數據要素驅動城市級數字中國建設機制及實踐探索

聶耀昱，趙 蓉

（1.清華大學五道口金融學院，北京 100084；2.北京大學 經濟學院，北京 100871）

當前由數據要素驅動的數字化轉型正成為構建新發展格局、實現高質量發展和推進中國式現代化建設的重要引擎和嶄新動能，深刻影響著政務服務優化、生態文明建設、科技創新及產業結構調整等諸多領域[1-3]。2022 年10 月，國務院辦公廳印發《全國一體化政務大數據體系建設指南》，提出全國政務數據“一盤棋”發展策略，為政務數據體系建設提供了詳細的系統方案，促進政務數據在提升政府履職能力、支撐數字政府建設、推進國家治理體系和治理能力現代化等方面發揮價值。2023 年2月，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，明確指出建設數字中國是數字時代推進中國式現代化的重要引擎，是構筑國家競爭新優勢的有力支撐。

隨著我國數字化轉型的快速推進，數據要素流動速率顯著加快，政務服務改革動作逐步深化、細化和實化，從全國政務一體化規劃到地方自選動作的深入落實，各地區各部門在借鑒先進經驗的同時，主動探索和創新適宜本地發展的模式。學界也在總結和完善區域數字化轉型方向和具體實踐，從前期項目規劃設計、傳統基礎性要素聚合、衍生性要素擴展、運營方式創新、市場生態系統協同等多方面，搭建數字中國背景下數字化轉型實現路徑的基礎框架，但所涉及的內容較為分散，整體研究呈現散點不成體系的特點。同時，由于各地經濟基礎、技術環境和信息化成熟度有所不同，數字化發展模式逐漸多樣化，且跨區域聯動性較差，整體項目建設和運營服務能力有待提升。

一、文獻綜述

目前數字中國建設存在基礎設施能力弱、核心技術研發能力低、組織體系碎片化嚴重、管理機制不健全等問題[4]，在推進過程中存在重硬輕軟、重政輕企、重建輕用等一系列弊端[5]。以數據賦能為特點的數字政府建設，在數字技術嵌入政府治理過程中實現了對傳統政府體制機制和運行規則的重塑，為厘清政府與市場和社會的關系提供了新邏輯思路。數字化轉型內含數字技術應用和組織架構變動兩種特征[6]，即數字政府首先要實現技術層面的突破，利用數字技術更有效率地分發信息和分配資源，在組織架構層面，政府可以基于新型數字基礎設施實現政務服務賦能、跨部門協同、運行機制重構及公共服務改善等目標。細分至建設領域，冉從敬等人依據投資方式、適用場景、合作流程的差異，將我國政府數據價值實現中政企合作模式劃分為BOT、BPO、BT、PFI和JV五種模式，提出應申請國家專項扶持基金、采取可行性缺口補助等手段實現模式優化[7]。近年，隨著資金投入渠道不斷豐富，依托信貸支持專項計劃和基礎設施REITs（新型基礎設施建設不動產投資信托基金）成為有效途徑，政企合作形成多元主體共同參與的局面。同時，數字化投入除傳統的諸如制度、資本、技術等基礎性要素外[8]，還需融入數據要素、信息系統、數字技術、數據基礎設施、應用場景等新型要素[9-10]。

數字化發展可通過提升市場資本配置效率、縮短產業邊界等方式實現經濟總量和發展質量的協同提升[11]，也可通過數字技術、裝備、平臺的介入產生顯著的區域創新和激勵效應[12]。從企業發展來看，數字化轉型會帶來商業模式、組織結構及戰略布局的調整，從產品供需、要素配置及企業運營思路等方面助力企業高效運營[13-14]。

數字中國作為一個復合概念，數字政府是核心維度，為數字經濟和數字社會提供基礎元素和必要支撐，數字中國多維目標實現是數字化轉型的核心。由此可見，數字化轉型作為建設數字中國現實可行的方法論，對其發展思路和落地實施過程進行現象描述、規律總結，提出具有普適性和規范性的一般性分析框架，對全面闡述數字中國架構體系和引導數字中國決策部署具有重要價值和現實意義。

二、城市級數字中國建設思路

（一）項目規劃情況介紹

隨著社會經濟向信息化、數字化、智能化、網絡化的全面轉型，為響應國家數字經濟發展號召，開封市從當地實際需求出發，以建設成河南省乃至全國數字經濟發展標桿為導向，創新開封數字經濟發展模式和中原數據湖運營模式，實現產業數字化轉型賦能數字經濟高質量發展。為打造符合開封“十四五”規劃的數字城市，開封市依托中原數據湖，以數據資產化、資本化、證券化等為最終目標，以數據產品開發、數據資產運營、數字生態培育為重點，以開封建設河南省數據要素市場培育試點城市為契機，創新數據要素驅動城市級數字中國建設的探索（見圖1）。

圖1 數據要素驅動城市級數字中國建設思路流程圖

開封從新型數字基礎設施集約化、統一化建設入手，規劃了一朵云、一張網、三中樞和一中心的頂層設計；依托中原數據湖現有存儲能力和技術平臺，增強數據要素支撐能力，加速數據賦能融合創新應用；依托現有軟硬件設備打造當市新型政務云，借助政務云數據資產與歸集的其他行業數據，建設河南省級數據登記確權交易開封節點，探索數據資產評估體系與數據價值模型，打造具有中原特色的數據產品，培養當地大數據人才，進而促進數字化治理，盤活數據資產，實現數據新要素價值化，打造大數據產業生態圈，推動數據賦能招商引才和擴大就業，實現數據便民利企惠政興業。本文從融資方式、建設模式、運營模式等多個視角就開封數據要素驅動數字中國建設思路總結剖析，以期為同等規模城市提供經驗參考，引領智慧城市和數字中國建設，加速數據賦能融合創新應用。

（二）以ABO-EPC 建設模式打造政企合作和央地協同機制

ABO[授權（Authorize）—建設（Build）—運營（Operate）]模式，是指地方政府直接簽署協議授權企業作為項目總包方，完成建設運營后項目整體移交政府，由政府按約定給予相應財政支持的建設模式。開封市政務服務和大數據管理局代表市政府與數字化國資平臺簽署智慧城市建設合作協議，即授權數字化國資平臺履行智慧城市建設主責，數字化國資平臺按照授權負責整合各類市場主體資源，提供智慧城市項目的投資、建設、運營等整體服務。政府負責履行規則制定、績效考核等職能，并支付后續數字化國資平臺的授權經營服務費，以滿足智慧城市全產業鏈服務的資金需求。數字化國資平臺可作為當地智慧城市建設和數據市場建設過程中的統一“業主”。

《河南省加強數字政府建設實施方案（2023—2025年）》的實施，強化了政企協同及集約化、統一化數字政府建設的內容。項目承包方面，開封市使用EPC[Engineering（設計）-Procurement（采購）-Construction（施工）]模式開展政府數字化轉型項目建設，率先打造政企合作和央地協同新格局。“EPC 總承包”模式是指項目需求單位針對項目建設內容簽署合同，對項目進行整體性協調和目標性控制，少介入實施過程[15]，總承包單位全權負責項目的設計、施工、采購、運行各環節，全面負責項目的安全、造價、進度和質量，最終按合同規定進行驗收結算。總承包方可將其中部分設計、采購及施工任務分包給分承包單位承擔。該模式有利于提升項目統籌規劃和協同運作效率，有效解決項目設計與施工間的銜接問題。

上述模式優勢體現在以下方面：第一，在頂層設計方面，有利于建設和形成省、市、縣（區）三級統一聯動的政府數據服務管理模式。第二，在運營模式方面，政府數據管理局負責“數字政府”建設的統籌指導，由市國資公司與中央企業共同出資組建的公司承擔該市智慧城市集約化建設項目的運營服務。第三，在平臺建設方面，全省統一規劃政務云平臺，建立電子政務運營管理中心，為省市各級黨委、人大、政府、政協等單位服務，解決各部門數據不通、對接不暢等問題。第四，在采購內容方面，采購資金支出由采購設備向采購服務轉變，企業持續按周期提供更新改進服務，避免傳統采購造成的“建成即落后”的困境。

（三）利用金融政策工具解決融資難問題，盤活存量資源

數字中國建設應創新資金扶持方式，加強資金統籌引導，以多種方式鼓勵引導資本規范參與，解決當地項目融資難題，構建資本高效參與的投融資創新體系。新型基礎設施作為建設數字中國的重要支撐，具有明顯的公共產品屬性，決定了該項建設資金主要來自各級財政撥款。但近年受新冠肺炎疫情影響，財政資金緊張，財政投融資能力下降。此外，新基建雖符合數字中國的發展方向，但仍面臨項目投資回報不明、關鍵核心能力不強、技術路線風險較大等瓶頸，社會資本參與程度及意愿也相對較低，需要探索產業、財稅、融資等政策協同。在此背景下，開封市數字化國資平臺依托政府數字化轉型項目申報了國家政策性金融工具貸款，聯合中央企業共同探索創新應用國家金融工具政策，打造城市數字經濟發展新引擎。

該模式一方面解決了企業內部數據湖融資難問題，實現數據湖已有存量資產和項目資源雙重盤活；另一方面，資金支撐的新基建項目會帶來穩定的現金流，產生新增量，在保障政府數字化轉型順利推進的同時，也為權益性永續運作金融產品設計開發提供了落地實踐。在前期基礎建設基本齊備且運營良好的情況下，可進一步推廣REITs 建設[15]。通過合并重組成立運行主體，設立專項計劃開展投融資，確保新基建順暢運行。同時，加強股權投資的組合創新，爭取中央預算投資和地方專項債券，為加快項目建設和資金使用進度提供合理方案[16]。

（四）基于省—市—縣（區）三級聯動模式打造當地確權交易節點

為落實全國一體化政務大數據體系建設，數字化國資平臺以省級數據交易平臺運營思路為指導，打造河南數據交易的城市確權交易節點，以盤活數據湖沉淀資產為目的，推進城市數據價值化應用，推進城市融入“東數西算”一體化算力體系。同時為發揮多跨協同、互聯貫通、優質資源充分共享等優勢，突破“市域”界限，從系統對接、標準執行、項目實施三方面延伸至縣級，形成省市縣（區）“三級聯動”運營模式。

重點依托數據登記確權，以數據場景化應用及合規化流通交易為業務主線，培育當地數據要素市場。建立數據登記確權交易節點，開展數據登記管理。基于市民統一身份認證體系，將相關數據統一登記；基于數據產品統一標識和計量體系，對數據產品服務進行規范管理；建立數據確權授權運營流程規范，開展數據授權認證與留存等業務。和鄭州數據交易中心協作，開展面向全省數據交易市場的上述服務，促進數據流通。承接該市政務數據開放共享平臺，開展數據治理、編目、清洗，形成政務數據資源主題庫及專題庫。數據流通交易。基于非登記不確權、非確權不交易、非法數據不入場等基本原則，以數據匯聚、治理、開發、應用和交易為核心，建設城市數據資產運營平臺，推動形成省級數據登記確權交易節點。

（五）利用特許經營權實現數字城市運營和“數據財政”落地

2023年8月，財政部發布《企業數據資源相關會計處理暫行規定》，逐步完善數據資源會計處理和收益分配制度，數據要素的資產化、價值化向更高層次、更深層次推進[17]。數據運營層面，為落實推進市一體化政務大數據體系建設，推動全市數字化建設項目的統一規劃、集約實施、長期運營，擬授予數字化國資平臺開展全市范圍的數字城市建設特許經營。市數據管理局作為政府代表方，同意數字化國資平臺作為該市公共數據一級開發商，在全市范圍內開展政府設備采購、政務信息化系統建設與服務、網絡安全服務、公共數據治理服務、公共數據開發交易等生產經營活動。市數據管理局作為主管單位，負責后續數字城市項目的技術方案審批、全過程業務監管、組織竣工驗收、購買服務審批等。集約化平臺可以高效整合授權運營的政務數據、提高數據質量、避免重復投入，為授權運營提供安全可信的運營環境[18]。

開展公共數據運營服務，在全國一體化政務平臺建設基礎上，以場景應用為驅動，促進政務數據共享開放，實現數據資產價值，推動中原數據湖獲取政務數據授權，依法依規開展政務數據授權運營。重點推進普惠金融、能源電力、“雙碳”環保、“三農”服務、衛健醫保、社會保障、智慧交通、市場監管、企業服務等熱點應用場景，開發數據API、行業解決方案、數據報告等數據產品服務，統籌數據安全與流通交易，實現數據營收。目前數據要素市場建設聚焦于數據權屬確認、數據價值計量、數據流通交易、數據安全治理等方面，但在體現效率、促進公平的數據要素收益分配制度方面較為欠缺[17]。隨著數據全生命周期運作模式的日益成熟及政府財政收入增長方式轉變的迫切需求，城市可基于數據營收開展“數據財政”模式探索，構建數據要素價值實現和收益分配新范式。

三、數字中國建設的內在機理和要素剖析

數字中國建設受到政策制度、技術環境、價值目標、運行機制、組織結構等要素影響，需要打造多要素參與融合和多政策協同支持的機制。在對城市級數字中國建設進行事實性描述的基礎上，本部分結合數字政府建設的內在規律和實踐特點，進行內在機理和要素剖析。有學者基于浙江經驗提出數字政府形態包括建設目標、平臺架構、治理機制及制度基礎等四要素[19]，歸納為包括戰略規劃、組織體系、能力責任、技術平臺、安全隱私等五方面的數字政府治理體系。《中國數字政府發展研究報告（2021）》構建了數字政府發展的OPCE概念框架，從組織機構（organization）、制度體系（policy）、治理能力（capacity）和治理效果（effectiveness）四個維度評估地方數字政府發展水平。胡世文等梳理出包括戰略、組織體系、能力責任、技術平臺和安全隱私在內的數字政府建設框架[20]。本文參考已有學者對政策工具的類型劃分，就數字中國建設的內在要素和實現路徑進行綜合剖析和解讀（見圖2）。內在要素（y 軸）依托政策引領、市場需求、產業發展、企業價值及技術創新構建起數字化轉型的全景式、全鏈路建設框架，實現路徑（x 軸）可細分為供給型工具和需求型工具，供給型工具包括基礎性要素和衍生性要素兩類，通過目標管理、組織管理、政策支持、服務外包等方式，實現數字中國多維目標（z軸）。

圖2 數字中國建設的內在機理和要素剖析

（一）政策制度引領

政策制度引領來自國家對數字化建設的頂層把控，頂層制度設計是數字經濟健康發展的根本保障。數據既具備傳統要素的共性特征，又具有新型要素的獨特性質。相比傳統生產要素，數據要素的來源途徑渠道散，流通安全隱患大，價值實現路徑多樣，使數字政府建設、數字經濟發展和數字社會演化中產生出許多新問題、新挑戰[21]。顯然，單純依托市場化手段難以解決上述問題，制度缺失與監管缺位會阻礙數據要素市場培育，從而影響數字中國建設。因此須依賴國家“看得見的手”進行頂層制度設計，依據實際情況完善財政金融方面的配套支持，優化營商環境，拓寬融資途徑，探索多元化融資模式。

（二）市場需求驅動

除了政策制度引領，市場這雙“看不見的手”也作用顯著，市場需求是驅動數字政府建設和企業數字化轉型的有效引擎。隨著大數據、人工智能等數字技術的廣泛運用，消費者對數字政務、數字產品的需求不斷增加，越來越注重消費體驗與品質，數字技術可追蹤消費者的個性化需求并據此進行精細化管理，使得數字產品的市場需求不斷擴容，促進數字化轉型不斷催生新產品帶來新服務。

（三）產業發展驅動

中央重大戰略和地方重要任務實施落地，需要地方企業與央企深化產業戰略合作和技術優勢互補。企業開始實施數字化轉型，會推動產業內替代者效仿實施。企業家也會在獲得行業數字技術和知識信息后，將其社會資本關聯的資源投入企業數字化轉型，從而提升企業數字化轉型速度。

綜上所述，在產業競爭的壓力下，率先實施數字化轉型的企業會促使未實施數字化轉型企業產生一系列的連鎖反應，并最終推動整個產業的數字化轉型。因此，應不斷加快推動產業數字化轉型，推動數據賦能全產業鏈協同發展，深化包括研發設計、生產制造、經營管理、市場服務等環節在內的數字化應用，實現數字經濟與實體經濟的深度融合發展。

（四）企業價值實現

企業價值體現在促進數字經濟發展及服務社會運行的一系列市場活動中。推動企業數字化轉型，可打破傳統產業的生產周期和生產方式，借助數字連接能力打破企業時空局限，將產品和服務提供給廣大用戶，提升企業產出效率，推動企業生產規模擴大。同時，數字化轉型能讓企業有效利用現代數字技術精確度量、分析和優化生產運營環節，降低生產成本，提高經營效率和產品服務質量。這不僅推動企業內部數據驅動的連接流動和經營管理，而且通過數據把企業與供應鏈生態合作伙伴更加緊密連接起來。數據在企業各部門間、不同企業間流動，打破信息壁壘、降低信息不對稱程度，促進企業在研發、生產、物流、服務等價值鏈全流程高效協作，提高價值鏈供應鏈的響應速度和運轉效率，實現企業價值的協同共創。

（五）技術創新賦能

數字中國建設提出要“加強關鍵數字技術創新運用”，以信息數字技術為基礎的數字中國建設應體現為相互關聯的多種信息技術促進融合的整體性方案。數字技術賦能社會治理是社會治理現代化的重要組成部分，可推動政府治理流程再造和模式優化，提高決策和服務效率，重塑社會治理格局，引領社會治理走向科學化、高效化、精細化、智能化。同時，數字技術創新可滿足實體經濟多樣化的場景應用需求，在推動智能制造轉型升級的同時，也增大各類精細化服務的覆蓋面和便捷度。

四、城市級數字中國建設的探索和展望

城市數字化浪潮席卷而來，顛覆并重構生產生活方式。充分發揮城市數據要素價值，打造高效配置的數據要素市場，建成以數據為關鍵支撐的數字政府、數字經濟、數字社會、數字文化和數字生態，是貫徹落實國家大數據戰略和數字中國戰略、支撐數字城市發展規劃、重塑數字時代競爭發展新優勢的迫切需求。

（一）依托共享開放的數據資源體系構建高效協同的數字政府

近年，大多數城市圍繞“最多跑一次”“一網通辦”等政務服務創新實踐，建設政務信息共享交換平臺，形成基礎公共數據資源體系，并延伸至大數據行政權力監督、疫情精準防控等應用場景。應大力推動政府轉型為以“小前端+大平臺+富生態+共治理”為目標模式、多主體網絡協同治理、O2O線上線下一體化為架構體系的數字政府。目前，開封已基本完成“一網統管”基礎設施建設，城市治理實現了由人力服務型、經驗判斷型向人機交互型、數據分析支撐型轉變，為建設高質量數字政府提供基礎性數據要素。在“一網協同”和“一網共享”層面，則需要進一步打破數據壁壘，實現部門間數據的高效匯聚和共享開放，加速構建基于數據要素和數字技術的政府決策機制，不斷提升公共數據資源體系的支撐服務能力。隨著城市數字政府服務體系的逐步完善，應用場景也將逐漸多樣化和精細化，為公共數據資源體系提供更為豐富的數據共享和開放來源，進一步提升政府履職的數字化和智能化水平，實現數字政府建設和數據要素市場發展的高效鏈接、模式重構、服務協同和雙向賦能[22]。

（二）依托高效配置的數據要素市場打造健康有序的數字經濟

習近平總書記指出，要“做大做強數字經濟，拓展經濟發展新空間”，這為發揮數據要素的核心作用、推動數字經濟健康持續發展指明了方向。當地活躍的數據要素市場可以為數字科技企業提供足夠的“數據”原材料，一方面利用數據對其他要素的乘數效應，另一方面借由新產業、新業態為數字經濟新模式提供基礎和動能。開封傳統產業鏈條完整，數字化轉型可加速生產、分配、流通和消費等各環節的融通，構筑數字經濟和數據要素市場新空間。通過發揮數據要素市場內嵌的“上云用數賦智”等新型生產力的協同作用，將城市內部的產業鏈、產業生態聯通起來，打造基于數據協同的產業生態新范式，繼而構建龐大的數據要素產業體系。可將數據資源與研發、設計、制造、營銷、管理等在各行業、各環節的應用場景結合起來，持續利用數字技術改造并賦能產業轉型發展。進而依托生產、經營和銷售過程中生產的海量數據資源，引導該市數字產業做大做強，形成產業發展與數據要素賦能的良性互動。

（三）依托充分激發的數字潛能優化全民暢享的數字社會

數字社會的構建可推動不同領域數據要素交互融通和數據應用創新融合，完善公共數據和社會數據歸集共享協作機制，暢通政企數據融合共享渠道。可進一步支持和鼓勵企業和社會機構面向政務管理、民生服務、產業發展等領域，采集匯聚區域性、行業性數據，通過共享交換等方式為政府提供數據，賦能社會發展。同時，引入和培育數據資源服務、數據開發、數據經紀、數據合規等“數據服務商”，開展數據招商，進一步繁榮數據要素市場。

（四）依托數字城市全產業鏈條建立多級聯動的數字生態系統

數字政府、數字經濟和數字社會齊頭并進、協同發展，為構建多維度、全方位的城市數字生態系統奠定堅實基礎。一方面要注重數字城市建設子系統間橋梁的搭建，實現政府內部協同服務、企業內部信息共享及政企間溝通提速，提升系統整體運行的高效性；另一方面要充分發揮投資、規劃、設計、建造、運營全產業鏈優勢，創新合作模式，推動合作協議加快落實落細，將更多優質資源和項目集聚在當地市場，參與數字城市建設。地方政府以此為契機，深化央地合作、政企聯動對接協調機制，抓住用好國家政策性開發性金融工具，推動雙方實現優勢互補、互惠互利、共同發展，更好地服務國家戰略。統籌政策、資金支持數字技術與社會治理相關專業發展，強化研究型、復合型數字化社會治理人才培養，培育數字技術支撐社會治理現代化的專業人才隊伍，拓寬數字技能培訓渠道，提升多元主體數字化治理能力，建構利益整合、優勢互補、權責分明的治理制度框架，形成政府主導，企業、社會組織協同的治理格局。