鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)責任審計的思考

高琳 賀莉莉

面臨的困難

（一）審計客觀環(huán)境復雜。

1．基礎資料不齊全，數(shù)據(jù)準確度不夠。現(xiàn)有的自然資源資產(chǎn)各項基礎數(shù)據(jù)多以縣（區(qū)）為單位，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均沒有完整的當?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)，自然資源資產(chǎn)的基礎性資料嚴重缺失，且自然資源資產(chǎn)負債表也未編制出來，使得審計人員在收集自然資源資產(chǎn)存量數(shù)據(jù)、分布數(shù)據(jù)、管理情況、開發(fā)利用現(xiàn)狀等數(shù)據(jù)時耗時耗力，很大程度上增加了審計取證的難度。其次，自然資源資產(chǎn)基礎數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，部門間存在“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)狀，影響了審計工作的開展。由于自然資源資產(chǎn)種類多樣并且管理職能劃分、事權(quán)交叉導致數(shù)據(jù)分散在多個部門、不同股室，難以實現(xiàn)共享，致使審計人員很難順利提取到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項資源監(jiān)測數(shù)據(jù)，提取的一些數(shù)據(jù)也不具有連續(xù)性，給數(shù)據(jù)的甄別、對比、分析帶來了很大困難。

2．審計內(nèi)容特殊，審計涉及面廣。從當前自然資源資產(chǎn)責任審計經(jīng)驗看，審計涉及的被審計單位幾乎涵蓋了發(fā)展改革、財政、生態(tài)環(huán)境、水利（水務）、住房城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、自然資源等所有承擔了與自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護職能相關(guān)的部門，需要延伸審計的單位甚至還包括相關(guān)工業(yè)集聚（園）區(qū)、企業(yè)以及生態(tài)修復治理項目建設、運營單位等。審計的內(nèi)容涵蓋了水、大氣、土地、森林等各個方面，審計人員需要從自然資源資產(chǎn)管理、資源生態(tài)保護情況、環(huán)境污染防控情況、相關(guān)地方政府落實生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)政策、污染防治目標任務完成情況以及實施生態(tài)保護資金管理使用等多個角度去審查，審計內(nèi)容十分繁雜，極大增加了審計工作的開展。

（二）審計任務與審計力量不匹配。

1．審計人員專業(yè)能力不足。基層審計人員大多為財經(jīng)類和工程類專業(yè)，審計對象、審計目標、審計內(nèi)容、審計方法等對審計人員來說是全新的，完全區(qū)別于傳統(tǒng)的財務審計或者專項資金審計。自然資源資產(chǎn)審計需要水利、規(guī)劃、農(nóng)林、生態(tài)環(huán)境等專業(yè)知識，而且不同地域自然資源資產(chǎn)稟賦特點千差萬別，可謂是橫向廣、縱向深，且涉及的數(shù)據(jù)量大且雜、綜合分析能力要求高，缺乏能夠從事自然資源資產(chǎn)責任審計的專業(yè)人才。

2．審計技術(shù)方法滯后。以土地資源審計為例，審計需要衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)、土地利用規(guī)劃圖、生態(tài)保護紅線矢量數(shù)據(jù)、土地類型圖斑數(shù)據(jù)等專業(yè)技術(shù)數(shù)據(jù)、遙感影象圖對比、大數(shù)據(jù)技術(shù)方法等，而當前基層審計機關(guān)審計技術(shù)方法還未能及時跟上，審計人員無法高效開展審計。

3．各部門之間未形成合力。當前自然資源相關(guān)部門缺乏工作聯(lián)動機制，審計期間既需要自然資源分局、統(tǒng)計局、農(nóng)業(yè)局等部門提供的專業(yè)數(shù)據(jù)，也需要相關(guān)專業(yè)人員借助各類專業(yè)軟件給予審計組專業(yè)指導。現(xiàn)階段多為審計組成員獨立實施自然資源資產(chǎn)責任審計，缺乏相關(guān)專業(yè)指導及相關(guān)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)核查。自然資源資產(chǎn)大數(shù)據(jù)分析平臺下的審計模式未建立，有關(guān)職能部門的數(shù)據(jù)庫難以共享，各相關(guān)部門管理職能劃分條塊分割、事權(quán)交叉，環(huán)保督查、國土督查、林業(yè)檢查與審計監(jiān)督等各自為政，未形成監(jiān)督合力。

（三）審計成效不夠顯著。

1．審計透視不足，發(fā)現(xiàn)問題淺顯。通過近幾年的自然資源資產(chǎn)審計工作成果分析，查出問題多集中于表面化、淺顯化，缺乏深層次分析。受限于現(xiàn)實條件，審計多著眼于自然資源保護及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及政策落實情況，未能將自然資源資產(chǎn)變動和生態(tài)環(huán)境保護情況同項目實施、資金投入、生態(tài)補償工作等人為活動緊密結(jié)合，分析判斷人為活動因素對自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境變化產(chǎn)生的影響。

2．責任難以界定，結(jié)果運用有限。影響自然資源資產(chǎn)變動的相關(guān)因素多且具有一定的隱蔽性和滯后性，如：礦產(chǎn)開發(fā)廢棄物可能會帶來水體污染問題，濫砍濫伐引發(fā)的水土流失問題，受自然資源生長期、氣候、季節(jié)等因素影響，負面問題需要經(jīng)過一個時間段后方才顯露，即領(lǐng)導干部任期內(nèi)做的決策對自然資源資產(chǎn)的影響具有滯后性和隱蔽性，責任劃分界限相對模糊，責任界定難度較高。

3．考評標準不一，評價風險過高。根據(jù)《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，審計機關(guān)要對被審計領(lǐng)導干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護情況變化產(chǎn)生的原因進行綜合分析，按照好、較好、一般、較差、差5個等次客觀評價被審計領(lǐng)導干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況。在審計過程中，審計人員雖然對被審計領(lǐng)導干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況進行了評價，但由于無具體、明確的評價標準，審計人員在做出審計評價時常感“無尺可量”，因此帶來了一定的審計風險。

實現(xiàn)路徑

（一）強化組織領(lǐng)導，建立聯(lián)動機制。推動相關(guān)部門建立聯(lián)動機制，加大與林業(yè)、水務、自然資源、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃等部門協(xié)作配合，定期通告轄區(qū)自然資源資產(chǎn)實物量的變化，研究生態(tài)環(huán)境保護各項法律法規(guī)的適用范圍及變化情況。此外，邀請相關(guān)部門技術(shù)專家進行審前培訓，并協(xié)調(diào)抽調(diào)相關(guān)部門的專業(yè)技術(shù)人員參與到審計項目中，引入技術(shù)支撐等方式，在實際操作中提升審計人員技術(shù)水平，創(chuàng)新審計組織方式，優(yōu)化審計組專業(yè)結(jié)構(gòu)，強化專業(yè)人員力量，提升審計質(zhì)量和效率，更好地實施自然資源資產(chǎn)審計項目。

（二）突出區(qū)域資源稟賦特點，因地制宜確定審計重點。同一行政轄區(qū)下各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然、人文環(huán)境不盡相同，若一概而論，不分側(cè)重，不僅耗費人力物力資源，也會使審計效果不佳，審計機關(guān)根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源稟賦特點、生態(tài)環(huán)境保護重點領(lǐng)域和主體功能區(qū)定位，制定凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色的審計實施方案，結(jié)合當?shù)貙嶋H，有針對性地開展審計，切忌“眉毛胡子一把抓”。認真科學編制審計實施方案，并根據(jù)實際情況隨時做出調(diào)整，提升審計效率。

（三）創(chuàng)新審計方法，提高自然資源資產(chǎn)審計可操作性。自然資源資產(chǎn)審計特殊性要求審計人員要充分發(fā)揮主觀能動性，打破傳統(tǒng)審計思維、樹立創(chuàng)新意識，在審計思路和技術(shù)手段上取得突破。強化技術(shù)手段，創(chuàng)新審計取證方法，將檢查與觀察、分析相結(jié)合，同時協(xié)調(diào)爭取相關(guān)專業(yè)部門的配合，運用高新技術(shù)手段，綜合運用地理信息技術(shù)，大數(shù)據(jù)對比技術(shù)以及專業(yè)的分析對比工具，檢查自然資源和生態(tài)保護相關(guān)資金的籌集、管理、使用情況，分析本地區(qū)自然資源和生態(tài)環(huán)境變化大體趨勢，以實現(xiàn)審計目標，客觀科學評價領(lǐng)導干部業(yè)績，最終達到保護環(huán)境的目的。

（四）堅持問題導向，著力提升審計成果。把“問題導向”落實到審計項目全過程，制定科學合理的審計實施方案，明確審計重點。對審計取證、審計底稿的真實性、完整性進行逐級審理，做到不回避、不放過每個問題。要提升審計意見質(zhì)量，提高實用性，做到反映問題更加突出重點，提出審計建議有針對性和可操作性。要注重提煉歸納總結(jié)有關(guān)審計發(fā)現(xiàn)問題，注重從機制體制方面提出審計意見，形成審計要情或?qū)螅浞职l(fā)揮審計在決策管理中的參謀作用。要推進審研結(jié)合，及時總結(jié)自然資源資產(chǎn)審計實踐，分析經(jīng)驗得失，提煉成果，尋求規(guī)律，為今后開展工作提供指導。

（五）完善整改問責機制，科學界定責任。與經(jīng)濟責任審計整改問責的制度相結(jié)合，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)審計揭示的問題，逐步建立完善督促整改機制。摒棄傳統(tǒng)的審計思維模式，科學看待生態(tài)環(huán)境工作出現(xiàn)的新情況、新問題，準確領(lǐng)會“三個區(qū)分開來”要求，正確把握原則，將責任劃分貫穿于審計工作始終。問責不能簡單地判定責任，需要落實到具體責任人，嚴格劃清黨政干部任職期限、責任區(qū)分，從歷史背景、決策程序和實際決策過程以及簽批的文件、分管內(nèi)容、是否參與自然資源決策事項等情況，落實生態(tài)責任終身追究制。