“消亡戶”的認定及其承包地規范化處置研究

劉靈輝

在家庭聯產承包責任制下,集體經濟組織享有土地所有權,并將轄區范圍內的土地按照“人人有份”的原則進行發包。農村土地發包是以農戶為對象開展的,農戶是土地承包的主體,農戶代表戶內全體享有土地承包資格的成員行使土地承包權,并按照本集體經濟組織的土地發包規則分得一定數量、相應空間位置的數塊承包地。20世紀90年代,我國開展了農村第二輪土地發包工作。按照法律規定,農戶對承包地享有物權性質的土地承包經營權,且期限為30年。黨的十九大報告提出:“保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年。”《中共中央 國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》(以下簡稱《意見》)指出:“第二輪土地承包到期后應堅持延包原則,不得將承包地打亂重分,確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。”這意味著到2028年前后為期30年的第二輪土地承包期屆滿后,絕大多數農戶對承包地的相關權利將直接順延30年,也預示著黨和國家在農村實施的家庭聯產承包責任制將是“長久”堅持的。故而,只要農戶是存續的、沒有消亡,那么,農戶代表戶內成員依法承包集體土地的權利也將是長久的、持續的。

20世紀90年代農村第二輪土地發包至今,少部分農戶由于自然死亡或宣告死亡等情況導致戶內成員全部死亡,這類農戶可謂之“消亡戶”。“消亡戶”意味著該農戶在整體上已經消失或不復存在,其也就喪失了作為土地承包主體的資格。此時,集體經濟組織作為土地所有者可以收回分配給“消亡戶”的承包地并另行發包。然而,由于法律政策并未明確“消亡戶”的概念與認定標準,不同集體經濟組織根據當地的村規民約、風俗習慣甚至是村干部的主觀判斷來認定“消亡戶”。“消亡戶”的不科學認定,難免會損害部分農戶及其家庭成員的土地承包權益。與此同時,在第二輪土地承包期內,按照人地均衡程度,農戶可以劃分為三種類型:無地農戶、少地農戶和多地農戶[1],如果對“消亡戶”的承包地放任不管,會產生“消亡戶”仍占有承包地而部分農村青壯年勞動力無地可種的不合理現象[2],進而導致農戶間人均承包地不平等問題愈發嚴重[3]。在第二輪農村土地承包到期后再延長30年(以下簡稱“二輪延包”)中,難免會遇到“消亡戶”認定等問題[4]。因此,科學認定“消亡戶”并對其承包地進行規范化處置就顯得異常重要且迫在眉睫。

一、研究進展及限度

目前,學術界在“消亡戶”的類型、認定及其承包地處置方面已經形成了一些觀點和建議。

第一,在“消亡戶”的類型與認定方面,林煜[5]提出了“整戶消亡”的概念,但認為目前法律政策并未明確何謂“消亡”,在我國農村認定“消亡”的地方實踐中也存在差異。佟佳玉等[6]指出,“消亡戶”的認定尚未形成統一的標準,不知是以戶口為準,還是以土地承包經營權證為準。肖鵬[7]認為,農戶消亡分為兩種情況:相對消亡和絕對消亡。前者指農戶身份的喪失,后是指農戶成員的全部死亡。

第二,在“消亡戶”的承包地處置方面,顏長釗[8]指出,應當對自然消亡戶的土地實行調整;青懷素[9]則認為,應當將“消亡戶”的承包地收回集體作為商品地招標發包。吳興國[10]認為,承包方整體性消亡的,需要退出承包地;李長健和朱公歡[11]則認為,承包方整體性消亡的,可以由其非集體成員繼承人作為退出權的代理人,獲得經濟性補償并承擔相應的退出義務,而沒有繼承人的,退出利益歸集體所有。向富裕[12]、朱淑蓉等[13]學者都贊同集體經濟組織收回“消亡戶”的承包地并另行發包;而王小映和王得坤[14]在五里鎮林村等地調研后發現,村里沒有收回過自然消亡戶的承包地。

第三,在集體經濟組織收回“消亡戶”的具體發包對象上,肖鵬[7]認為,應當發包給新增人口。高名姿等[15]、劉靈輝和向雨瑄[1]認為,應當按照一定數量標準和先后次序分配給無地少地農戶。胡凌嘯等[16]認為,對收回整戶消亡的承包地,由小組托管或者發包給本組人地矛盾特別突出的農戶。

綜上所示,雖然學術界對“消亡戶”的類型、認定與承包地處置方式進行了一些研究,但是這些已有研究不僅不成體系,而且尚未科學回應如下問題:“消亡戶”按照何種標準進行科學認定;“消亡戶”的承包地如何進行規范化處置,才能更好兼顧農戶土地權益的保護以及集體土地所有者權益的體現?因此,本文在深入分析“消亡戶”認定不科學誘發承包地處置不規范之現狀的基礎上,基于家庭生命周期理論提出“消亡戶”的人本化認定方式,并區分一般情況和特殊情形分別提出“消亡戶”承包地規范化處置的政策建議,以彌補相關研究的薄弱之處。

二、“消亡戶”認定不科學誘發承包地處置欠規范性的表現

由于我國現有法律法規尚未對“消亡戶”的概念予以明確并出臺相應的認定標準,因此,不同地區對“消亡戶”的認定實踐也就不盡相同,認定方式主要有三種:一是自然標準,即農戶內部參與第二輪土地承包的原始人口及其衍生人口全部死亡;二是戶籍標準,即農戶內部成員的戶口全部遷往其他集體經濟組織或者城鎮,致使農戶內部沒有享有集體成員資格的成員;三是自然標準和戶籍標準相結合,即農戶在戶口簿上的家庭成員全部死亡。由于“消亡戶”的認定標準尚未有定論,那么,不科學的“消亡戶”認定方式將可能直接誘發農戶承包地處置的不規范、不合理現象。

1.農戶內尚有直系親屬但被認定為“消亡戶”,且承包地處置方式迥異

一般而言,如果農戶內有配偶、子女等直系親屬尚未死亡的,是不宜被認定為“消亡戶”的,然而,在現實中,一些集體經濟組織對“消亡戶”的認定與集體成員資格相掛鉤,而集體成員資格的認定又與戶籍相掛鉤,這就使得“消亡戶”的認定演化為農戶內是否存在擁有本集體經濟組織戶口的成員。筆者在Y省調研時,獲得了兩個農戶尚有直系親屬但按照戶籍標準被認定為“消亡戶”的案例①,且在農戶被認定為“消亡戶”后,其承包地處置方式也存在較大差異。

案例一,被認定為“消亡戶”,承包地被直接收回。A村某組村民C某,是第二輪土地承包戶,有承包地面積0.78畝,2013年C某去世。C某的妻子和女兒均為工廠職工,戶口已經“農轉非”,并享受城鎮職工社會保險。C某戶內的0.78畝承包地由其近親屬輪流種植。后來,C某妻子和女兒所在的工廠破產。A村作為二輪延包試點村,根據《A村集體經濟組織成員身份認定辦法》,C某的妻子和女兒不能被認定為A村集體經濟組織成員。因此,C某所在的農戶被認定為“消亡戶”,戶內0.78畝承包地將在第二輪土地承包期屆滿時由集體經濟組織收回。

案例二,被認定為“消亡戶”,但承包地被收回后再以優惠價格流轉給直系親屬繼續經營。B村某組村民D某,在第二輪農村土地發包時,分得承包地1.01畝。D某的丈夫E某在鄉鎮政府工作,20世紀90年代,D某和女兒隨丈夫E某將戶口“農轉非”,享受城鎮居民有關政策。2016年E某去世,D某和女兒靠E某每個月不足500元的遺屬補貼生活。D某的女兒外嫁后,隨其丈夫在其他村莊以種地為生,沒有工作和社保,生活狀況較差。B村作為二輪延包試點村,根據《B村集體經濟組織成員身份認定辦法》,D某及其女兒不能被認定為B村集體經濟組織成員,D某所代表的農戶直接演化為“消亡戶”,其1.01畝承包地也被集體經濟組織收回。然而,考慮到D某及其女兒雖然長期不在本村居住生活,但是缺乏生活保障,集體經濟組織召開會議討論后決定,在集體經濟組織收回D某戶內的1.01畝承包地后,再以低于市場價(1500元/畝·年)的優惠價(500元/畝·年)流轉給D某經營。

從上述兩個案例可以看出,兩個農戶被認定為“消亡戶”存在的相同之處在于:戶內尚有配偶或子女等直系親屬,且他們的戶口已經“農轉非”,并享有城鎮社會保障;差異之處在于:集體經濟組織在收回“消亡戶”的承包地后,B村對被認定為“消亡戶”內經濟條件較差、缺乏生活保障且尚未死亡的“農轉非”直系親屬采取了一定的扶持措施,而A村直接斬斷了被認定為“消亡戶”內尚未死亡的“農轉非”直系親屬與承包地之間的聯系。那么,這種操作就存在三個問題:一是在農戶內有子女、配偶等直系親屬尚未死亡的情況下,就認定這類農戶為“消亡戶”是否有法律依據,是否合情合理?二是采取戶籍標準認定農戶為“消亡戶”后,集體經濟組織先收回其承包地,再以優惠價定向流轉給“消亡戶”內尚未死亡的經濟困難且缺乏社會保障的“農轉非”直系親屬,是否有違土地流轉所要遵循的平等原則?三是“消亡戶”內尚未死亡的“農轉非”直系親屬是否屬于經濟困難、缺乏社會保障,又該由誰以何種標準進行界定?這中間是否存在著較大的操作空間,是否容易誘發設租與尋租等問題?

2.五保戶去世后被認定為“消亡戶”,但承包地處置方式各種各樣

在廣大農村地區,有少部分五保供養對象(即五保戶),他們是喪失勞動能力、無生活來源、無依無靠的老人、殘疾人或未成年的孤兒。部分五保戶通過參與土地發包或者繼承其去世長輩戶內的財產而擁有承包地,那么,在五保戶去世后,由于其無兒無女,集體經濟組織將其認定為“消亡戶”是常規操作。然而,其戶內承包地的處置方式卻缺乏規范性,在不同地區、不同集體經濟組織存在較大差異。

案例一,將五保戶認定為“消亡戶”,其承包地在一定年限內交給其照料人無償經營。在X村,五保戶S某去世后,X村認定S某所代表農戶為“消亡戶”,并收回其戶內2.5畝承包地。然而,鑒于S某長期由村民K某照顧并料理后事,本著既要依法辦事,又要照顧村莊老弱群體的現實情況,充分考慮老弱群眾與照料人雙方的生活訴求,經集體經濟組織討論決定,將收回S某的2.5畝承包地交給K某無償經營10年。

案例二,將五保戶認定為“消亡戶”,其承包地給其照料人經營并進行土地確權登記。在廣西壯族自治區貴港市覃塘區五里鎮林村,按照習慣,村里喪失勞動力的農戶,生前其承包地由照料人使用,在五保戶去世后,其承包地由照料人繼續使用,并給予土地確權登記頒證[14]。

案例三,將五保戶認定為“消亡戶”,收回其承包地并分配給其他農戶使用。P省F縣Z村的五保戶L某,戶內有承包地0.87畝,2015年L某去世后,其承包地被集體經濟組織收回,并分配給同一村民小組的其他農戶承包經營。

案例四,將五保戶認定為“消亡戶”,其生前轉交給親屬經營的承包地由集體經濟組織收回。1999年第二輪土地發包時,葉某獲得了1.8畝的承包地。從2001年開始,葉某將承包地交給同屬本村農戶的侄女葉某某耕種。2002年3月,葉某被認定為五保戶;2005年12月,葉某去世并銷戶。在村民大會上,經村民表決同意,集體經濟組織決定收回葉某的承包地。然而,葉某某以30年土地承包期尚未到期、其作為近親屬可以繼承葉某的承包地等理由拒絕交回承包地。2007年6月,村委會將該爭議提交本縣農村土地承包糾紛仲裁委員會申請仲裁。經裁決,在2007年秋收后(2007年12月30日前),葉某某應將葉某原1.8畝承包地交還給村委會[17]。

誠然,農村五保戶在去世后被認定為“消亡戶”本無可厚非,然而,在上述四個案例中,集體經濟組織在五保戶去世后對其承包地的處置方式卻存在較大差異。首先,如果五保戶有照料人,在X村,照料人無償獲得了五保戶承包地的10年經營權,而在林村,照料人不僅獲得了五保戶承包地,而且進行了土地確權登記頒證,相當于照料人獲得了五保戶承包地的全部權利。其次,如果五保戶沒有照料人,集體經濟組織收回其承包地后分配給其他農戶,是遵循什么順序和數量標準來進行分配?如果這些規則不明確,很難保障五保戶的承包地被配置到最缺地少地的農戶手中。最后,五保戶生前毫無疑問是有權處置其承包地的,然而,在五保戶死亡后,其生前處置承包地的行為是否繼續有效?這無疑對于保障五保戶處置承包地的權利和五保戶承包地受讓方的權益都極為關鍵。

3.“純女戶”被認定為“消亡戶”,外嫁女享有的承包地權益存在被侵害的可能性

從1982年計劃生育被定為一項基本國策以來,“純女戶”②成為計劃生育政策實施后農村社會中的常見家庭類型[18]。由于“從夫居”的傳統習俗,“純女戶”的女兒在成年后一般要外嫁到婆家,并將戶口遷往婆家。在“純女戶”的剩余家庭成員全部死亡后,外嫁女享有娘家哪些類型、何種程度的承包地權益尚無定論。

案例一,被認定為“消亡戶”后,外嫁女喪失承包地的相關權益,僅享有地上附著青苗的賠償款。G村某組村民H某,有一兒一女,在第二輪土地發包時分得承包地2.01畝。在H某和兒子病逝后,其2.01畝承包地由女兒J某經營管理。然而,J某在多年前已嫁入外地且轉為城鎮戶口,不享有G村集體經濟組織成員資格。故而,在二輪延包試點中,H某所代表的農戶被認定為“消亡戶”。經G村集體經濟組織研究決定,H某戶內的2.01畝承包地由集體經濟組織收回,地上附著青苗的賠償款由集體經濟組織按照相應標準支付給J某。然而,考慮到G村的經濟實力較為薄弱,不能及時支付賠償費用,集體經濟組織在收回H某戶內2.01畝承包地后,又將其交給J某無償使用2年,以抵扣地上附著青苗的賠償款,2年后J某再將承包地無償交回集體經濟組織。

案例二,被認定為“消亡戶”后,戶內承包地確權給近親屬,外嫁女未獲得承包地的任何權利。W某是Q村某組的村民,有3個女兒。在第二輪土地發包時,W某分得0.7畝的承包地。2014年,W某去世,在W某有女兒生活在Q村且為該村集體成員的情況下,W某戶內的0.7畝承包地在土地確權時被確權在了R某(W某的侄子)的名下,并由R某實際耕種。Q村為二輪延包試點村,R某在二輪延包試點開展之前去世,此時,原屬于W某的0.7畝承包地的實際經營人又變為T某(R某兒子,W某侄孫)[19]。

案例三,被認定為“消亡戶”后,外嫁女在第二輪土地承包期內繼續享有經營權,第二輪土地承包期屆滿后,承包地由集體經濟組織收回并分配給其他農戶。U某丈夫早年去世,戶內有1.2畝承包地,U某的兩個女兒都參與了第二輪土地發包,其中,小女兒外嫁他省,并在遷戶口時退出了承包地;長女外嫁到本縣其他鄉鎮,并在婆家集體經濟組織分到了承包地。U某在生活無法自理后一直由長女回來照料,2019年U某去世,U某所代表的農戶成了“消亡戶”,承包地由長女經營管理。經村民小組召開會議討論后決定,在第二輪土地承包期的剩余年限內,U某的承包地由其長女繼續經營,在第二輪土地承包期屆滿后,U某長女應將1.2畝承包地交回集體經濟組織,并發包給同一村民小組的V某。

從上述三個案例可以看出,在“純女戶”被認定為“消亡戶”后,外嫁女基本被排除在其父母所代表農戶享有承包地權利的繼承主體之外,甚至Q村寧愿將承包地確權給同一集體經濟組織內“純女戶”的侄子等旁系親屬,也不將承包地確權給“純女戶”的外嫁女。同時,在“純女戶”被認定為“消亡戶”后,即使集體經濟組織承認外嫁女的土地權利,土地權利的期限也僅限于第二輪土地承包期內,在第二輪土地承包期屆滿后,“純女戶”的外嫁女將喪失繼續經營管理承包地的權利以及二輪延包的資格。那么,集體經濟組織這種操作無疑涉嫌侵害“純女戶”的外嫁女的土地承包權益。

三、基于家庭生命周期理論的“消亡戶”人本化認定

家庭生命周期是用于描繪一個家庭從誕生、成長、成熟直至消亡全過程的概念,該概念最早萌芽于1901年英國學者朗特里(B.Rowntree)關于貧困是如何產生的這一問題的研究成果中[20]。此后,家庭生命周期的概念首次被索羅金(P.A.Sorokin)等學者明確提出[21]。1947年,美國學者格里克(P.C.Glick)發表的“TheFamilyCycle”一文則標志著家庭生命周期理論的形成[22]。在該文中,格里克依據子女的出生、離家及夫妻雙方狀態,將家庭生命周期劃分為形成、擴展、穩定、收縮、空巢和解體6個階段(見表1)。

表1 格里克關于家庭生命周期的六個階段劃分

家庭生命周期理論認為,家庭也像人一樣有一個成長、發展的自然變化過程,并且以每個家庭成員的成長和發展為軸線闡釋整個家庭的階段和歷程,在子女都離開家庭且父母全部去世后,家庭就走向了解體,這與“消亡戶”的認定之間存在一定的內在邏輯關聯。因此,選擇家庭生命周期理論認定“消亡戶”具有一定的可行性和適用性。

1.基于家庭生命周期理論直接認定“消亡戶”的情形

根據格里克對家庭生命周期的六階段劃分,在家庭走向解體后,農戶在以下三種特殊情況下會直接演變為“消亡戶”。

第一,未婚且未收養、未過繼。如果農戶僅有一個家庭成員且未婚、沒有子女(含收養、過繼等情形),如果該狀態一直持續到這一成員生命終止,也即,該農戶沒有進入形成階段,就步入到解體階段。那么,在農戶唯一成員死亡后,就會被認定為“消亡戶”。

第二,婚后未生育子女且未收養、未過繼。如果農戶僅有一個家庭成員,在該成員結婚后,家庭步入形成階段,然而受多種因素影響,夫妻雙方未生育子女,或者在婚后無子女的情況下就選擇了離婚,且該狀態一直持續到生命終止。也即,該農戶在進入形成階段后,跳過了擴展、穩定和收縮階段,直接進入了空巢或者解體階段。那么,在夫妻最后一個家庭成員死亡后,若無收養、過繼等情況,就會被認定為“消亡戶”。

第三,婚后所有子女未婚未育且先于父母去世,且未收養、未過繼。如果農戶內有一個家庭成員,且該成員在結婚后生育有1個、2個乃至多個孩子。該家庭在進入擴展期后,如果所有子女都未生育且因地震、車禍、疾病等意外情況而先于父母離世,則意味著該農戶在經歷了短暫的擴展階段、穩定階段之后就直接進入了空巢階段,最后走向解體。那么,在農戶最后一位家庭成員死亡后,若無收養、過繼等情況,就會被認定為“消亡戶”。

2.基于家庭生命周期理論認定“消亡戶”的中國化情形

在格里克的家庭生命周期理論中,家庭解體僅代表著以父母為主體的家庭走向了解體,且每次解體僅代表著一個家庭生命周期的終結,也即,家庭解體并不意味著家庭消亡,只要以父母為主體的家庭有子女作為后繼人,就會進入以下一代為主體的家庭生命周期,如此循環往復。考慮到中國農村父母與子女通過融合、混合等方式來維持家庭持續傳承的現實,對于“消亡戶”的認定問題,應當以辯證、發展的眼光去看待,既不能禁錮在單一戶籍的認定標準中,也不能完全跳脫出法律和政策的框架,更不能脫離社會實際[5]。

因此,“消亡戶”的認定不應以承包地的實際享有為依據,如果以此為依據,那么家里沒有任何承包地的無地農戶就屬于“消亡戶”,這顯然是非常荒謬的。同時,“消亡戶”的認定也不能以戶籍為標準,如果以此為依據,那么家庭成員將戶口全部遷往城鎮的農戶就屬于“消亡戶”,這也不符合法律政策規定與社會現實,畢竟在法律政策中存在著進城農戶等表述。故而,“消亡戶”的認定需要遵循以人為本的原則,以第二輪土地發包時的原始人口及其衍生人口全部死亡為準,也就是說,農戶在集體經濟組織內的成員全部死亡,且戶籍在本集體經濟組織外(其他集體經濟組織或城鎮)的配偶、子女、父母等直系親屬也全部死亡,農戶沒有了合法繼承人[23]。因此,如果農戶在集體經濟組織內的家庭成員全部死亡,然而,在本集體經濟組織外還生活有配偶、子女等直系親屬時,將該農戶認定為“消亡戶”就必須格外慎重。

第一,農戶存在兒子分戶情況下的“消亡戶”認定。如果農戶有兒子單獨立戶且在同一集體經濟組織生活,當該農戶內的家庭成員全部死亡時,是否認定以父母為主體的農戶為“消亡戶”,需要慎重考慮。首先,要看在分戶時父母與其兒子之間是否就承包地進行分割。如果未針對承包地進行分割,也沒有按戶分別確權并頒發土地承包經營權證書,承包地還是在一起共同經營管理,此時,如果該農戶被認定為“消亡戶”,就有可能造成農戶內的承包地被全部收回,進而導致其已經分戶的兒子無地可種,這顯然不合情理。其次,如果父母與兒子分戶時就承包地進行了分割,且戶內承包地被分別進行了確權,父母與兒子都獲取了相應的土地承包經營權證書,此時,雖然該兒子事實上已經獨立成戶,但在傳統上仍是原生農戶的一部分,習慣慣例上享有繼承權,并能得到村干部的支持[24]。同時,原生農戶分立之后會形成兩個或兩個以上的派生農戶,應當允許來自同一原生農戶的派生農戶相互繼承土地承包經營權,以減少集體經濟組織的干預并避免增加管理成本,進而穩定農村土地承包關系[25]。故而,這種狀況下也不能認定以父母為主體的原生農戶為“消亡戶”。最后,如果農戶只有一個兒子且以倒插門的形式入贅到其他農戶,且作為入贅婿分到了承包地,當其父母全部死亡時,是否認定為“消亡戶”則需要經過集體經濟組織會議表決確定,以充分保護出贅男對原生農戶承包地的權益,同時防止出現“兩頭占地”的問題。

第二,“純女戶”的“消亡戶”認定。在所有女兒外嫁后,如果“純女戶”留在集體經濟組織內的家庭成員全部死亡,此時,是否認定該“純女戶”為“消亡戶”應當區分不同情況審慎決策,這不僅由于外嫁女本身就屬于“純女戶”的直系親屬的范疇,而且還涉及外嫁女土地權益保護這一敏感問題。因此,應當分以下情況進行分別界定:首先,如果“純女戶”留有1個女兒并招上門女婿來確保“門不關”,則該“純女戶”不應被認定為“消亡戶”;其次,如果“純女戶”有女兒外嫁但未將戶口遷到婆家,此時,該“純女戶”的戶口簿上仍有未去世的家庭成員,也不宜被認定為“消亡戶”;最后,如果“純女戶”的女兒外嫁后全部將戶口遷往了婆家,在家庭戶口簿上的成員全部死亡后,是否認定為“消亡戶”,需要綜合考慮外嫁女在婆家是否分得承包地來確定,若其在婆家未分得承包地,就不宜認定為“消亡戶”,若其在婆家分得承包地,是否認定為“消亡戶”則需要經過集體經濟組織會議表決確定,以充分保護“純女戶”的外嫁女對娘家承包地的權益,同時防止出現“兩頭占地”的問題。

第三,農戶的剩余成員進城落戶的“消亡戶”認定。如果農戶留在集體經濟組織內的家庭成員全部死亡,然而,子女、配偶等直系親屬在城鎮私營企業工作,或者在城鎮自主創業,或者在體制內工作(屬于國家公務員、國有企事業單位正式職工等),并將戶口遷入了城鎮。對于這類農戶應當與法律意義上的進城農戶相掛鉤,且這類農戶應當認定為“全遷戶”,而非認定為“消亡戶”。

第四,五保戶的“消亡戶”認定。五保戶去世后被認定為“消亡戶”是一種常規操作,然而,在現實中,五保戶并非真的就會全部轉化為“消亡戶”,畢竟法律政策并沒有禁止五保戶通過收養、過繼等方式以延續農戶持續存在。故而,如果五保戶有過繼、收養等情況,且履行了合法手續,則五保戶去世后不能被認定為“消亡戶”。

四、“消亡戶”承包地規范化處置的政策建議

集體經濟組織和農戶之間的土地發包與土地承包關系,以及農戶與承包地之間的承包經營關系,都是以農戶的持續存在為前提的。與個體生命的終結相類似,農戶消亡預示著該農戶不再作為集體經濟組織的一個組成單元。如果某一個農戶被認定為“消亡戶”,那么,其對已分得承包地享有的權利以及二輪延包的權利將同步喪失。通過對四川、湖北兩省40余個村莊(社區)的調研發現,在現實操作中對于“消亡戶”承包地的處置方式五花八門。一是由集體經濟組織收回,在收回后,后續處置又分為留作集體機動地、流轉出去為集體經濟組織賺取收益、發包給本集體經濟組織內的無地少地農戶、補償村莊(社區)基礎設施建設被占用土地的農戶等幾種方式。二是集體經濟組織未予以收回,由“消亡戶”的親戚、鄰居、同姓族人等耕種。三是“消亡戶”的承包地處于撂荒狀態。四是交給五保戶生前的照料人使用。為此,亟須加強對“消亡戶”承包地的規范化處置與管理,以改變其目前混亂無序的處置狀態,實現農村土地資源的合理優化配置。

1.“消亡戶”承包地處置的一般情形

一般情況下,集體經濟組織應當依法收回“消亡戶”的承包地,采取這一措施的法律政策以及理論依據如下。

第一,《意見》明確提出“因家庭成員全部死亡而導致承包方消亡的,發包方應當依法收回承包地,另行發包”。2023年《農村土地承包合同管理辦法》第14條也明確把承包方消亡作為承包期內發包方終止承包合同的情形之一。

第二,目前,法律法規不允許土地承包經營權的法定繼承、遺囑繼承與遺贈,同時,《民法典》第1160條規定:“無人繼承又無人受遺贈的遺產,歸國家所有,用于公益事業;死者生前是集體所有制組織成員的,歸所在集體所有制組織所有。”故而,“消亡戶”承包地的最終去向只能是由集體經濟組織收回并進行統籌配置,而不能由該農戶最后一個去世成員的繼承人繼承或承包經營[26]。

第三,目前,在集體經濟組織內部已出現少量的“消亡戶”,同時,也存在著為數不少的無地少地農戶,集體經濟組織收回“消亡戶”的承包地并納入機動地的范疇,不僅是依法行使土地所有者權利的體現,而且將收回“消亡戶”的承包地分配給無地少地農戶,可以很好地緩解地權在農戶間的不公平配置狀況,充分發揮承包地對無地少地農戶的社會保障和就業功能,體現集體土地所有制的制度優越性。

第四,從民意上來看,2021—2022年湖北省、四川省、重慶市受訪的834位農民中,有高達91.01%的受訪者認為“消亡戶”的承包地應當由集體經濟組織收回。可見,普通農戶對收回“消亡戶”的承包地的支持度極高。

然而,對“消亡戶”的承包地不能簡單地采取全部轉給一個無地少地農戶的處理方案,而應依據無地少地農戶家庭人均承包地面積、家庭凈增人口數量、家庭收入等指標,制定出他們分地的先后次序,然后,按照一定的數量標準分配給相應的無地少地農戶[27],并分別簽訂土地承包合同。更為科學合理的處理方式應該是,將“消亡戶”的承包地按照既定的先后次序分配給無地少地農戶,同時和承接土地的無地少地農戶簽訂期限5—10年的土地經營協議,在5—10年后,如果該無地少地農戶由于人口減少等原因使得其戶內人均承包地面積達到甚至超過本集體經濟組織人均承包地面積時,“消亡戶”的承包地應該從該無地少地農戶中調出,用于保障人地矛盾更突出的其他無地少地農戶的權益。在5—10年后,如果該無地少地農戶的人地矛盾仍然突出,則承包地繼續留在該農戶,重新簽訂5—10年的土地經營協議,以此類推。

這樣操作的目的是,實現“消亡戶”的承包地能夠被精準地配置到最缺地少地的農戶手中,以保障集體土地在農戶間配置的公平性。例如,如果只有1個新增人口的農戶A,其承接了“消亡戶”內的一份承包地,在若干年后,農戶A內又相繼有2個家庭成員死亡,此時,農戶A已經成為人少地多的農戶,如果其承接“消亡戶”的一份承包地不被調出的話,實際上就成為農戶A的資產而“沉淀”下來,這亦是農戶都競相關注爭奪“消亡戶”承包地的原因。

2.“消亡戶”承包地處置的特殊情形

對于某個農戶在本集體經濟組織內的家庭成員全部死亡,而在其他集體經濟組織或城鎮還有原本屬于該農戶的子女、配偶等直系血親或姻親的,此時,如何處置該農戶的承包地應當具體問題具體分析。

第一,對于“純女戶”留在集體經濟組織的家庭成員全部死亡后承包地的規范化處置。根據鐘茜的調研發現,在“純女戶”留在集體經濟組織的家庭成員全部死亡后,90.1%的農戶認為,其承包地應該無償交回集體經濟組織;5.7%的農戶認為,其承包地應該有償交回集體經濟組織;4.2%的農戶認為,其承包地應該由其外嫁的女兒繼承[28]。可見,大部分受訪者都贊同在“純女戶”留在集體經濟組織的家庭成員全部死亡后由集體經濟組織無償收回其承包地。然而,本文認為,在“純女戶”留在集體經濟組織的家庭成員全部死亡后,其承包地的處置涉及農村傳統習俗、性別歧視、外嫁女土地權益保護等諸多需要妥善考慮的問題,應當根據外嫁女的戶口、成員資格以及在婆家是否分得承包地等情況進行區別處理(見表2)。

表2 “純女戶”留在集體經濟組織的家庭成員全部死亡后承包地的規范化處理方式

在表2中,列舉的情況都屬于在“純女戶”留在集體經濟組織的家庭成員全部死亡,且外嫁女都處于正常婚姻狀態的情形。如果外嫁女為離異狀態,由于農村離婚婦女處于比較邊緣化的狀態,在前夫家基本上不能繼續共同居住,且與前夫家共同耕種承包地也存在難度,況且,農村夫妻離婚時較少將承包地作為一項財產進行分割。因此,“純女戶”留在集體經濟組織的家庭成員全部死亡后,若外嫁女為離異狀態,則應當允許該外嫁女將戶口重新遷回娘家集體經濟組織,并繼承其娘家戶內的承包地及宅基地等相關權利。同時,如果“純女戶”只有一個女兒,該女兒的嫁入地為城鎮且戶口已經轉到城鎮,由于外嫁女在城鎮基本無承包地可分,且外嫁女的工作與社會保障存在著不穩定性和不確定性,此時,應當參照進城農戶的土地權益保障方式來保障“純女戶”中外嫁女的土地權益。

第二,對于五保戶死亡后承包地的規范化處置。首先,如果五保戶生前通過收養、過繼等方式延續農戶的存在,則五保戶去世后戶內承包地自然歸繼子女或養子女繼承。其次,如果五保戶生前沒有通過收養、過繼等方式延續農戶的存在,經濟困難且年老多病的“五保戶”,由于無配偶、無子女照料其生活起居,五保戶在生前有權通過簽訂書面的遺贈撫養協議或者口頭承諾等方式將自己的承包地低價甚至無償轉讓給照料人作為“報答”。如果“五保戶”的去世時間發生在二輪延包以后(例如2030年),屆時五保戶的照料人將可能獲得延續到21世紀中葉的土地經營權。然而,五保戶處置承包地的權利應當在土地承包期剩余年限范圍內。如果五保戶與照料人沒有簽訂遺贈撫養協議并約定承包地處置方式,集體經濟組織應當妥善考慮五保戶照料人的權益,將五保戶的承包地在一定年限內歸其經營管理。最后,五保戶死亡后,其生前如果沒有照料人,則承包地由集體經濟組織收回,并納入機動地范疇,用于分配給無地少地的農戶。

第三,對于進城農戶(“全遷戶”)承包地的規范化處置。根據郜亮亮和紀月清對江蘇啟東二輪延包試點地區的調查,國家非常強調延包率,因此,等到二輪承包到期時,廣大農戶的承包資格很可能與戶口脫鉤[29]。因此,如果農戶留在集體經濟組織內的家庭成員全部死亡,但該農戶還有子女、配偶等存在血緣或姻緣關系的家庭成員,而且他們戶口已轉入城鎮,那么,該農戶理應直接演化為舉家進城落戶的“全遷戶”,而不應屬于“消亡戶”。

本文認為,該類農戶的承包地應當予以保留,暫不收回。按照《農村土地承包法》(2018年修正)第27條的規定,“全遷戶”已經分得的承包地是受國家法律政策保護的,不能予以收回,而應當按戶施策予以處理,具體可以采取的措施如下:一是委托他人代耕代種;二是通過出租(轉包)、入股等方式流轉土地經營權,避免土地閑置浪費并賺取經濟收益;三是在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權并獲得一次性的轉讓收益;四是將承包地交回給集體經濟組織,由集體經濟組織根據其交回承包地的區位、數量、質量及其在承包期內為提高地力的投入等因素,給予“全遷戶”合理補償。然而,如果進城農戶所進的“城”是國(境)外的城鎮,且在國(境)外取得永久居住權或者國籍的,此時,該農戶第二輪土地發包時的原始人口及其衍生人口已經不是中華人民共和國公民,這類農戶應當認定為“消亡戶”,而非認定為“全遷戶”。那么,其承包地應當參照“消亡戶”的處理方式,由集體經濟組織予以收回,并另行發包。

注釋

①除了引用的案例外,本文的案例均為外業調研獲取的真實案例,出于保密要求,對地點、人名和承包地數量等信息進行了加工處理,其中,人名與地名以字母代替,承包地面積做了修改。②“純女戶”是指家庭僅生育一個女孩(“一女戶”),或者符合政策生育了二個女孩(“二女戶”),甚至多個女孩(“多女戶”),也有部分家庭生育有男孩和女孩,但是男孩中途死亡,進而造成僅剩下女性子女的家庭。