進行整體保護和系統治理的需要，有助于深入推進我國生態文明建設、回應人民對于優美生態環境的需要。從為學界所廣泛接受的環境立法“適度法典化”立法模式出發，考慮到總分結構的法典形式在構建科學的法律體系方面的顯著優勢以及法典編纂存在長期性和復雜性的特點，我國應當采取分階段編纂的方式，首先制定環境法典的總則部分。環境法典總則通過厘清生態環境保護領域的基本概念，明確規定風險預防原則、綜合環境許可證制度、以環境權為核心的公眾環境權利體系，優化環境監督管理的職權配置、法律責任體系和環境司法體制，將在我國環境立法和生態文明建設進程中發揮重要作用，并為最終完成環境法典的編纂奠定堅實基礎。