對華“去風險”，美歐意欲何為

鐘飛騰

2023年的大國政治里，“去風險”是個繞不開的話題。從今年3月歐盟委員會主席馮德萊恩提出這一概念，到今年5月七國集團（G7）日本峰會上寫入文件，“去風險”開始走入轉換為現實政策的階段。

G7廣島峰會后發布的公報指出，成員國將“協調彼此的經濟韌性和經濟安全方式，以多樣化和深化伙伴關系為基礎，去風險，而不是脫鉤”，并強調，成員國的政策方針“并非旨在損害中國，也不尋求阻礙中國的經濟進步和發展……經濟韌性需要去風險和多樣化，將減少對關鍵供應鏈的過度依賴”。

縱觀公報全文，“中國”一詞出現了20次，不僅可以看到美西方對華政策最新的集體性表述，也不難發現美歐政策協調中的矛盾性和兩面性。一方面，G7國家領導人表示，“鑒于中國在國際社會中的作用和經濟規模，有必要就全球性挑戰和共同關心的領域與中國合作”；另一方面又污蔑中國存在經濟脅迫、非法技術轉讓等行為。

鑒于G7是美西方最為重要的國際政策協調機制，在其公報中載入“去風險”一詞，并將其與對華政策聯系在一起，預示著美西方對華方略的相關表述和方式正在發生重大轉變。

美歐妥協的結果

在“去風險”成為新的政治流行語之前，西方世界用得最多的是“脫鉤”。從字面意思看，“脫鉤”指的是解除兩個原本掛鉤的事物之間的關系。因此，從邏輯上講，“脫鉤”的前提是“掛鉤”。在中美關系上，一般認為這個“掛鉤”的進程始于20世紀70年代，并以2001年中國加入WTO為最終進入美國主導的國際秩序的突出象征。

這一進程在2008年國際金融危機，特別是2018年中美貿易摩擦之后發生裂變。從特朗普政府開始，中國被美國界定為最大的競爭對手。拜登政府上臺之后，對華“脫鉤”實質上成為美國政府的主要政策選項。

拜登政府與特朗普政府對華政策的重要區別在于是否利用同盟。特朗普并不看重美國自二戰結束以來建立的同盟體系，認為這導致美國負擔過重，讓美國吃虧了。而拜登政府對外政策的顯著標志是進一步鞏固和強化盟友關系，為此甚至不惜鼓動烏克蘭危機。

不過，在對華關系上，美國的盟友，特別是歐洲盟友，日漸發覺的問題是，收益和成本越來越不對稱。不少歐洲領導者認為，歐洲沒有必要為了幫助美國實現其稱霸目標，而損害自身的利益，這一點在法國、德國等歐洲的核心國家身上體現得較為明顯。

歐美之間的利益差異和戰略目標分歧是長期存在的。20年前，美國學者羅伯特·卡根在其著作《天堂與實力—世界新秩序中的美國和歐洲》一書中有如下概括：“美國人來自火星，歐洲人來自金星。”卡根斷言，冷戰結束后，美歐之間的分歧將進一步擴大，特別是在關于權力的性質和目標方面。“由于美國過于強大，而歐洲顯得弱小，美國人更相信實力原則。對歐洲來說，軟實力和制定規則才是歐洲應該努力的方向。”

卡根甚至預測，冷戰時期形成的大西洋兩岸一體的西方陣營已不復存在。回頭看，卡根的這一預測有所夸大，但是就美歐之間的差異而言，卡根的論斷仍立得住。

冷戰結束以來的30多年，發達經濟體在全球經濟中的占比呈下降態勢，但西方內部卻呈現出一種新的權力轉移的現象。國際貨幣基金組織（IMF）今年4月公布的世界經濟展望數據顯示，美國經濟總量占發達國家的比重，從1992年的30.8%上升至2022年的44.2%，凈增13.4個百分點。在同一時期，日本的占比從18.9%下跌至7.4%，歐盟從34.5%下跌至28.9%。

不少歐洲領導者認為，歐洲沒有必要為了幫助美國實現其稱霸目標，而損害自身的利益，這一點在法國、德國等歐洲的核心國家身上體現得較為明顯。

因此，一定程度而言，美西方內部的權力進一步向美國集中，歐洲和日本衰落，這進一步凸顯美國通過凝聚西方權勢護持霸權的迫切性。從全球來看，歐盟占世界經濟的比重從1992年的28.8%下跌至2022年16.6%。顯然，對西方其他成員而言，霸權的收益卻不一定會合理地分配給他們，追隨美國霸權始終不是最優的選擇。

正是在上述背景下，歐洲選擇了另一種處理對華關系的路徑。歐盟委員會主席馮德萊恩在3月底的一次演講中提出了對華新思維。馮德萊恩亮明的觀點是，“與中國脫鉤既不可行，也不符合歐洲的利益。我們的關系不是非黑即白的，我們的回應也不能是非黑即白的。這就是為什么我們需要專注于去風險，而不是脫鉤。”此后不久，馮德萊恩和法國總統馬克龍訪問中國，這至少可以被視作中方與歐方就歐洲對華新思維進行的一次重要溝通。

正是看到中歐關系改善，美方也不得不妥協。5月31日，美國國務卿布林肯在美歐貿易和技術理事會部長級會議上也表示，美歐對華不尋求對抗、冷戰或“脫鉤”，而是“去風險”。6月中旬，布林肯訪華時也表示，“試圖遏制中國，并在經濟上與中國‘脫鉤的指控，與我們在做的事情之間存在非常明顯的區別。”7月上旬，美國財長耶倫訪華時，也作出類似表述，美國不尋求同中國“脫鉤”，而是試圖“多元化”。

不只是“經濟安全”

盡管美歐之間的對華政策有差異，但更多的仍然是一致性。馮德萊恩在其3月底的演講中列出了兩類“去風險”。一是外交去風險，主要側重需要與中國合作的領域。其中，最突出的是氣候變化和綠色發展，歐盟認為離開了中國供給的綠色制造品以及關鍵原材料，歐盟無法實現能源的綠色轉型。

對歐盟來說，更重要的一類“去風險”是“經濟去風險”。按照一般的理解，經濟風險指的是因未預料的因素導致經濟收益的損失。但從其列舉的內容看，不僅僅是“去風險”這么簡單，因馮德萊恩主張，歐盟要在健康、數字和清潔技術等領域維持領先地位。顯然，領先地位和“去風險”完全不是一回事。此外，“經濟去風險”還包括阻止那些可被中國用于軍事領域的資本、技術和知識的流失。與歐盟相比，美國的“去風險”同樣集中在供應鏈和技術領域。

6月20日，歐盟發布《歐盟經濟安全戰略》文件，文件認為在當前的地緣政治和技術環境中，某些領域的經濟聯系帶來的風險正在迅速演變，并日益與安全關切融合在一起。該戰略建議歐盟對以下4個領域的經濟安全風險進行全面評估：包括能源在內的供應鏈韌性的風險，關鍵基礎設施的物理和網絡安全風險，與技術安全和技術泄露有關的風險，經濟依賴或經濟脅迫武器化的風險。

上述4類風險所對應的，正是馮德萊恩在3月份的演講中列舉的“經濟去風險”的4個領域。報告強調，“這一戰略的出發點是清醒地看待風險，并承認在加強我們的經濟安全與確保歐盟繼續從開放經濟中受益之間存在的內在緊張關系。”

《歐盟經濟安全戰略》指出，歐盟將加大對綠色和數字化轉型的投資，將促使更多私人投資擠入歐盟產業政策列出的支柱部分，如芯片、《關鍵原材料法案》和《凈零工業法案》。歐盟還表示，將進一步加強歐洲在能源、衛生和藥品、糧食安全和國防能力等領域的復原力和主權，尋求有韌性、多元化的供應鏈，以增強經濟安全。

對歐盟來說，更重要的一類“去風險”是“經濟去風險”。按照一般的理解，經濟風險指的是因未預料的因素導致經濟收益的損失。但從其列舉的內容看，不僅僅是“去風險”這么簡單。

從歐盟的應對來看，“去風險”實際上等同于“經濟安全”，而“經濟安全”也是5月份G7峰會公報中的用詞。馮德萊恩在《歐盟經濟安全戰略》發布時聲稱，歐洲是第一個制定經濟安全戰略的主要經濟體，該戰略將確保歐洲在未來幾年的主權、安全和繁榮。

從經濟安全的角度看美國的政策，那么實際上拜登政府一上臺就開始實施了。早在2021年2月，《華爾街日報》的一篇評論就已判斷，“在拜登的世界，經濟政策就是國家安全政策”。2021年6月，拜登政府正式宣布成立“供應鏈中斷工作組”，旨在“加強美國供應鏈，以促進經濟安全、國家安全和美國國內的高薪工作”。

當時美國政府列出了四大存在嚴重風險和漏洞的領域，即半導體、大容量電池、關鍵礦物和材料，以及藥品和原料藥。與歐洲對照，那么至少在關鍵礦物和材料、醫藥衛生領域，美歐高度一致。與美國不同的是，歐洲對氣變和綠色發展更感興趣。

美歐均強調在技術和供應鏈領域減少和中國的聯系，實際上與“脫鉤”是一回事，即在高技術和關鍵產品領域的“去中國化”。西方通過“去風險”欲實現3個目標：一是要確保西方在若干新興產業領域的優勢地位；二是不能讓中國獲得能用于增強戰略軍事能力的技術；三是盡可能增加在國內的生產能力，以此替代從中國的進口。

美西方之所以將中國視作“去風險”的主要目標，原因正在于中國是如此之成功。冷戰結束后，美國擴展自由主義秩序的勢力范圍，將本來滿足于為所謂志同道合的盟友提供便利的地區性秩序，發展為一個全球性的秩序。在相當長一段時期，美國認為，維護這個秩序，本身就是維護美國霸權。

如今，這一切正在發生根本性變化。中國通過融入這個秩序，慢慢變成了一個強大的新生力量，而美西方的經濟實力大幅度下降。為此，美西方的目標之一是，回到自由主義國際秩序建立的初期，而那個時候中國并沒有被包括在內。

在西方眼中，中國的巨大成功，映襯出美西方的巨大失敗（或者說失誤）。從發展進程看，IMF預測，今后5年西方的占比還將下跌近3個百分點，2028年中國經濟總量占世界比重有望超過20%。需要引起注意的是，美西方的經濟總量占比雖然還將下降，但與之前相比，其下降速度已趨緩，這可能意味著最近一段時期美西方采取的策略是有一定效果的。

制造新的風險

盡管美國高官在訪華時均聲稱，美國的政策并不是要與中國“脫鉤”，但事實上，中美“脫鉤”正在發生。聯合國貿發會（UNCTAD）在今年6月下旬發布的《全球貿易更新》報告中指出，“中美之間的貿易相互依賴正在下降”，美國作為中國出口市場的重要性相對下降了，美國對中國作為供應商的依賴程度也下降了。

因此，美方一方面說不尋求“脫鉤”，一方面卻放任中美貿易減速，實際上是一種切小口放血，慢慢拖死對手的戰略。美方深信不疑的是，離開了美國主導的市場體系，尤其是關閉高技術領域的對華出口渠道，中國的發展將被遏制住。

德國是中國在歐洲的第一大貿易伙伴，中國海關數據顯示，今年1至6月，中德貿易額約1060億美元，占中歐貿易額的17.4%。但不太樂觀的數據是，今年上半年，中德貿易額萎縮6.5%。7月中旬，德國發布了“全面對華戰略”報告，將中國定位為“合作伙伴、競爭對手以及系統性競爭對手”，并強調，近年來中國作為系統性競爭對手的方面越來越突出。

德國外交部長安娜萊娜·貝爾博克聲稱，中國變了，所以德國的對華政策也要隨之改變。貝爾博克同時還表示，那些依賴中國市場的德國公司，未來將不得不自己承擔更多的金融風險。英國《金融時報》認為，盡管中國市場擁有5.5億中產階級，對德國公司很有吸引力，但該文件表明德國政府已決定促使其供應鏈和出口市場多樣化，以便降低與中國經貿關系的風險。

但與此同時，也有另一股力量在進一步弱化美歐的協調能力。雖然有研究機構建議歐洲跟進拜登政府創設的“小院高墻”戰略，但是歐洲面臨的新挑戰是，拜登政府出臺了大規模的高科技補貼政策，正迫使歐洲國家也實施補貼政策。如果歐洲不補貼，那么不少跨國公司就會因為獲得補貼而到美國進行投資。

德國經濟研究所的一項研究顯示，2022年德國公司的對外投資與對該國的商業投資之間的差距是有記錄以來最大的。超過1350億歐元的外國直接投資流出德國，只有105億歐元流入。該研究所甚至預測，美國政府大規模實施產業政策將加劇這一趨勢，即資本加速從歐洲回流美國。原因在于，與美國財大氣粗相比，歐洲國家的財政能力十分不足。而且，與美國相比，歐盟很難為27個成員國制定普遍適用的產業政策。

美方深信不疑的是，離開了美國主導的市場體系，尤其是關閉高技術領域的對華出口渠道，中國的發展將被遏制住。

如果“去風險”的目的是將中國從現有的國際經貿體系中剔除，那么無論是對美歐，還是對世界經濟，都將造成巨大的損失。在經濟全球化時代，這種殺敵一千、自損八百的邏輯是很少見的，但在強調“經濟安全”的時代，這種邏輯運行的頻率和范圍都擴展了。盡管如此，中國經濟規模今非昔比，美西方的經濟規模也今非昔比。大規模地“去風險”和“去中國化”是難以實現的，該政策面臨三大挑戰。

首先，“脫鉤”和“去風險”的模糊性，仍會造成政策實施的有效性不足。西方放棄使用“脫鉤”，轉而采用“去風險”描述和中國的復雜關系，某種程度上也是承認“脫鉤”不夠精確，效果不明顯，是一種夸大了的政治說辭。“去風險”實際也是一個模糊的術語，消除或者降低風險，可能會導致完全不同的政策應對。同時，世界上大多數國家將中國視作發展的機遇，而不是風險。

其次，中國仍是美歐極為重要的貿易伙伴，挑選哪些領域“去風險”仍有難度。中國海關數據顯示，2019至2022年間，中美貿易額從5400億美元增長至7600億美元，中歐貿易額從7100美元增長至8500億美元。5月底，布魯金斯學會研究人員保羅·格維爾茨撰文稱，在決定是否對中國采取經濟分離步驟以及采取什么經濟分離步驟之前，需要對大多數風險進行復雜的評估。

再次，美國已將中國當作最大的對手，但其國內對導致美國困境的根本原因還存在不一致的認識。無論是特朗普政府還是拜登政府，均將中產階級衰落視作美國面臨的嚴峻挑戰。拜登在6月份的一次演講中甚至還提出了“拜登經濟學”，主張通過政府大額補貼和產業政策，激勵民間投資，帶動國內制造業擴張，創造高薪就業機會。但從用電量看，目前美國工業部門用電量占比甚至還低于10年前，這表明美國制造業的回流不是那么容易的。

目前，中國人均GDP約為美國的20%，預計到2035年將達到美國的三分之一。中國的質優價低的勞動力對美歐的制造業仍有吸引力，更何況中國的中等收入群體還將擴大，這對美歐公司提升競爭力，也即“經濟安全”仍有幫助。美國需要解決的根本問題是國內的收入分配和階層固化，而不是壓縮經濟全球化，打壓中國的發展壯大。