新形勢(shì)下消防安全跨部門合作治理模式研究

摘要：新形勢(shì)下，消防安全治理模式亟需進(jìn)行創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，以拓寬消防安全治理路徑為抓手，全面推動(dòng)消防安全治理向事前預(yù)防型轉(zhuǎn)型?；诨鶎酉腊踩卫憩F(xiàn)狀及問(wèn)題，探索新形勢(shì)下消防安全跨部門合作治理模式，為防范化解消防安全重大風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)消防安全治理向事前預(yù)防型轉(zhuǎn)型提供智力支持。本文以樂(lè)山市夾江縣消防行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督協(xié)作機(jī)制為例，深入分析消防安全跨部門合作治理模式的運(yùn)行機(jī)制和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：消防安全；跨部門；合作治理

一、當(dāng)前消防安全治理現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

目前，基層消防安全治理工作由“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，消防救援部門與政府相關(guān)行政部門協(xié)調(diào)配合，共同推動(dòng)消防安全檢查、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及消防安全宣傳等基礎(chǔ)工作的開(kāi)展，形成了相對(duì)穩(wěn)定的消防安全工作網(wǎng)絡(luò)。而新形勢(shì)下，公共消防安全治理面臨新難題、新挑戰(zhàn)，存在基層消防安全治理認(rèn)知困境、消防安全風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜化以及消防安全責(zé)任落實(shí)障礙等問(wèn)題。

（一）基層消防安全治理認(rèn)知困境

在我國(guó)應(yīng)急管理體系基本框架下，消防安全治理工作仍然由消防救援部門主導(dǎo)，由消防救援部門與政府相關(guān)行政部門配合，共同推動(dòng)消防安全工作的協(xié)調(diào)開(kāi)展。但在實(shí)際工作開(kāi)展中，相關(guān)行業(yè)部門之間缺乏實(shí)際聯(lián)動(dòng)與協(xié)同，尚未形成長(zhǎng)效合作治理機(jī)制[1]。基層消防安全工作本身具有廣泛聯(lián)系性的特點(diǎn)，而其他社會(huì)組織以及行業(yè)部門對(duì)消防安全治理工作的預(yù)先工作意識(shí)依然比較薄弱，對(duì)客觀存在的安全隱患不熟悉、不清楚。因此，在基層消防安全工作開(kāi)展中，相關(guān)行政部門普遍處于被動(dòng)配合執(zhí)行狀態(tài)[2]，行業(yè)主管部門依賴消防救援部門的思想嚴(yán)重，存在責(zé)任落實(shí)不到位、工作浮于表面等現(xiàn)象。

（二）消防安全風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜化

消防安全風(fēng)險(xiǎn)因素的復(fù)雜程度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈正相關(guān)[3]，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，消防安全風(fēng)險(xiǎn)因素整體呈現(xiàn)復(fù)雜化、多元化的動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)，整體處于傳統(tǒng)隱患與新型隱患交織疊加的階段。尤其是針對(duì)高層建筑、城市商業(yè)綜合體、易燃易爆場(chǎng)所等高火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)性場(chǎng)所的常態(tài)化消防安全風(fēng)險(xiǎn)管理難度大[4]。危險(xiǎn)化學(xué)品、礦山、交通運(yùn)輸以及建筑施工等消防安全重點(diǎn)領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患日益凸顯，重特大事故以及重點(diǎn)行業(yè)的不安全性呈現(xiàn)波動(dòng)狀態(tài)。

（三）消防安全治理責(zé)任落實(shí)障礙

首先，在基層消防安全治理中，按照“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)，齊抓共管”的要求，需建立完善縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)消防安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，逐級(jí)落實(shí)消防安全職責(zé)。但在基層消防安全工作實(shí)際開(kāi)展中，仍存在部分部門對(duì)“三個(gè)必須”的要求落實(shí)不到位、工作中存在推諉、隱患排查不徹底等問(wèn)題。尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防安全責(zé)任落實(shí)過(guò)程中，各級(jí)部門在落實(shí)消防安全責(zé)任制上還不同程度存在“上熱下冷、逐級(jí)弱化”和“打折扣、降標(biāo)準(zhǔn)”等現(xiàn)象[5]。其次，還存在基層消防安全監(jiān)管力量不足問(wèn)題，管理人員工作繁忙，常常忽視了消防安全工作的重要性，從而直接導(dǎo)致基層消防安全責(zé)任落實(shí)不到位。消防安全治理責(zé)任落實(shí)障礙反映了基層消防安全工作力量的協(xié)調(diào)能力不足、監(jiān)管覆蓋面不夠等實(shí)際問(wèn)題，基層消防安全工作的開(kāi)展總體呈現(xiàn)碎片化、分散化特點(diǎn)，難以科學(xué)、高效、精確地進(jìn)行消防安全問(wèn)題綜合治理工作。

以樂(lè)山市夾江縣消防安全工作現(xiàn)狀為例，存在消防安全責(zé)任尚未全面有效落實(shí)的情況。少數(shù)行業(yè)部門對(duì)消防工作的重視度不夠，未持續(xù)常態(tài)化開(kāi)展消防安全排查。在上級(jí)部署開(kāi)展專項(xiàng)整治或重大節(jié)假日、重要活動(dòng)期間下發(fā)文件時(shí)，相關(guān)部門會(huì)積極采取行動(dòng)，組織開(kāi)展消防安全檢查，但日常消防安全工作跟進(jìn)力度不夠。2021至2023年三年期間，夾江縣共接出警1055起，出動(dòng)車輛1509臺(tái)次、出動(dòng)警力7529人，搶救、疏散被困人員138人。從火災(zāi)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我縣火災(zāi)呈現(xiàn)出以下規(guī)律和特點(diǎn)：一是用火不慎和電氣類（包括線路故障、設(shè)備故障、其它原因）；二是居住類場(chǎng)所仍然是火災(zāi)高發(fā)地帶。消防安全宣傳教育培訓(xùn)工作依賴消防部門的情況嚴(yán)重，消防宣傳工作尚未形成有效合力。

二、消防安全跨部門合作治理模式運(yùn)行機(jī)制

消防安全工作涉及千家萬(wàn)戶、各行各業(yè)，既是公共安全治理的重要內(nèi)容，也是應(yīng)急管理的重點(diǎn)工作，具有科學(xué)性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)。消防安全跨部門合作治理模式將相關(guān)要素納入系統(tǒng)，行業(yè)部門之間打破傳統(tǒng)的嚴(yán)格界限，建立新型合作組織結(jié)構(gòu)。以消防安全跨部門合作治理模式為例，消防安全工作逐漸向多主體、跨部門合作方向轉(zhuǎn)型，推動(dòng)相關(guān)部門相互合作，以處理單一組織所無(wú)法處理或不易解決的問(wèn)題[6]。

（一）跨部門合作治理模式以“合作主義”為理論依據(jù)

“合作主義”（Corporatism）也稱為“組合主義”“統(tǒng)合主義”，合作主義一般解決的核心問(wèn)題是讓社會(huì)資源有序、高效整合、協(xié)調(diào)和組織[7]。隨著社會(huì)治理理論的發(fā)展，“合作主義”的理念逐漸融入社會(huì)治理、公共管理等領(lǐng)域，在多元主體間建立有序、高效的公共需求供給結(jié)構(gòu)，從而滿足公共管理需求。合作主義具體體現(xiàn)為形式多樣化，既可以有縱向的各政府部門的合作，也可能有橫向的公私機(jī)關(guān)的協(xié)同合作，還包括具有綜合性的合作管理。

（二）跨部門參與對(duì)消防安全工作具有正向激勵(lì)作用

以消防安全工作現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，將多主體、多部門以及相關(guān)要素引入跨部門合作治理模式，參與主體可結(jié)合自身目標(biāo)、利益以及要求發(fā)揮正向激勵(lì)作用，充分發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，共同推動(dòng)消防安全治理工作高效完成。消防安全相關(guān)要素通過(guò)跨部門合作進(jìn)入合作運(yùn)行模式，各要素之間互相驅(qū)動(dòng)、相互關(guān)聯(lián)，且具有不可替代性，其中運(yùn)行機(jī)制全面、深入和高效推動(dòng)，消防安全跨部門合作模式中各主體共同形成治理合力。

（三）協(xié)作機(jī)制為跨部門合作治理模式提供保障

建立消防安全工作跨部門協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)消防安全工作向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，從源頭控制各類事故隱患的發(fā)生。合作治理模式需要依靠多主體之間互利共生的關(guān)系，推動(dòng)參與主體在跨部門合作治理模式中相互支持和配合[8]。以樂(lè)山市夾江縣消檢監(jiān)督協(xié)作機(jī)制為例，縣檢察院與縣消防救援大隊(duì)形成消防安全治理的工作合力，通過(guò)監(jiān)督協(xié)作機(jī)制推動(dòng)消防安全跨部門合作治理模式實(shí)體化運(yùn)行，充分發(fā)揮檢察院公益訴訟職能以及消防救援大隊(duì)的消防安全監(jiān)督執(zhí)法職能，共同維護(hù)全縣人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

三、消防安全跨部門合作治理模式實(shí)現(xiàn)路徑

跨部門合作治理模式的實(shí)現(xiàn)要以“政府主導(dǎo)、主體多元”為根本原則，根據(jù)消防安全治理工作特點(diǎn)，科學(xué)系統(tǒng)分析消防安全治理模式運(yùn)行情況，選擇跨部門參與主體，建立消防安全治理工作合作機(jī)制，有效提高合作治理效率。樂(lè)山市夾江縣消檢協(xié)作機(jī)制為消防安全跨部門合作治理提供運(yùn)行保障，縣消防救援大隊(duì)在依法行使消防安全監(jiān)管職能的過(guò)程中，對(duì)于造成消防安全隱患的突出問(wèn)題或人民群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)影響大的涉及消防安全公益訴訟的案件線索，及時(shí)向縣檢察院移送，線索進(jìn)行跨部門共享；定期對(duì)消防安全相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行會(huì)商研判，制定定期會(huì)商研判機(jī)制，共同研究制定案件處置辦法；雙方建立專項(xiàng)行動(dòng)協(xié)作機(jī)制，提供專業(yè)咨詢和技術(shù)支持，落實(shí)處理反饋機(jī)制。其中，參與主體雙方以政府為主導(dǎo)，主動(dòng)參與當(dāng)?shù)叵腊踩珯z查、隱患排查工作，充分發(fā)揮雙方職能作用，就消防安全問(wèn)題根源、隱患整改、跟蹤反饋等問(wèn)題及時(shí)提出建議，依法辦理危害公共消防安全刑事犯罪案件。以樂(lè)山市夾江縣消檢合作為例，消防安全治理以政府主導(dǎo)，按照消防安全領(lǐng)域公益訴訟案件線索清單對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行移送，對(duì)于消防安全領(lǐng)域重點(diǎn)事項(xiàng)，可由參與雙方商定，共同研討解決。

四、結(jié)論與建議

消防安全治理工作事關(guān)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，具有復(fù)雜性、不確定性以及不同區(qū)域的異質(zhì)性，應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)預(yù)防重點(diǎn)從局部治理向全線管控轉(zhuǎn)型，推動(dòng)消防安全向綜合監(jiān)管方向轉(zhuǎn)變。而現(xiàn)有環(huán)境仍存在基層消防安全治理認(rèn)知困境、消防安全風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜化以及消防安全治理責(zé)任落實(shí)障礙等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以“合作治理”理論為依據(jù)，采取跨部門合作治理模式整合各部門資源、制度以及職能優(yōu)勢(shì)，具體從以下四個(gè)方面推動(dòng)模式的運(yùn)行與實(shí)施。

（一）升級(jí)治理理念，逐步轉(zhuǎn)變消防安全治理模式

跨部門合作治理模式需參與主體積極轉(zhuǎn)變觀念，從被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)換為主動(dòng)預(yù)防、主動(dòng)治理，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)消防安全管理的預(yù)判性和主動(dòng)性。以全面明確消防工作職責(zé)為基礎(chǔ)，健全完善跨部門合作治理機(jī)制，強(qiáng)化專業(yè)化監(jiān)管，公安、消防、城管、建管、房管等負(fù)有消防監(jiān)管職能的部門，根據(jù)執(zhí)法權(quán)限分工進(jìn)行全過(guò)程配合協(xié)助跟進(jìn)，逐步形成隱患聯(lián)排、問(wèn)題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)的治理攻堅(jiān)合力。充分發(fā)揮消安委議事協(xié)調(diào)功能，綜合應(yīng)用“兩書(shū)一函”、警示約談、集中曝光、督導(dǎo)巡查等手段，推動(dòng)政府、部門、單位落實(shí)消防安全責(zé)任。

（二）強(qiáng)化源頭管理，推動(dòng)消防安全治理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型

在新形勢(shì)下，基層消防安全治理中各種風(fēng)險(xiǎn)矛盾、不穩(wěn)定因素以及復(fù)雜程度不斷增加，消防安全工作呈現(xiàn)碎片化、分散化的特點(diǎn)，隱患風(fēng)險(xiǎn)和矛盾交織疊加。強(qiáng)化源頭管理，推動(dòng)消防安全治理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，建立科學(xué)的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤管理；加強(qiáng)消防監(jiān)督事前監(jiān)管，跨部門進(jìn)行依法落實(shí)“查、改、罰、封、停、拘”和信用懲戒等措施，在消防監(jiān)督執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)存在危險(xiǎn)作業(yè)、強(qiáng)令組織他人違章冒險(xiǎn)作業(yè)、使用不合格產(chǎn)品等犯罪行為，依法移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋⒊屯?jí)檢察機(jī)關(guān)?；鶎酉腊踩卫硇杓訌?qiáng)前瞻性預(yù)測(cè)預(yù)判，開(kāi)展全鏈條安全管控，進(jìn)一步拓寬治理路徑，豐富方法手段。

（三）搭建合作治理平臺(tái)，落實(shí)閉環(huán)協(xié)作處置機(jī)制

依托跨部門消防安全綜合治理協(xié)作機(jī)制，逐步完善消防安全隱患“發(fā)現(xiàn)、立案、派遣、處置、核查、結(jié)案”等協(xié)作閉環(huán)處置程序。在跨部門合作治理模式中，發(fā)現(xiàn)消防安全隱患風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，當(dāng)場(chǎng)立即整改或在短期內(nèi)整改的一般火災(zāi)隱患，由基層消防工作人員督促隱患責(zé)任人立即或限期整改，整改完成情況通過(guò)統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行閉環(huán)處理；對(duì)于隱患整改難度大、涉及部門多、資金投入大的，請(qǐng)政府掛牌督辦，同時(shí)納入平臺(tái)閉環(huán)處理?；诳绮块T消防安全綜合治理協(xié)作機(jī)制，建立消防救援機(jī)構(gòu)與合作部門相互配合的聯(lián)合聯(lián)席會(huì)議制度，暢通部門之間的有效信息，定期對(duì)屬地消防安全領(lǐng)域易發(fā)、高發(fā)和頻發(fā)的系統(tǒng)性、區(qū)域性、行業(yè)性問(wèn)題進(jìn)行綜合研判，以專項(xiàng)活動(dòng)協(xié)作的方式，推動(dòng)跨部門問(wèn)題的解決和處理，促進(jìn)形成消防救援機(jī)構(gòu)與其他部門形成執(zhí)法工作合力。

（四）創(chuàng)新宣傳培訓(xùn)，全面提升能力素質(zhì)

依托消防救援大隊(duì)，協(xié)同合作部門，建立形式多樣、內(nèi)容豐富的常態(tài)化基層消防工作人員培訓(xùn)機(jī)制，通過(guò)帶教幫扶、實(shí)操講解、批次培訓(xùn)等方法，提升基層消防工作人員撲救初起火災(zāi)、發(fā)現(xiàn)消防安全隱患、開(kāi)展防火巡查檢查、處置簡(jiǎn)易問(wèn)題的能力素質(zhì)，不斷提升消防安全知識(shí)水平和自防自救能力。強(qiáng)化常態(tài)化消防安全宣傳機(jī)制，利用新媒體矩陣，定期向用戶推送消防安全知識(shí)和消防典型案例，并鼓勵(lì)用戶積極參與，引導(dǎo)居民積極參與消防知識(shí)宣傳培訓(xùn)活動(dòng)。完善消防志愿服務(wù)隊(duì)組織機(jī)構(gòu)，積極鼓勵(lì)引導(dǎo)公民參與到消防志愿隊(duì)伍中來(lái)，深入推進(jìn)消防安全知識(shí)入腦入心，提高公眾的消防安全意識(shí)和逃生自救能力。

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作者簡(jiǎn)介：楊竹（1995- ），女，漢族，四川樂(lè)山人，碩士研究生，初級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)，研究方向：消防安全管理。