晉升激勵、政府競爭與公共服務供給

席世浩

摘要：本文利用2008—2021年全國278個地級市面板數據，研究了地方官員晉升激勵、政府競爭對地區公共服務供給的影響。研究發現，當前GDP主導的官員績效考評制度慣性仍存在，地方官員任期內會策略性“安排”公共服務供給，官員任期與政府公共服務供給呈“U”形關系。此外，政府競爭尤其是經濟增長競爭能顯著提高公共服務供給水平。因此，增加我國地方政府公共服務供給要著眼于長期性和系統性。

關鍵詞：晉升激勵；政府競爭；公共服務供給

當前，我國經濟已邁入高質量發展階段，人們對高質量生活提出了更高要求。政府的公共服務供給對于轄區民生質量和水平提升具有重要意義，但中國式分權下的地方政府面臨財權和事權不匹配的沉重壓力，導致其轄區內公共服務供給積極性不高。2021年地方政府民生性財政支出占總財政支出的比重為35.11%，與西方國家相比仍存在一定差距。在當前以GDP為核心的多目標政績考核體制下，兼具 “經濟人”和 “政治人”雙重屬性的地方政府和官員既追求區域經濟效益最大化，更追逐晉升概率最大化，[1]地方官員為了完成上級考核獲得晉升，其任期內的公共服務供給行為是否存在策略性安排？同時，上級在考核地方官員的過程中往往會參考周邊地區官員的相對表現，部分地方政府可能因經濟發展滯后于周邊地區且短期無法趕超而面臨沉重的競爭壓力，此時地方政府如何進行公共服務供給決策以凸顯地方官員執政能力也是本文擬探討的問題。

一、文獻回顧與研究假設

“晉升錦標賽”假說為學者從晉升激勵角度研究地方官員行為提供了理論框架。地方官員為了獲得更大的晉升機會，會對轄區經濟增長傾注極高熱情。近幾年，中央政府不斷強調民生建設的重要性，逐步增加民生在官員績效考評體系中所占權重。地方官員為了實現職位晉升，必須在任期內通過多維指標考核，[2]成為 “全優生”，彰顯自身綜合治理能力。任何一項未及格都可能面臨 “一票否決”。已有研究表明，當前GDP指標依然是地方官員考核的主線，[3]民生建設的時滯性和外溢性使得地方官員在上任伊始傾向于減少公共服務供給，增加具有高獨享性的生產性支出，促進轄區經濟增長。隨著任職時間延長，官員預期剩余任職時間的波動變小，[4]晉升概率降低，傾向增加公共服務供給推進轄區民生建設，以達到任期末呈現綜合政績最優的效果。[5]

據此提出假設1：以官員任期表示的晉升激勵與地方政府公共服務供給呈先減后增的 “U”形關系。

雖然中央政府不斷完善地方官員績效考評體系，但是經濟增長指標的考核地位并未發生本質性變化，[6]與周邊地區相比處于經濟競爭劣勢地位的地方政府，在政治晉升資本積累過程中也往往處于落后位置，面臨沉重的競爭壓力。張牧揚 （2012）發現在以GDP為核心的 “晉升錦標賽”中，能力較高的官員更傾向于增加經濟建設支出，繼續確立其競爭優勢，而能力較低的官員則會選擇增加社會性支出。[7]當前隨著民生、環保等指標逐步成為上級考核的核心內容，對經濟增長的替代效應不斷增強。轄區民生改善、環境治理也逐漸成為彰顯主政官治理能力的重要途徑。為了彌補經濟發展滯后于周邊地區的競爭差距，地方政府可能會通過增加公共服務供給，打造特色優勢民生優勢，成為 “特長生”，彰顯官員治理能力，增加晉升籌碼。

據此提出假設2：處于競爭壓力下的地方政府會增加公共服務供給，競爭壓力越大，公共服務支出越高。

二、變量、數據和計量模型

（一）變量

被解釋變量：公共服務供給 （Y）。參考郭平等[8]對公共服務供給概念的界定，將公共服務供給定義為地方政府在社會保障及就業、教育、醫療衛生及計劃生育和節能環保一般公共預算支出之和，并除以地區年末人口總數，以消除人口因素的影響。

解釋變量：晉升激勵 （tenure）。文章借鑒吳敏[9]的做法，用市委書記和市長的任期表示地方官員的晉升激勵。對于換屆連任或升遷后繼續任職本地區的官員，將累計計算其任期。為檢驗變量之間是否存在非線性關系，特加入官員任期平方項。

政府競爭主要為地方政府經濟競爭壓力 （comp）。一是經濟增長壓力 （ecomp），用地區GDP增長率表示；二是招商引資壓力 （icomp），用實際利用外商直接投資表示。當某地級市的GDP增長率或外商投資額低于其所在省份的加權平均值時，賦值為1，否則為0。此外，利用經濟增長和招商引資壓力之和衡量政府競爭壓力。

控制變量。人口密度 （Density），用城市年末總人口與行政區域面積比值表示，取對數。人均預算內財政收入 （Finance），用城市預算內財政收入與全市年末總人口比值的對數值表示。地區投資水平 （Invest），用地區固定資產投資額衡量，取對數。地區產業結構 （Industry），用城市第三產業產值占GDP比重的對數表示。地區經濟發展水平 （Pgdp），用人均地區生產總值的對數衡量。地區經濟增長速度 （Growth），用GDP增長率表示。

（二）計量模型

為考察官員晉升激勵、政府競爭與公共服務供給的關系，建立如下模型：

Yit=α0+α1tenureit+α2tenure2it+α3compit+βxit+ηi+μt+εit

其中，Yit為被解釋變量，表示地級市i在第t年的政府公共服務供給，取對數值；解釋變量tenure和tenure2分別表示官員任期、任期平方項，以表征官員晉升激勵；解釋變量compit為地方政府競爭；xit為控制變量； ηi、 μt分別對應地區和時間固定效應； εit表示隨機誤差項。所有變量數據均來自2008—2021年全國278個地級市歷年的 《中國城市統計年鑒》。官員數據取自人民網、新華網中的官員簡歷，并通過百度百科進行補充。

三、估計結果

回歸結果顯示 （詳見表1），首先，市委書記和市長任期對政府公共服務供給均存在顯著的 “U”形關系，任職時間短的官員政府民生性支出較少，而達到一定任職期限的官員會選擇較高的公共服務供給水平，驗證了假設1。表明地方官員在上任伊始選擇較少公共服務支出，集中精力提高轄區經濟績效，當任職時間超過平均提拔年限時，官員晉升激勵弱化，不急于收割政績，選擇增加公共服務供給提高民生績效，以提高晉升概率。

其次，競爭壓力的回歸系數顯著為正，表明地方政府面臨競爭壓力時，會顯著增加轄區公共服務供給，驗證了假設2。此外，經濟增長壓力能夠顯著促進地方政府公共服務供給，而招商引資壓力的影響卻不顯著。這可能是由于影響地區經濟增長的因素較多，處于競爭劣勢的官員在有限任期內難以在GDP增速方面趕超 “對手”，此時其會策略性選擇增加公共服務支出，打造特色民生優勢，以保持競爭力。而影響政府招商引資的區位條件與周邊競爭者相比差異并不懸殊，地方官員無須通過建立轄區民生優勢來緩解招商引資壓力。

最后，控制變量的系數基本符合預期。人均GDP與政府公共服務供給顯著正相關，這表明隨著經濟發展水平的提高，地方政府會增加公共服務供給。人口密度越大的地區，政府公共服務供給越高。這可能是因為人口密度大的地區居民對生活環境和質量的要求較高，政府需要不斷增加公共服務供給以滿足居民生活需求。人均財政收入與公共服務供給呈顯著正相關關系，政府的財力水平決定了政府在民生領域的投入力度，財稅收入水平越高，民生建設投入力度就越強。地區投資水平提高能夠顯著促進政府增加轄區民生投入，固定資產投資引致的經濟發展和稅收增長效應，能夠為地方政府民生建設提供經濟支持。地區產業結構的系數為負且不顯著，但基于遺漏變量偏誤考慮，仍將其置入模型。

四、結束語

研究發現，當前地方官員考評指標更加科學化，但GDP考核偏向依然存在，官員晉升激勵和政府競爭會影響地方政府公共服務供給，任期較短的官員傾向于減少公共服務供給，任期較長的官員往往伴隨較多的公共服務供給。政府競爭壓力能夠顯著促進政府公共服務供給的增加。因此，為進一步強化地方政府公共服務供給，應從民生建設的長期性和系統性特征出發，統籌規劃地區民生戰略布局，進一步完善當前階段地方官員多維考核指標體系，突出民生建設重點，并賦予地方政府適當競爭壓力，提高地區民生建設水平。

參考文獻：

[1] 余泳澤，楊曉章.官員任期、官員特征與經濟增長目標制定：來自230個地級市的經驗證據[J].經濟學動態，2017（02）：51-65.

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[3] 文雁兵，郭瑞，史晉川.用賢則理：治理能力與經濟增長：來自中國百強縣和貧困縣的經驗證據[J].經濟研究，2020，55（03）：

18-34.

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[7] 張牧揚.晉升錦標賽下的地方官員與財政支出結構[J].世界經濟文匯，2013（01）：86-103.

[8] 郭平，林曉飛.地方官員特征與民生財政支出：來自中國省長省委書記的證據[J].地方財政研究，2018（03）：70-77.

[9] 同[2].