國家治理視域下中央地方關系的政策機理與趨向

王陽亮，蔣心悅

一、問題的提出

中央地方關系是國家治理體系的縱向體制安排，廣泛影響著政治系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、文化系統(tǒng)的運行，中央和地方兩個積極性的發(fā)揮是中國經(jīng)濟社會取得經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定奇跡的重要因素。中央地方關系框架中的體制機制性安排決定了各級政府在資源配置中的權責分配與行動空間，直接影響著制度優(yōu)勢向治理效能的轉化。

在政治學、財政學、管理學領域，以往研究從不同學科、不同層次、不同視角對中央地方關系的發(fā)展脈絡、制度結構以及地方政府的行動進行了分析。政治學、財政學領域的研究大多從國家視角出發(fā)，側重在中觀層面討論政府間關系的體制機制運行特點與規(guī)律，論述中央權威之于國家治理的重要性。中央地方關系涉及到府際關系、政社關系與政府職能轉變等重要問題。有學者認為，改革開放與市場經(jīng)濟的發(fā)展，深刻地改變了政府與社會的關系，深刻地改變了中國的國土結構，深刻地打破了既有行政區(qū)劃從計劃經(jīng)濟時代延續(xù)下來的區(qū)域關系、府際關系和行政邏輯。府際關系的重構和優(yōu)化，是國家治理的重要戰(zhàn)略選擇。［1］也有學者認為，強有力的中央權威是中國發(fā)展道路的核心特征，中央通過強有力的權威破除了轉型過程中的利益藩籬，成功進行了頂層設計，構筑了適應于市場經(jīng)濟的新型國家治理體系。［2］還有學者認為，包容性財政體制兼顧了地方活力與中央駕馭能力，是中國能夠兼顧經(jīng)濟快速增長和市場化改革雙重目標的重要制度邏輯。［3］管理學領域的研究側重從組織角度、從政策執(zhí)行角度看待中央地方關系框架下地方政府以及政府官員的行為，認為晉升錦標賽是具有中國特色的激勵地方官員推動地方經(jīng)濟發(fā)展的治理方式。［4］

中央地方關系是鏈接國家治理體系各部分并使之有效運行的最為重要的體制架構。國家治理是龐大、復雜的系統(tǒng)工程，涉及到制度、體制、機制等不同層次的結構以及資源、組織和個體等有機要素。國家治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是我國現(xiàn)代化建設的實踐探索中內(nèi)生性的戰(zhàn)略目標。國家治理現(xiàn)代化目標的提出，為更好認識中央地方關系的機理和趨向提供了更廣闊的視角。在國家治理視域下看待中央地方關系體制，需要從國家現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標層面來把握中央地方關系的機理和前提。

二、國家治理現(xiàn)代化進程中的中央地方關系調(diào)整

中央地方關系的動態(tài)調(diào)整是國家治理體系的基本問題，牽涉到政治、經(jīng)濟、法律制度建設的方方面面。新時代，中央地方關系圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略布局，在政治上堅持黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，加強黨的政治建設，強化權力監(jiān)督，深入開展反腐敗斗爭，從嚴考核監(jiān)督干部，確保黨中央重大決策部署落實到位；在經(jīng)濟上深化財稅體制改革，推動行政權力下放；在民生上與政府職能轉變的舉措緊密結合，以公共服務供給、滿足人民群眾日益增長的對美好生活的追求為導向，簡政放權，將縱向上的改革舉措落實到國家治理的基層單元，將國家治理體系的中心向基層治理下沉。

第一，黨的政治建設和組織建設是新時期中央地方關系調(diào)整的牽引機制。黨的十八大以來，黨中央通過黨內(nèi)的政治建設，教育引導全體黨員干部嚴守政治紀律，確保全黨令行禁止，推動各級黨組織和廣大黨員始終在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，從根本上強化了中央的集中統(tǒng)一領導。同時，大力加強作風建設和反腐倡廉制度建設，針對黨內(nèi)存在的種種問題和弊端，推動全面從嚴治黨，改進黨風、政風。黨的十九大以來，政治巡視作為黨章規(guī)定的重要制度，從黨內(nèi)監(jiān)督上切實強化了中央對于地方領導干部的監(jiān)督和管理，強化了中央的人事管理權，在地方政府層面加強了中央權威。新一輪機構改革后的黨政體制實現(xiàn)了黨對干部的全流程管理，通過明確“誰執(zhí)行”“怎么執(zhí)行”的問題以糾正地方政府的偏差。［5］

第二，財稅體制改革作為國家治理的基礎和重要支柱，是中央地方關系調(diào)整方面的戰(zhàn)略重點。只有同時發(fā)揮中央和地方兩個積極性，而非只有一個積極性，才能極大增強黨和國家的生機活力，從而提升國家治理效能。中央和地方兩個積極性特別是地方積極性的發(fā)揮，當然須以科學規(guī)范的現(xiàn)代中央和地方財政關系為前提。［6］新時代，財稅體制改革在控制地方主義破壞性和調(diào)動地方積極性方面的舉措主要有兩個：一是以集中化措施控制地方財政風險。黨的十八大以來，中央進一步加強了對地方財政風險的管控，針對地方財政存在的弊病特別是土地財政問題采取了一系列財權集中化的舉措，如通過土地出讓金大審計、非稅收入征管集中化確保中央全面且實時地掌握地方的土地財政信息。二是從支出性事權的劃定入手明確了中央事權、央地共同事權和地方性事權的范圍，以此作為重塑央地關系的突破口。在強化中央對于地方財政控制能力的同時，中央政府依據(jù)財權與事權相匹配原則加大基本公共服務領域的轉移支付水平，推動事權劃分改革，在公共服務和社會管理方面進行了一定程度的放權改革。根據(jù)《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。［7］事權劃分改革從總體上適度加強了中央事權，按照事權屬性，涉及國家主權、經(jīng)濟總量平衡和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、全域要素流動等領域的事權必須要完整地集中到中央，確保法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一；社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P的基本公共服務則確定為地方的財政事權。同時，中央提出在健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的體制機制過程中賦予地方更多自主權，增強地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方。

第三，賦予地方自主性的放權改革主要表現(xiàn)為中央及省級政府向地方政府下放經(jīng)濟社會管理事權。簡政放權以“放管服”改革中的行政審批權改革為主線，行政審批權是各級政府之間互相制約的結構性要素，對縱向政府關系以及組織基礎有較大的影響。總體上看，行政審批權改革取得了顯著成效，在政府與市場關系、政府間關系的調(diào)整方面起到了積極作用，行政審批和許可的事項大幅縮減。中央層面，國務院以職能轉變?yōu)閷颍群蟠蠓∠拖路判姓徟马棧瑓f(xié)同推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革。地方層面，行政審批改革突出“下沉”的特征，跨層級的縱向簡政放權使行政審批權限下放到基層街鄉(xiāng)一級。與審批權下放并行，基本公共服務的供給責任和事權也下沉到基層政府，有關居民生活、社會治安、城鄉(xiāng)建設、公共設施管理等適宜由基層政府發(fā)揮信息、管理優(yōu)勢的基本公共服務職能下移。同時，監(jiān)督管理及執(zhí)法的權力也下沉到基層政府，且強化了基層政府貫徹執(zhí)行國家政策和上級政府政策的責任。

三、國家建設與治理：中央地方關系的內(nèi)在機理

中央地方關系是國家政治運行的神經(jīng)，其貫穿于國家建設和國家治理的發(fā)展脈絡，關系到國家政治、經(jīng)濟和社會系統(tǒng)運行的方方面面。回溯國家現(xiàn)代化建設的歷史進程，不同時期中央地方關系的設計和調(diào)整是根據(jù)特定的社會經(jīng)濟條件進行探索的。我國的中央地方關系安排雖在一定程度上借鑒了蘇聯(lián)的政治體制，但更多是基于建設、改革實踐的自主性、內(nèi)生性來設計的。宏觀上，中央地方關系的建構和調(diào)整方向始終服務于國家戰(zhàn)略，一方面要確保中央權威和資源配置能力，另一方面要平衡地方發(fā)展的積極性與地方主義的保守性、破壞性，以實現(xiàn)國家建設和國家治理的戰(zhàn)略目標。在國家建設與治理的不同時期，中央決定資源分配的方向、手段有著不一樣的特點，反映著不同時期黨的路線方針政策、國家不同發(fā)展階段的戰(zhàn)略目標。

（一）國家現(xiàn)代化是中央地方關系調(diào)整的戰(zhàn)略目標

中央地方關系是縱向不同層次行政主體間的權利與義務關系，是支撐國家結構的基本關系。中華人民共和國成立以來，中央地方關系的總體脈絡是權力向中央集中。中央權威來源于黨在國家政治生活中的核心地位。政黨驅動國家現(xiàn)代化建設的邏輯［8］決定了中央地方關系的體制從根本上服務于現(xiàn)代化建設。

實現(xiàn)現(xiàn)代化始終是中國共產(chǎn)黨人從事國家建設、改革和發(fā)展的奮斗目標，中央地方關系在不同歷史時期的形成和調(diào)整也與國家現(xiàn)代化建設的需要緊密相關。早在1954年，黨就把農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學技術四個現(xiàn)代化正式確定為國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標。中國現(xiàn)代化的實踐體現(xiàn)在經(jīng)濟、政治、社會和技術等方面，包括了經(jīng)濟上GDP持續(xù)高速增長、社會主義政治制度的自我完善和發(fā)展、人口的地區(qū)流動和階層流動，信息技術快速發(fā)展以及重大技術上自主創(chuàng)新保障國家安全等。國家治理現(xiàn)代化的提出，也就是在四個現(xiàn)代化基礎上強調(diào)建立一套相對成熟的政治、經(jīng)濟、管理領域的體制、機制，使縱向和橫向的機構體系高效運行，從根本上保障社會主義現(xiàn)代化國家建設的總體戰(zhàn)略付諸實施。

中央地方關系是政治體制和國家治理體系的重要部分，這一對關系的變化顯示出中國政治體制運行的特點和規(guī)律，其一是體現(xiàn)中央層面上黨的領導對推動現(xiàn)代化的主導性作用，其二是映射出現(xiàn)代化進程中經(jīng)濟社會發(fā)展對政治體制運行與調(diào)整的影響，可以概括地劃分為從國家建設到國家治理的兩個維度。從國家建設到國家治理是社會主義現(xiàn)代化建設的連續(xù)性主線，國家建設和國家治理有著共同的中心化和系統(tǒng)干預的特點，但又有不同的需求和取向。國家建設與治理都需要中央層面高度的干預能力，只是在干預目的上國家建設側重于保供給，而國家治理側重于調(diào)分配。從時點看，20世紀80年代末期，中央針對地區(qū)差距的政策標志著中央和地方關系的發(fā)展開始從保供給向調(diào)分配的轉換，這一轉換最終通過調(diào)整財政收入與分配關系的稅制改革得以實現(xiàn)。

就國家現(xiàn)代化建設的系統(tǒng)工程而言，國家建設與國家治理的制度演進是一個連續(xù)體。從國家建設到國家治理，中央地方關系始終都需要保持中央對社會系統(tǒng)的控制和干預。換言之，無論在哪一個主題下，中央地方關系都是以確立和維護中央權威為根本的，通過中國共產(chǎn)黨高度集中統(tǒng)一的領導體制、黨的組織建設和思想建設以及黨的組織廣泛而深入地進入社會生活各個領域，確保中央總攬全局、協(xié)調(diào)各方的中心地位，形成中央地方之間對社會資源的“集中提取－再分配”［9］的模式。這種模式取決于一定時期有限的社會資源總量與社會物質文化需求快速增長之間的矛盾，也受到國際環(huán)境中的外部壓力影響。中央地方關系是一套動態(tài)調(diào)整的政策體系，根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境的資源與風險對整個社會系統(tǒng)進行縱向干預，同時這種干預直接作用在資源的流向上，把有限資源用在推動現(xiàn)代化建設的重點工程、重大戰(zhàn)役上。與之并行，通過黨的思想理論建設、政治建設以及社會主義教育的政治動員和社會動員，中央地方關系在實踐中不僅是一種結構性關系，還是一種被廣泛認同的社會觀念與意識，體現(xiàn)為社會公眾對中央政策的贊許性支持和對中央的高度信任。

（二）嵌入社會結構變遷的中央地方關系

從現(xiàn)代化的角度看，中央地方關系的演進不僅反映出政治領域不同層級行政機構權責關系的配置，更在深層次上映射出社會結構變化。從根本上說，國家建設向國家治理的更新迭代是由社會生產(chǎn)關系的發(fā)展與調(diào)整所決定的。經(jīng)濟體制改革帶來的要素流動與利益分化，疊加不同時期國際上外部環(huán)境條件變化，推動著中央地方關系建構的主題從國家建設邁向國家治理。

從社會結構變遷的角度看，國家治理之于中央地方關系調(diào)整的內(nèi)涵主要有兩個方面：一是國家治理所面向的經(jīng)濟社會條件以流動性為顯著特點。經(jīng)濟體制改革形成了資源、要素流動和產(chǎn)業(yè)集聚，帶來了體制內(nèi)外、城鄉(xiāng)之間的人口流動（見圖1、圖2）以及由流動帶來的公共服務供給和社會保障問題。社會流動性從根本上使地方各層級政府收入和支出水平逐漸差異化，最終促使中央地方關系的走向從“保供給”向“調(diào)分配”轉換，尤其是通過上級政府轉移支付來調(diào)節(jié)財力分化，保障地方政府運轉，實現(xiàn)托底標準水平的基本公共服務供給均等。二是國家治理所面對的是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間以及社會成員利益分化不斷加深的格局。客觀上，社會利益分化是在一定的社會主義經(jīng)濟積累與外部壓力下降的情況下發(fā)生的。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，市場在資源配置中發(fā)揮著決定性作用，這從根本上決定了資源要素流動、集聚的取向。然而，作為工具的市場機制及其適用范圍本身也是有限的，市場機制并不能夠解決全部的社會問題，甚至其本身就是造成社會不平等現(xiàn)象的原因，是侵蝕社會規(guī)范價值的風險之源。制約市場價值觀和市場邏輯的負面影響所指向的是建立政府宏觀調(diào)控和監(jiān)管體制，從而形成良好的市場秩序和社會規(guī)范。由此，社會主義市場經(jīng)濟體制下的中央地方關系就是要強調(diào)中央政府的調(diào)控功能，以實現(xiàn)社會主義制度的本質和優(yōu)勢。

圖1 改革開放以來城鎮(zhèn)體制內(nèi)外就業(yè)人員所占比例的變化①數(shù)據(jù)來源《中國勞動統(tǒng)計年鑒2019》《中國勞動統(tǒng)計年鑒2021》，其中公有制單位就業(yè)人員總數(shù)按照城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員中國有單位和集體單位就業(yè)人員的總和估算。

圖2 1998－2021年城鄉(xiāng)人口所占比例的變化

對照改革開放前后的中央地方關系，從經(jīng)濟發(fā)展階段和積累性角度能夠看出不同的社會經(jīng)濟條件之下的系統(tǒng)目標轉換與體制機制調(diào)整的特點。改革開放以前，計劃經(jīng)濟體制之下的地方政府主要以執(zhí)行中央的計劃和任務為主，各級政府在財權和事權上根據(jù)統(tǒng)一計劃指令而匹配，地區(qū)間發(fā)展相對均衡。由此，在現(xiàn)代化建設的共同目標下，中央到地方再到社會成員的利益結構有了一致性，形成了強化積累、保障物資供應的體制。這一時期，中央通過政治動員實現(xiàn)了全黨全社會以現(xiàn)代化建設為意志目標的內(nèi)部凝聚，通過資源調(diào)配和動員完成了工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)備轉移，這為中西部地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展打下了基礎，一定程度上促進了區(qū)域均衡發(fā)展。改革開放初期，經(jīng)濟體制改革對于政府與企業(yè)關系的調(diào)整主要是向企業(yè)下放權力；對于條塊關系的調(diào)整主要是中央各部門對人財物、產(chǎn)供銷所掌握的經(jīng)濟管理權限進行下放。這一時期，放權的目的是促進資源有效利用和勞動力的參與，也就是動員人民群眾參加社會主義建設。隨著放權的進行，地方政府所承擔的管理事務和職責持續(xù)增加，以發(fā)展為導向的政策激勵地方政府推動各類基礎設施和城市建設項目，積極擴張地方財政。由于資源稟賦和政策優(yōu)惠不同，各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平逐漸分化，在東中西部、省內(nèi)不同層級的地區(qū)間開始出現(xiàn)資源、人才虹吸效應，地方保護主義有所抬頭。從20世紀90年代開始，我國逐步從物資短缺轉變成物資相對充裕，以往計劃性分配生產(chǎn)生活資料的機制被取消。人口流動和城市化進程在市場機制推動下呈現(xiàn)出集中化的趨勢，即公共資源、公共服務不斷向城市集中、向發(fā)達地區(qū)集中。這就需要中央對社會資源分配的干預從原有相對集中化的“保供給”轉向以資源均衡、縮小差距為導向的“調(diào)分配”，通過中央集中財力再分配以克服地方利益結構的局限。由此，國家治理的內(nèi)在涵義也就是強調(diào)在國家建設和積累達到一定的水平時以體制機制調(diào)整分配結構的必要性，其顯著標志就是20世紀90年代的分稅制改革。

（三）中央與地方權責配置的結構特點

從權力結構來看，中央地方關系主要涉及財權、人事權、監(jiān)督權和管理（審批）權，其有效運行得益于內(nèi)部權力結構調(diào)整的兩個規(guī)則：一是始終堅持財權、人事權、監(jiān)督權向中央集中，二是持續(xù)下放管理權抑制中央各部門的官僚主義并調(diào)動地方的積極性和能動因素。

從中央地方關系調(diào)整的長周期看，財權、人事權和監(jiān)督權始終是向中央集中的過程。20世紀50年代的放權改革與80年代的放權改革中財權經(jīng)過短暫的下放而收回，總體上呈現(xiàn)出財權、稅權向中央不斷集中的趨勢，確保了中央財力在“保供給”乃至“調(diào)分配”上的客觀需要。盡管財權、稅權向中央不斷集中，但地方及企業(yè)必須的機動財力在政策范圍內(nèi)依然保持彈性。在財稅體制完善的同時，中央的人事權和監(jiān)督權是調(diào)動地方積極性的重要手段，中央對地方的控制建立在黨管干部原則基礎上，體現(xiàn)于干部政績考核、干部任用、干部監(jiān)督和干部教育等各方面。黨的十八大以來，我國切實強化了中央的人事管理權，中央對于地方領導干部的監(jiān)督和管理也鞏固了中央權威。

對比而言，行政管理權力則是一個持續(xù)下放的過程。自計劃經(jīng)濟體制建立開始，我國就提出了中央不能過分集權的原則。因此，基于國家經(jīng)濟工作的現(xiàn)實需要，如何進行行政管理權力下放始終是中央層面關注的重要問題。尤其是改革開放以來，中央地方關系的調(diào)整主要從管理職能上探索放權改革，即以職責的下放來推動完善地方政府行政管理的職能，劃分中央和地方政府的事權范圍，這也是社會主義行政體制發(fā)展和完善的線索。總體上看，從完成社會主義改造開始，中央層面始終在探索放權的方式和方法，其間雖然經(jīng)歷了一些波折，但這種調(diào)動地方以及社會積極性的思路一以貫之。就改革開放以來的行政體制改革而言，政府職能轉變、簡政放權、調(diào)動中央和地方兩個積極性所用到的主要政策工具就是行政管理性的放權，劃分央地職責，強化屬地責任。

行政放權改革是優(yōu)化政府職責體系，調(diào)節(jié)政府與市場、政府與社會的關系，提高治理效能，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。改革開放之前，行政放權的意圖是在統(tǒng)一計劃下建立政府內(nèi)部分級管理、層層負責的制度，在國家計劃之下下放行政管理權限，使經(jīng)濟管理體制內(nèi)部的地方政府及企業(yè)能夠在國家計劃的指導下有一定的自主權。改革開放以后，一些企業(yè)從體制內(nèi)轉移出來，同時也出現(xiàn)了大量新增的市場主體，由此行政放權不僅是體制內(nèi)部不同行政層級之間的權力調(diào)整，還疊加了政府向社會簡政放權，以期在地方政府職能轉換中培育社會主體，使多元的社會主體參與到調(diào)節(jié)分配的治理過程之中。體制內(nèi)部自上而下的放權和政府向社會的放權機制是調(diào)動地方和市場主體積極性的必要機制，也是理解行政體制改革的重要基點。以社會保障體系為例：經(jīng)濟體制改革后，企業(yè)改制，大量人員流出體制，沖擊了原有“單位福利”為代表的傳統(tǒng)社會保障制度。由此，各地開始了諸多自發(fā)探索，以解決職工退休和國企脫困的社會保障問題。這一時期，企業(yè)等市場主體開始與政府互相協(xié)作，治理主體多元格局開始顯現(xiàn)。其后，在中央指導下，通過地方試點逐步積累經(jīng)驗并提升統(tǒng)籌層次完善現(xiàn)代社會保障制度，以更好地發(fā)揮社會保障體系預防貧困、減少不平等的作用，使全體國民共享發(fā)展成果。［10］

（四）權責配置成效與內(nèi)在張力

要實現(xiàn)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》所提出的到二〇三五年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠景目標，其背后的制度保障在于合理配置中央與地方的財力和支出責任并形成協(xié)同有效的平衡機制。改革開放以來，中央的宏觀調(diào)控與統(tǒng)籌的能力不斷加強，中央稅收返還和補助在中央財政支出中的比重逐年上升（見圖3）。大規(guī)模的中央對地方轉移支付調(diào)整了區(qū)域財力分布（見圖4），在托底基本公共服務和健全社會保障方面發(fā)揮著不可替代的作用；轉移支付制度推動實現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給城鄉(xiāng)間相對均等（見圖5），逐步完善了農(nóng)村的社會保障體系。

圖3 1999－2021年中央稅收返還和補助總在中央財政支出中的比重變化

圖4 1994－2020年東中西部四省人均一般公共預算支出的變化①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局，整理自CEIC數(shù)據(jù)庫。人均一般公共預算支出衡量中央轉移支付調(diào)節(jié)后地方實際財力水平，東中西部四省的人均一般公共預算支出水平趨近。（單位：萬元）

圖5 1997－2019年城鄉(xiāng)人均轉移性收入差值增長率的變化②數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局，整理自CEIC數(shù)據(jù)庫。城鄉(xiāng)人均轉移性收入差值增長率衡量財政體制中社會保障支出的調(diào)節(jié)作用。城鄉(xiāng)人均轉移性收入差距趨于縮小。

隨著人口流動、城鄉(xiāng)融合的進程加速，政府簡政放權改革不斷深化。放權改革在一定程度上調(diào)動了地方積極性，促進了地方服務型政府建設，但是財權、人事權、監(jiān)督權集中與行政管理權分散的復合型體制在運行中也存在一些張力。如財權與事權逆向運動在國家行政體制改革中的共性問題：20世紀80年代以來，單一制國家行政體制改革在運行過程中往往沒有賦予地方以對等的收入與支出權。［11］從改革結果看仍然是持續(xù)將事務和責任移交給地方，并沒有伴隨相稱的資源轉移，地方負擔日益增加。［12］再如財權下放改革后各層次政府間的協(xié)同問題：以往研究發(fā)現(xiàn)省級以下政府間關系調(diào)整存在的主要問題仍然是權力如何分配，特別是市縣兩級政府間關系的協(xié)調(diào)。盡管財政體制改革后縮減了管理的層次和層級，但并沒有明顯地提高行政效率。在實際運行中，省－市－縣三級行政管理體制并未發(fā)生根本性變化，但層次間的關系更為復雜，如何妥善協(xié)調(diào)市級、縣級關系成為一個迫切的問題。

四、中央地方關系調(diào)整的政策趨向

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調(diào)“理順中央和地方權責關系，加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一”，同時提出“賦予地方更多自主權，支持地方創(chuàng)造性開展工作”。充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，要切實從體制和機制上理順中央和地方關系中各層次政府的職責分工，合理劃分央地財權和事權，既要發(fā)揮中央政府在國家治理體系中的再分配作用，又要充分調(diào)動地方積極性，促進地區(qū)均衡發(fā)展。

（一）合理配置省級政府以下的事權和財權

事權不僅決定著財力分配，而且事權劃分本身就需要克服科層體制的慣性。單一制中央集權體制下，地方政府對于事權分配的影響能力較小，相關制度也偏重原則性規(guī)定，較為籠統(tǒng)。以往，地方政府事權都是向上對口，同時還包括一部分上級交辦的任務。放權改革以來，省級以下政府的事權往往會向基層政府下沉，不僅需要基層政府制定負面清單，更深層次上還需以基層治理和公共服務的需求為導向來確定省級以下政府間的差異性事權，擴充市、縣（區(qū)）兩級政府的指導功能。

向地方政府下放行政管理權還需應對地方財政能力的問題。目前，基層大都存在基本民生保障支出、運轉性支出和經(jīng)濟調(diào)控支出三類需求同時大規(guī)模剛性增長的情況，這種增長具有基本制度要求和基本經(jīng)濟社會格局變動雙重驅動特征，公共產(chǎn)品標準上移引發(fā)單位公共產(chǎn)品供給成本上升從而導致支出急劇膨脹。［13］從發(fā)展趨勢上看，地方政府所承擔的支出責任不斷增長且支出規(guī)模遠超自有財力規(guī)模，財政收支缺口呈現(xiàn)逐漸擴大的跡象。與此同時，地方政府對于轉移支付資金的依賴程度較大，還有些地區(qū)地方政府存在一定的債務風險。［14］對此，在財稅體制改革過程中應統(tǒng)籌推動轉移支付制度的改革，充分考量各層級政府財政收入結構，進一步鞏固中央和省級政府的轉移支付能力，規(guī)范市一級和縣市級收入劃分，增強縣級財政面向農(nóng)村提供公共服務的能力。針對行政放權中遇到的條塊之間的協(xié)調(diào)問題，要探索地方政府間的利益協(xié)調(diào)機制、區(qū)域合作機制，促進地區(qū)公平的轉移支付制度，［15］對于跨域的公共服務供給和社會管理問題提供協(xié)商平臺。

（二）建立政府間的協(xié)商、協(xié)調(diào)機制

政府間職責發(fā)生爭議一方面是由國家治理的復雜性所決定，另一方面也與現(xiàn)行對于地方政府事權的相關規(guī)定較為模糊龐雜有關。在行政管理權方面，中央地方之間權限劃分的依據(jù)較為繁雜，既有憲法、組織法、行政實體法，也有國務院的行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件，還有黨中央及其部門的黨內(nèi)法規(guī)和黨政聯(lián)合發(fā)文。［16］其中爭議既有制度未盡說明的原因，也有不同時期規(guī)定前后存在矛盾以及不同部門之間、制度文本之間相互“打架”的現(xiàn)象。因此，中央地方關系運行不僅要遵照制度規(guī)范，也需要兼顧原則性和靈活性的政策機制去調(diào)節(jié)。

這類問題在其他國家同樣存在。英、日等國的慣常做法是通過司法途徑建立央地關系的仲裁機制。例如，以獨立、專業(yè)、權威的司法機構來擔當央地糾紛的仲裁者，通過調(diào)解或判例來豐富央地關系運行的規(guī)則，平衡央地之間的利益博弈。［17］這種類型的仲裁機制也適用于橫向部門之間的政策爭議或者跨區(qū)域問題的治理。以日本為例，中央政府在總務省設立了中央與地方糾紛處理委員會，負責處理中央政府與地方政府的糾紛，同時還在都道府縣與市村町之間建立了自治糾紛處理委員制度。［18］

在我國，不同層級政府間的協(xié)調(diào)機制主要依賴于行政手段，上一級政府始終處于強勢地位，地方政府尤其是屬地街鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級往往因缺乏與上一級政府協(xié)商的機制而難以為決策提供參考。筆者認為，除了構建司法性仲裁機制，還需要在行政體制內(nèi)部創(chuàng)設基層逆向調(diào)動上級部門政策、資源的彈性化、協(xié)商性機制。當前，已有一些地方開始了有益探索。如北京創(chuàng)建了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制，為基層政府下情上達提供了途徑，通過上下級政府間的互動讓基層政府參與到上級政府的決策中，以此整合各層次政府的政策訴求。

（三）以公共服務為中心，切實增強地方政府的治理能力

基本公共服務均等化是促進共同富裕的重要保障，是體現(xiàn)制度優(yōu)勢、在發(fā)展中保障和改善民生、提高人民生活品質的重中之重。黨的十八大以來，基本公共服務支出標準大幅提高。新時代，推進實施基本公共服務均等化仍然迫切需要中央和省級政府加大統(tǒng)籌和轉移支付力度，鼓勵地方發(fā)展經(jīng)濟，促進區(qū)域均衡和共同富裕實現(xiàn)。

調(diào)動地方政府的積極性，提升地方政府治理能力，需要從根本上轉變唯GDP的導向，進一步鼓勵地方政府圍繞公共服務和人民群眾急難愁盼問題提高政府效能，減少行政成本，推進治理創(chuàng)新。一方面，關注新技術對公共服務供給體系效率提升的作用。面對下沉到地方的權責，新技術應用是未來改進公共服務、提高行政效率的重要手段，應通過優(yōu)化信息共享和信息傳導，實現(xiàn)行政管理體制扁平化和行政流程精細化管理。另一方面，要進一步為地方政府減負，特別是要把基層不具有承接能力的事權剝離出去，使基層干部集中精力聚焦公共服務，回應社會需求。在基層干部隊伍建設方面，應完善干部選拔晉升、容錯機制，鼓勵并支持基層干部結合實際大膽探索，先行先試。