國家審計助力“雙碳”目標實現路徑研究

杜永紅 戴中將 時虎 田原

“雙碳”審計的重點內容

（一）“雙碳”重大政策執行情況跟蹤審計。為更好實現“雙碳”目標，2021年我國相繼出臺了《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》以及《2030年前碳達峰行動方案》兩個重要文件，共同構建“雙碳”工作“1+N”政策體系頂層設計。對國家出臺的“雙碳”政策執行情況進行跟蹤審計，是對“雙碳”政策制定和執行情況的一種監督和反饋。“雙碳”審計工作應貫穿于政策執行的全過程，堅持以問題為導向，重點關注“雙碳”政策執行不到位和實施效果未達到預期目標的情況。具體來講，應從以下兩個方面開展“雙碳”審計工作：一是關注政策傳遞環節。重點審查“雙碳”政策執行單位和部門履職情況、地方制定“雙碳”政策細則情況以及“雙碳”政策實施前后二氧化碳排放量變化情況，確?！半p碳”政策落到實處。二是注重點面結合?！半p碳”政策執行情況跟蹤審計的“點”體現在從一個單位跟蹤到整個行業，從單個現象發現普遍問題，提出審計建議，確保“雙碳”政策執行到位?！懊妗敝饕w現在審計范圍的全面性，高質量的審計成果，離不開審計全覆蓋。

（二）“雙碳”專項資金審計。2022年5月，為確保我國“雙碳”目標得以順利實現，財政部出臺《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》，提出加強財政資金引導作用、健全市場多元化投入機制、充分發揮稅收激勵約束作用、完善政府綠色采購政策以及加強國際合作、應對氣候變化等一系列措施。為確?！半p碳”專項資金落到實處，提高資金使用效益，審計人員需要從政府和企業兩個角度對“雙碳”財稅專項資金進行全面審查。

政府角度，重點關注各級政府部門“雙碳”專項資金的管理、分配、使用情況，檢查是否向綠色低碳項目傾斜，同時計算投入和產出比，客觀評價項目建設運行是否達到預期效果。企業角度，重點關注有無擠占挪用“雙碳”專項資金情況、內部是否有健全的專項資金使用制度、資金使用是否向清潔能源方向轉移。針對“雙碳”項目資金投入多的項目，審計人員要全程跟蹤審計，直到項目達標驗收、發揮效益。通過對“雙碳”專項資金審計，督促政府部門和企業將專項資金投入到綠色低碳的項目中，淘汰落后產能，以強有力的審計監督促進“雙碳”專項資金使用落到實處。

（三）領導干部“雙碳”目標審計。在“雙碳”目標實現的過程中，領導干部發揮著重要的頭雁作用。各地區各部門領導干部統籌推進“雙碳”目標工作的積極性和自覺性至關重要。因此，在開展領導干部自然資源資產離任審計過程中，關注領導干部在任職期間自然資源資產實物量（含數量和質量）和生態環境質量狀況變化情況，客觀評價任職期間碳減排相關工作目標完成情況，推動煤電清潔高效發展，減少煤炭消耗。將減碳工作考核評價結果與領導干部職務任免、績效考核掛鉤，建立終身責任追究制。促進領導干部樹立正確的政績觀和發展觀，為實現“雙碳”目標提供強有力的支撐。

（四）“雙碳”市場碳排放權交易審計?！疤寂欧艡唷笔瞧髽I已合法取得排放溫室氣體的權利，是綠色金融體系的重要部分。“雙碳”目標約束下，碳排放量市場數據的準確性和有效性是審計人員關注的重點，尤其是資源耗費型和高污染、高排放企業更是重點審查對象。首先，審查碳排放信息披露的真實性。將企業碳排放數據、計算方法和計算過程等資料和生態環境部門給定的碳排放配額進行核對，尋找舞弊點。其次，審查重點排放企業是否存在偷排二氧化碳情況。通過實地走訪調查企業生產設備，檢查環評和固定資產人賬憑證、是否新增排放口，督促企業規范自身行為。最后，從總體上審查“雙碳”交易市場以及產生的潛在影響，充分發揮審計抵御“雙碳”交易市場風險的作用，加快“雙碳”目標實現。

國家審計助力“雙碳”目標實現路徑

（一）深入開展碳科學研究與碳審計實踐深度融合的研究型審計。做實做深研究型審計，將研究型“雙碳”審計思路貫穿審計全過程、各環節，充分發揮審計監督作用。審計立項階段，提高政治站位，深入研究國家出臺“雙碳”政策的背景、發展意圖、改革目標，充分了解“雙碳”審計的關鍵內容，根據“雙碳”目標完成的時間表和路線圖，制定長期審計規劃和年度審計計劃。堅持“凡審必研”，在審計進駐之前，圍繞“雙碳”目標，搞好審前調查，充分了解被審地區基本情況，為確定審計重點和提高審計效率做好鋪墊；審計實施階段，是做實研究型審計的關鍵所在，要緊盯關鍵環節，對發現的問題進行深入研究討論，挖掘深層次的原因；審計報告階段，匯總提煉審計過程中發現的問題，與被審計單位和專門負責人員進行充分溝通交流，確保問題揭示精準有效，審計建議恰當可行；審計整改階段，壓實整改主體階段，強化后續審計整改“雙碳”目標監督責任，立足標本兼治，推動健全“雙碳”目標體制機制，切實提高審計整改成效，為“雙碳”目標的實現保駕護航。

（二）強化“雙碳”審計上下聯動，實現審計全覆蓋。

“雙碳”審計具有層級多、專業性強、區域廣等特點。要實現審計全覆蓋，需統籌調配審計資源，加強各級審計機關上下聯動和橫向協作，上級審計機關要加強與下級審計機關的審計計劃銜接，做好信息傳導，形成審計工作一盤棋。各審計機關要構建審計信息和成果共享機制，減少重復性工作，提高審計效率。圍繞“雙碳”審計重點和內容，積極探索融合式、嵌入式、“1+N”等審計方式，努力做到“一審多果”“一果多用”。整合財政、住建、稅務、環保等部門資源，對“雙碳”政策落實的全過程、全方位、全鏈條和專項資金撥付使用保持高度關注，最大程度發揮審計整體合力。持續跟進審計整改情況，做好審計“后半篇”文章，努力實現“雙碳”審計全覆蓋目標。

（三）加快構建“三位一體”雙碳協同審計機制。國家審計、社會審計和內部審計在“雙碳”審計過程中發揮不同的作用，各有優勢。應加快構建以國家審計為主導，社會審計和內部審計為輔的“三位一體”雙碳協同審計機制，充分發揮審計效能，形成監督合力。國家審計，主要聚焦各級人民政府及其組成部門，重點審查各部門是否嚴格落實國家出臺的“雙碳”相關方針政策，是否因地制宜制定合法、合規、完整、有效的細則，嚴格審查低碳財稅資金使用的真實去向，是否用于低碳項目，推進源頭防治，從而督促各部門更好地履行“雙碳”責任；社會審計，應加強“雙碳”審計專業知識的學習，推行相關職業資格認證，只有取得資格認證的才能對企業的碳排放進行確認和審核，并出具審計報告，進一步降低碳排放審計風險，保證“雙碳”審計質量；內部審計，一是構建碳核算、碳匯、碳交易的相關內部規章制度，確保碳審計需要的數據準確無誤；二是強化對項目資金的管控，確保資金投向正確，符合政策要求；三是對清潔能源領域的投資、資源開發項目加大審計監督力度。

（四）推動高素質審計隊伍建設，培養“雙碳”審計復合型人才?，F階段，我國“雙碳”審計的發展，處于前期探索階段，是一個嶄新的領域?！半p碳”審計具有內容多、專業性強、碳排放數據不易獲取等特點，要求審計人員具備環境、能源、林業等相關背景知識。因此，審計機關亟需加快構建“雙碳”審計人才培養機制，加強審計隊伍建設。一是健全“雙碳”審計教育培訓體系。定期開展“雙碳”審計知識培訓工作，邀請權威的專家授課，制定考核機制，打造一支優異的“雙碳”審計復合型人才隊伍；二是加強和高校合作。簽訂合作培養協議，推動高校圍繞“雙碳”搭建具有針對性的學科方向，從源頭上提高審計人員專業勝任能力；三是轉化人才招聘模式。拓寬專業人才招聘范圍，不僅僅局限于財會專業人員，增加各類復合型專業人才，如環境、資源、計算機等多元化人才，優化現有審計人員結構配置；四是構建“以審帶訓，審訓結合”模式。在正式開展“雙碳”審計前，邀請專家加入審計組，增加試審環節，審計人員要在審中學，學中審，邊審邊總結，逐步掌握“雙碳”審計要領。

（五）加強新型審計技術運用，提升審計工作成效。黨的二十大強調，提升科技投入效能，強化目標導向，加強科技成果轉化。在審計過程中，審計人員需要采集環保、農業和工信等相關部門的數據，再進行數據處理、清洗等工作，進行集中分析，找出審計疑點。傳統的審計方法，會耗費大量的時間和精力，導致審計效率低下，容易存在較高的審計風險。隨著科技的進步，越來越多的審計技術被廣泛運用到審計過程中，從“雙碳”審計數據的分析角度看，根據“雙碳”審計具體工作內容將區塊鏈、大數據、云計算、3S技術等新型審計技術進行深度融合，能最大程度將審計人員從復雜、龐大的數據分析任務中解放出來，有效解決傳統審計中存在的審計抽樣風險問題，在提高審計效率、推進“雙碳”審計全覆蓋的同時，降低“雙碳”審計風險。