論基層開放大學綜合改革實踐策略

鄭錫燈

(浙江開放大學瑞安學院，浙江 瑞安 325200)

自2020年8月31日教育部印發《國家開放大學綜合改革方案》以來,以系統辦學為主要特色的開放大學體系新一輪綜合改革不斷向縱深推進。隨著省級層面的開放大學綜合改革的第一步即更名工作的順利完成,基層開放大學的綜合改革工作已經正式開始。但毋庸諱言,相對于省級開放大學綜合改革而言,基層開放大學的綜合改革工作更為艱巨與復雜。以浙江省為例,2021年10月29日,浙江省教育廳已印發《浙江開放大學綜合改革方案》,各地政府和教育行政部門也高度重視,但是因為種種原因,基層開放大學綜合改革工作舉步維艱,實際工作存在著諸多急需解決的問題。不解決這些問題,就無法順利完成基層開放大學綜合改革工作,就會從根本上影響開放大學所承擔的終身教育新使命的順利完成。因此,文章以協同理論為指導,以政策為先行,分析和概括了基層開放大學綜合改革實際工作中所面臨的問題與挑戰,結合地方實際,提出具有可操作性的、對基層開放大學改革具有示范意義的實踐策略,從而更好地推進高水平開放大學建設。

一、協同推進基層開放大學綜合改革的緊迫性

協同理論(synergetics)最早由德國物理學家赫爾曼·哈肯(Hermann Haken)在1971年提出,其認為各個個體部分“好像由一只無形之手安排有序,但反之又是這些個體部分通過它們的協作才轉而創造出這只無形之手”[1],在協同推進下,系統都可呈現宏觀的有序結構。“協同推進”是將創新資源、要素有效匯聚,經過打破創新主體之間的壁壘,完全釋放彼此間“人才、資本、信息、技術”等創新要素活力而實現深度合作[2]。習近平總書記指出,“注重系統性、整體性、協同性是全面深化改革的內在要求,也是推進改革的重要方法”“協同推進,就是要增強改革措施的協調性”[3],注重協同性是推進綜合改革的重要條件。

開放教育綜合改革與以往的改革不完全相同,具備系統性、整體性、協同性[4]。改革由簡單轉向復雜,由表征性改革向深層次體制機制轉變,矛盾越發復雜,不同分類改革間關聯尤其廣泛深入,我們要抓住改革中各類任務的有機聯系、有序結構,讓各類改革構成差異協同和協同推進,完全釋放各類改革間創新活力,實現深度改革。可見,協同、創新和改革存在辯證的關系。其中,協同是一種策略,是改革的難點,包含政策、資源和組織等相關要素;創新是改革的靈魂,是改革的重點,運用創新方法處理系統辦學中出現的實際問題,激發系統辦學活力[5]。沒有協同將很難創新,沒有創新也就談不上改革。新時代賦予開放大學新的歷史使命,這就要求我們將協同作為推進開放教育改革發展的關鍵策略,用協同來提升基層開放大學創新發展能力,用協同提高整體辦學水平,用協同推動系統綜合改革。

二、協同推進基層開放大學綜合改革的本土化困境與挑戰

本輪改革涉及機構規格、人員配置等核心內容,地方政府對學院更名轉型工作十分謹慎。盡管各地辦學情況不同、起點不同、更名轉型工作方案側重點不同,但當前基層開放大學綜合改革至少存在以下三方面的共性問題。

(一)綜合改革配套政策合法性存在缺陷

開放大學縣市辦學單位屬于事業單位。各級政府對事業單位機構設置和編制管理非常嚴格。人員配置尤其是機構規格、領導職務層次等僅憑會議精神、《開放大學更名轉型工作指南》,缺乏“合法性”。同時,組織部門通常根據機構規格設置單位負責人的職務層次。根據機構管理有關規定,原則上其任職的辦學單位必須是鄉科級事業單位。但是地方事業單位機構實行總量控制,鄉科級的審批權限不在縣(市),而是在地市級機構編制管理部門。顯然,如果政策不協同、上下不聯動,工作就無法有效推進。如果人員配置等政策不做進一步明確,絕大多數縣市學院改革重點任務壓根沒辦法落實。目前綜合改革工作的困惑,究其根源是政府部門認為相關的改革配套政策沒有依據,政策“合法性”有缺陷。同樣,拓展辦學職能需要增加編制、增加財政供養,編制、經費增加必須經主管部門先核定,否則違規、違紀。配套“政策合法性”是基層開放大學綜合改革的助推器。

(二)綜合改革協同推進力度不夠

2012年,根據《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》,江蘇等五省廣播電視大學相繼改革轉型,2020年國家開放大學開啟新一輪綜合改革。不管是前面八年的部分省級開放大學試點探索,還是最近一年來的辦學系統全面實踐,地方政府對基層辦學單位改革的重視程度、支持推動力度與開放大學系統綜合改革任務明顯不相符。本輪綜合改革,事關服務全民終身學習體系建設和學習型社會推進,涉及辦學定位、管理體制、工作機制、人員配置、經費保障、資源整合、職能職責明確等系列改革難點焦點,需要多個部門協同支持。目前,改革組織領導還不到位、部門政策還沒協同、工作尚未形成合力,工作推進難度可想而知。地方政府部門在協調辦學單位重大事項時往往以不是上級黨委、政府或綜合部門正式文件規定,相關舉措剛性不足,不了了之。

(三)綜合改革協同推進策略很難優化

經過四十多年的發展,系統各項事業得到了長足發展,但是發展不平衡不充分問題在系統辦學單位之間仍然突出。改革“要處理好全國統一性要求與地方差異性需求的關系”,優化推進策略。綜合改革既要按目標導向壓茬推進,也得從實際出發兼顧各自學院的問題導向。這種情況之下,兄弟縣市的成功做法很難借鑒、復制。比如瑞安學院基礎好、條件優,是全省辦學系統的標兵,兄弟單位一致看好,理應勇立潮頭,走在前列,努力打造全國示范標桿。學院管理層圍繞管理機制、職能拓展、體系建設等提出一系列設想,旨在進一步優化現行辦學管理模式,激發辦學活力,鞏固擴大辦學優勢,引領區域終身事業發展。然而,目前地方政府綜合改革政策資源、開放大學系統綜合改革推進力度跟改革任務還不完全匹配。如果不能緊緊把握本輪綜合改革機遇,乘勢而上,瑞安學院將很快失去現有的優勢、曾有的光環,也難以扛起促進終身教育事業高質量發展的重任。同樣,暫時基礎薄弱的學院如果不能借綜合改革在“三獨立”等基本辦學條件、資源整合及教師隊伍建設等方面補齊短板,將會制約全省終身教育高質量體系建設。

目前綜合改革存在的問題,原因是多方面的。既有辦學四十多年來歷史遺留問題的累積,更多的是現實發展的挑戰。

地方對構建服務全民終身學習體系重要性緊迫性認識模糊。黨的十六大報告指出“形成全民學習、終身學習的學習型社會”;黨的十九屆四中全會提出“構建服務全民終身學習的教育體系”;黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確了“建設高質量教育體系”的政策導向;中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》,明確構建服務全民的終身學習體系是十大戰略任務之一。黨中央把增進人民福祉,促進人的全面發展作為黨執政為民的本質要求,把服務全民的終身學習體系作為國家公共服務的重要制度。中央政府對終身學習體系建設的重大決策,縣市地方政府還沒有全面、及時、準確地貫徹落實。地方繁重的經濟社會發展任務、薄弱的義務教育、脆弱的公共財政、片面追求升學率的教育質量觀等都無形中擠走了全民終身學習該有的位置。全民終身學習服務體系建設重要性認識不到位,終身教育事業發展被動。終身學習型社會建設工作前瞻性不夠、主動性不足;實施主體不明確、工作職責落實不到位;社區教育、全民終身學習體系還沒有全面納入地方教育發展規劃。

開放大學系統基層辦學單位現狀尷尬。隨著學歷補償教育使命的完成,基層辦學單位一直在努力轉型。全省辦學系統十余年的探索,發展瓶頸仍然沒有很大突破。正如國家開放大學綜合改革方案提到的定位不清晰、機制不順暢、辦學格局分化等問題嚴重制約事業發展。缺乏統一的指導和監管,地方辦學單位參差不齊。隸屬關系、機構規格、業務范圍、辦學規模等差異很大。如溫州現有的9家縣級學院,情況也各不相同。基層辦學單位逐漸成為地方政府、教育系統的雞肋,慢慢邊緣化。在教育行政部門、地方政府缺失話語權的情況下,憑學院一己之力根本無法推動相關硬性改革任務的落地。

開放大學系統縣市學院綜合改革政策空間不足。隨著全面深化改革工作的推進,第二個百年奮斗目標新征程的開啟,浙江省共同富裕示范區建設的開局,數字化改革的推動,變革性組織的塑造……加上疫情防控、自然災害等應急,地方政府改革任務異常繁重,工作十分繁忙,考核壓力巨大。這些工作,既是地方政府財力保障的考驗,更是治理能力的挑戰。疫情對經濟發展的沖擊很大,地方財政收入一定程度上放緩。中央提出的黨政機關“堅持過緊日子”指示精神是一條高壓線,節儉辦學是常態;改革任務有輕重緩急,思想認識有差異,加之上級政府沒有考績,部分地方政府還沒有把終身學習服務體系建設納入社會發展事業進行統籌就習以為常。改革配套的保障政策沒有保障,基層辦學單位綜合改革目標就不可能完成。

終身學習服務體系部門協同聯動推進的工作機制普遍缺失。開放大學綜合改革尤其是終身學習服務體系建設是一個協同系統,需要各級政府統籌,有關部門密切配合。由于觀念、理念偏差,事權、資源分散,規劃、任務不一,監管、指導缺位,系統上下,系統跟政府,政府與政府,政府部門之間的橫向、縱向聯動還沒有形成必要的管理制度和工作機制,責任不清、職責不明、相互推諉的情況比較普遍。比如學習型城市創建等工作任務,均需相關職能部門通力合作方能有效完成,但往往是基層開放大學孤軍作戰,苦苦支撐,活動初衷差強人意。“窺一斑而知全豹”,學習服務體系建構、學習型社會探索、綜合改革推進更需協同、聯動,工作難度可想而知。

三、協同推進基層開放大學綜合改革的實踐策略

開放大學系統實施綜合改革旨在進一步優化體制機制,整合教育資源,迭代數字技術,加快辦學轉型,充分發揮系統優勢,更好地滿足人民群眾美好生活的需要,在推進鄉村振興,實現共同富裕中發揮更大作用。基層開放大學綜合改革是新時代終身教育事業發展形勢所需,更是基層開放大學教職員工奮進第二個百年奮斗目標使命所在。

(一)政策先行,增強協同推進綜合改革的戰略自覺

浙江省委袁家軍書記在省委十四屆九次全會報告中指出:“加快浙江特色開放大學體系建設,探索終身學習型社會的浙江示范”。開放大學辦學體系在共同富裕示范區建設中將發揮重要的作用。

1.進一步明確支持改革的若干配套政策。各地要借鑒上海、云南等地開放大學試點改革的成功經驗,真正把開放大學綜合改革作為促進地方經濟社會發展的重要戰略任務,統籌推進改革工作。“教育綜合改革政策協同的焦點在于教育組織與非教育組織的政策協同”。省級有關部門可就綜合改革涉及的機構編制、經費保障、管理體制等重點任務以專題會議紀要、文件出臺,地方政府制定工作方案有章可循,確保“政策合法性”。比如方案中要求縣市學院負責人按鄉科級配備的配備依據要明確,拓展的辦學職能增加人員編制如何核定要明確等,讓地方工作方案更具實操性。“各級黨委、政府要加大對主辦高校和屬地高校的支持力度,各市和有關縣(市、區)要結合實際研究制定具體政策措施,加快形成目標一致、重點明確、措施科學、績效顯著的高等教育政策體系”[6]。

2.加強督導檢查,推動改革舉措落地見效。發揮省級綜合改革協調機制的作用,及時解決工作推進過程中的問題。綜合改革牽頭部門要開展跟蹤調研,及時掌握地方落實情況,加強督導。圍繞目標完成、任務落實、效果評價等督導,以督促創,進一步落實省委省政府的決策部署。及時總結推廣改革成功做法,營造良好的環境;及時披露推進過程中不作為、慢作為現象,按有關規定通報、約談、問責。上級政府應當將社區(老年)教育、全民終身學習服務體系建設納入各地考績考核,推動地方政府主體責任的落實。

3.綜合施策,促進開放大學系統高質量發展。開放大學綜合改革跟其他社會事業綜合改革一樣,其核心是“綜合”,特征是“綜合”,要害也是“綜合”。強調改革是多項改革內容、多個保障要素、四級辦學系統構成的有機整體,各項改革之間相互關聯、相互影響、相互作用,是各領域改革的聯動集成。更名轉型僅是綜合改革的一項階段性、基礎性任務,學院內涵式發展、服務體系建設、學習型社會打造是長期的、艱巨的任務[7]。在全面完成更名工作的同時,更多的要考慮地方學院的持續健康發展。地方政府要將縣市學院建設、終身教育服務體系建設跟所在區域教育事業、經濟社會發展同規劃、同部署、同監督。尤其是財政投入、教師隊伍建設、人才培養扶持等要有保障機制,為全民終身學習服務體系建設提供良好的政策環境,為終身教育立法做進一步的探索,積累更多的經驗。

(二)堅持分類,協同推進辦學系統整體綜合改革

開放大學要突出系統抓改革,加大統籌指導力度。“突出制度建設,注重改革關聯性和耦合性”,增強基層開放大學改革的系統性、整體性、協同性。目前浙江省縣市學院綜合改革進展情況低于預期,不容樂觀,基層等待觀望現象比較突出,亟需省、市開放大學加大指導。

1.堅持“一盤棋”謀劃,系統整體推進。省級開放大學要加強同地方政府的聯系溝通,就基層綜合改革碰到的問題進行調研、會商。指導地方政府如何切實承擔主體責任、如何破解核心問題、如何提速更名方案審批。要協調省級部門,為地方爭取更多的政策空間。對地方學院功能定位、事業單位類別屬性等重大問題要嚴格把關;對業務發展、質量建設、體系建構等要堅持系統抓改革,從長計議。

2.加強市級統籌,促進區域協同發展。市級開放大學要當好改革“排頭兵”,先行先試,為改革探路。市域范圍各地經濟社會、人文歷史、辦學環境等相近,綜合改革工作相互借鑒更方便、更有效。要充分發揮市級開放大學的指導作用,為縣市提供更具針對性的精準指導。市級開放大學落實綜合改革方案要細化舉措,爭取市委、市政府就改革配套、保障機制等出臺具體政策,為推進奠定基礎。因為機構編制等綜合改革關鍵事權審批在市級,市級開放大學要為縣市破題尋對策、支實招。

3.堅持分類指導,穩妥推進辦學系統整體改革。縣市市情不同,辦學現狀不同,多種管理模式并存,改革不可能千篇一律。目前條件成熟、基礎扎實的縣市理應高標準落實;反之則應當平穩優先。教育強市要先行,基礎薄弱縣市則不甘落后。“開弓沒有回頭箭”,時間緊,任務重,堅持分類指導,不搞“一刀切”,確保各地按期保質完成更名轉型。可以按辦學現實基礎、辦學管理模式、社會經濟發展水平等分類指導,精準施策,有序推進。“三獨立”是硬性指標,實行“一票否決權”,不然就沒有系統,更談不上系統建設;縣市學院創收能力有限,公益二類運轉困難不能忽視,要謹慎選擇,縣市學院原則按公益一類設置;強化工作統籌能力,隸屬關系要明確為市縣人民政府直屬;資源整合是趨勢,必須一步到位;民辦教育參與基層改革要鼓勵,但是前期調研必須充分,風險評估不可或缺,決策要審慎。諸如此類問題需要縣市認真思考,也需要上級開放大學靠前指揮。我們期待百舸爭流、奮楫爭先的綜合改革生動局面。

(三)主動求變,積極打造協同推進綜合改革的縣市學院樣板

習近平總書記指出:“努力在危機中育新機、于變局中開新局”。這一重要論斷是我們做好經濟社會發展各項工作的科學指引,也是我們綜合改革的行動指南。

1.基層開放大學要勇擔使命,搶抓機遇。綜合改革是地方學院發展的重大機遇,要自覺貫徹新發展理念,端正辦學思想,牢固樹立改革意識、機遇意識,堅決扛起開放大學系統建設、全民終身學習服務體系建設的責任擔當。縣市學院干部職工要統一思想,轉變觀念;集思廣益,凝聚共識;吃透精神,把握要求。借勢發力,高起點謀劃,高質量落實。做到“三要三不要”:事業要發展,不要停滯、倒退;體系要強化,不要分化、割裂;要克服畏難情緒,摒棄消極的“求穩思維”,不做旁觀者,不當局外人,杜絕“躺平”。

2.基層開放大學要主動求變,開拓創新。縣市學院面臨高等學歷招生困難、教師職業倦怠、資源整合困難、體制機制乏力、業務發展緩慢等各種難題, 廣大教師對發展前景感到迷惘,安逸享樂思想抬頭,危機意識、憂患意識淡化,工作方法、策略思維簡單固化,辦學的社會美譽度、滿意度、認同感不高。與其坐失良機,不如奮力一搏。對事業負責、對廣大教師負責,順勢而為,主動而為,變“要我改”為“我要改”。杜絕“等靠”,主動求變,贏得主動,贏得未來。要講深講透綜合改革意義,理清理順思路,做深做實方案,落實落細舉措。主動對接部門,讓保障更加有力;主動向上爭取,讓定位更加清晰;主動推進工作,讓藍圖成為亮點。

3.基層開放大學要加快轉型,全面提升。綜合改革的目的是推動終身教育事業高質量發展,讓社會發展成果惠及全體公民。縣市學院要認真落實國家開放大學創優提質戰略,規范學歷教育,堅持立德樹人,突出思政工作,完善人才培養模式,不斷提高人才培養質量,為鄉村振興提供人才支撐;要想方設法整合社區教育資源,提高基層社區學校辦學能力,做到鄉鎮老年學堂全覆蓋,擴大實體化老年學位,突出做好“一老一小”;要培育學院服務地方經濟社會發展的能力,拓展社會培訓,開發人力資源,為“技能中國行動”助力;要進一步發揮信息技術優勢,積極做好“互聯網+”教育,讓人人皆學、處處能學、時時可學的終身學習體系更加便捷暖心。

(四)加強領導,完善協同推進改革的綜合機制

改革是復雜的系統工程。“深化教育領域綜合改革,在不同部門之間會有一定的職能交叉和需要協調的關系”“不斷完善上下聯動、各方協同創新的改革推進機制”,扎實推進系統各項工作任務圓滿完成,高質量建設終身學習服務體系。

1.加強組織領導。省教育廳全面落實省委、省政府的決策部署,切實承擔全省開放大學系統新一輪綜合改革、發展的組織實施,補齊全省高質量教育體系短板,探索學習型社會。要成立工作專班,加強對市縣政府的專項任務落實情況的督導,及時總結推廣地方經驗,通報落實不力、推進緩慢的基層,營造你追我趕的改革氛圍。匯總地方綜合改革信息,收集問題,研判進展狀況。省教育廳要壓實屬地政府的主體責任和省開放大學的業務指導責任,并定期研究解決改革任務落實過程中的現實問題。

2.完善協同推進改革的綜合機制。教育綜合改革,必須要有“綜合機制”,其要義是銜接機制或融通機制[8]。省級綜改協調機制重在破解省級層面政策保障難題,指導協調全省辦學體系更名轉型工作。“教育綜合改革的難點之一在于教育行政部門與其他政府部門之間的組織協同”[5]。各市、縣比照組建開放大學綜合改革協調機構,分解任務,明確主體,落實要求,嚴肅紀律,承擔市域范圍協調推進工作,地市要承擔下轄縣級開放大學指導職責。省、市、縣三級政府之間和省開放大學系統三級辦學單位之間的改革工作要聯動,各級政府改革任務相關責任單位要協同。根據工作需要可以嘗試建立開放大學綜合改革政府協同聯動機制、地方政府改革會商協調機制、政府部門溝通協調機制、改革信息通報機制、改革工作督導機制等,保障改革方案協同聯動,落實協同聯動。

3.推動改革落實落細。改革工作計劃性強,需要各地各部門強有力地執行。教育主管部門負責行政推動,開放大學負責業務指導。省廳按綜合改革“時間表”“路線圖”制定工作交辦單、工作提示單、工作催辦單、改革責任書,定期考核通報,納入政府政務督查,推動改革主體責任落到實處,改革任務高效完成。更名轉型是基層開放大學綜合改革的先手棋,事關全民終身學習機制建設整體成效。綜合改革任務復雜艱巨,惟有系統發力,久久為功,唯實惟先,善作善成,才能不負時代,不負人民。

四、結語

“要優化與新發展格局相適應的教育結構、學科專業結構、人才培養結構,健全全民終身學習推進機制”,開放大學在“以人為中心”價值導向的教育現代化進程中肩負著重要使命[9]。從“廣播電視大學到開放大學”,從“新技術運用到服務全民終身學習教育體系”,全面開啟了建設新時代開放大學終身教育新征程[6]。面對新的歷史機遇,基層開放大學不僅要梳理清楚其在綜合改革中面臨的現實問題,明確新時代賦予的歷史使命和社會責任,而且要在宏觀和微觀層面協同推進,理清自身改革創新發展的應然路徑,尋找契合未來趨勢的新模式、新平臺和新樣態。

綜上所述,基層開放大學協同推進綜合改革還面臨本土化困境和挑戰。面對開放大學辦學新形勢、新機遇,政策先行,協同推進是基層開放大學綜合改革的實踐策略。基層開放大學綜合改革是加快辦學轉型發展的長期任務,需要基層開放大學全體員工克難攻堅協同推進;是提高開放教育質量的有力舉措,需要教育行政部門精心組織協同推進;是國家完善終身教育服務體系的重大決策,需要基層政府全面統籌協同推進。協同推進,讓綜合改革舉措在基層開花結果。