城市更新改造模式研究
——以五指山市“州府故園”示范區綜合改造提升工程為例

鄔越

上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司 上海 200000

在中國快速城市化的背景下，城市更新成為一個至關重要的議題。隨著城市人口的不斷增長和經濟的發展，許多舊城區面臨著日益凸顯的挑戰：老舊的建筑、不合理的規劃布局、交通擁堵等。在這樣的背景下，城市更新成為了提升城市品質、優化資源利用的關鍵手段。

1 城市傳統更新模式分類

1.1 自上而下政府主導型

“中國歷來是一個行政主導的國家”[1]改革開放初期，市場經濟體制尚未完善前，大規模的推到重建并按照當時的設計理念建造起一座座高層商業和住宅便是當時城市更新的主要手法。加之當時大多數居住區都是以“單位制”存在，政府在城市更新時掌握著絕對的主動權和決定權。“城市更新為地方政府所壟斷，從城市規劃、改造方案、政策下達到政策實施，甚至是后期評價都由政府負責，且大部分都是可操作范圍比較大的、拆除重建的更新方式。”[2]“在公權和資本的雙重影響下，重視城市空間的交換價值而忽視來自于‘下層’的社區民意”[3]。

深圳羅湖區舊城更新屬于完全政府進行主導的案例，政府前后歷時十年多經理了從保護與改造并存、到大規模改造，再到改造與保護并重的三個階段。1989年，政府以有限的經濟實力不僅改善城市格局和風貌，還保護、延續了城市的歷史文化內涵；到1993年，深圳房地產日漸興旺，舊城問題日益嚴重，于是政府將權力下放，但由于改造工作中缺乏統一的管理和引導，各開發單位和居民經濟實力和操作方法的差異，加上局部利益的放大，改造工作出現僵局，使舊城問題更加復雜化，環境更糟，經濟水平下降；羅湖經濟的衰退，加上舊城內部多年積攢下的問題導致了許多矛盾，于是政府對羅湖舊城進行“亡羊補牢”的工作[4]。

由政府主導的城市更新，前期政府負責組織編制相關規劃和方案設計，中期負責用地拆遷補償和組織方案實施。開發商在更新實施過程中受到政府監督，由開發商造成的問題尚可在更新進行中不斷調整修復。唯獨當地居民和社區的意愿未能得到充分的了解和尊重。更新過程中的公眾參與往往只是停留在規劃方案送審前的意見咨詢階段。然而，從長遠來看，當地的居民恰恰是當地城市環境的最大使用者以及利益最相關者。

1.2 自下而上居民主導型

上海田子坊是一個著名的居民進行自發性更新作為根本動力的城市更新案例。2004年盧灣區在《盧灣區新新里地區控制性詳細規劃》中擬將田子坊所在地塊打造成商業、居住、文化休閑為主題的綜合性社區，田子坊將被拆除新建成為高樓大廈[5]在拆遷公示發出后，一部分居民在簽拆遷協議前便遷出了田子坊，另一部分條件一般多為老年人的居民則留守于此。但是，由于規劃建設的調整，拆遷工作未能進行。最初空置的房屋被個別的藝術家所租用作為工作室，隨著周圍居民發現出租的房屋能給自己的生活帶來很大改善，越來越多的居民將自己的房子出入給需要空間的藝術家，尤其是底層房屋的居民。但是，大量的底層房屋的出租，并沒有為二層以上的住戶帶來利益，反而還要承受出租所帶來的吵鬧，大量底層非法經營及“居轉非”的出租行為使得田子坊內的居民矛盾進一步加深，常常發生居民向政府投訴擾民或者吵鬧謾罵的行為，居民成為負面事件的制造者。

然而，房主利益群體形成一種產業后導致房屋租金上漲，最終留下的是更加商業化的文化產業，整個田子坊由創意性文化慢慢轉向消費性文化。商業開發的成功不能給身在其中的居民帶來持續的滿足感，隨著時間的推移，新的利益分配也會給田子坊帶來新的矛盾與問題。

2 城市更新利益相關者分析

利益相關者是指受某種協議影響而產生積極或消極聯系的個人、群體或單位。對解決利益沖突和管理等問題具有重要意義的利益相關者分析方法是發展領域比較流行的一種分析工具[6]。本文就居民、政府、開發商三個主要群體進行分析。

2.1 居民

在中國城市更新過程中，居民希望通過城市更新獲得住房改善、城市設施和公共服務的提升、增加的就業機會，以及商業和文化發展帶來的便利。然而，也面臨著遷居成本和適應問題、社區凝聚力下降、房屋補償不足，以及環境和文化遺失等挑戰。

2.2 政府

在中國城市更新中，政府希望通過城市更新帶來的城市形象提升、經濟發展推動以及土地收益增加，提高城市吸引力、促進產業繁榮和增加財政收入，同時展現了政府有效管理和發展城市的能力。然而，城市更新過程中所涉及的拆遷和補償問題、社會輿論壓力、歷史文化保護和環境問題，對政府來說是需要綜合考慮的問題。政府需要妥善處理居民的抵觸情緒和合理補償問題，平衡保護文化遺產和推動城市發展的關系。從某種意義上來說，政府組織也是一種經濟組織，有自己的經濟利益訴求，在追求政績和“GDP情結”的支配下，政府有意識地或無意識地采取一些策略實現自身的利益，這不可避免地會影響公共利益或者損害居民的利益[7]。

2.3 開發商

在中國城市更新中，開發商作為參與者之一，希望通過參與城市更新項目獲得土地資源利用權，通過的更加專業的投資方向，更加科學的開發模式以及精細化的運營手段獲取利潤和市場地位提升，最終增加品牌價值和美譽度。然而，開發商在城市更新中也面臨著不可忽視的失去利益。開發風險是其中之一，城市更新項目的高投資可能導致運營風險增加，需要對市場波動和政策變化進行應對。此外，土地征用帶來的土地成本增加可能影響項目的盈利能力，而政府對于房地產價格、規模和功能的限制性政策也可能對開發商造成限制和挑戰。另一方面，城市更新涉及居民的遷移和生活改變，開發商可能面臨社會責任壓力，需要妥善處理與居民的關系。

3 城市更新改造模式案例研究

不同利益相關者有著不同的訴求，本文以指山市“州府故園”示范區綜合改造提升工程為例探討政府主導和社會投資并且公眾參與相結合的模式如何平衡不同城市利益相關者，并實現城市更新的全面效益和可持續發展。

3.1 制定完善的城市更新規劃體系

從整體城市的角度來看，五指山城市更新中如何制定一個良好的更新規劃體系，便是實施城市更新戰略的首要基礎。首先要結合全市發展的階段和要求，制定城市更新總體規劃和中長期規劃。五指山市政府提出“1+3+X”城市更新行動，1為編制城市更新綜合規劃。3為3個專題研究：州府文化專題、交通優化專題、城市設計專題。X為后續重點工程建設。在城市更新的第一階段聚焦核心區，開展州府文化和核心區以及城市設計專題工作，提出近期建設項目。第二階段為統籌主城區，圍繞主城區開展城市更新綜合研究，完成專題設計工作，提出總體建設項目庫。第三階段，針對庫中的各項目開展設計并實施建設。政府能夠自身主導并自定的城市更新規劃體系能夠完成對城市更新方方面面的部署，保障各項目形成“規劃一批、開工一批、完成一批、準備一批”的高速良好的城市發展態勢。快速完成城市形象提升，為后續提高城市吸引力、促進產業繁榮和增加財政收入打好基礎。

圖1 五指山市城市更新項目庫

3.2 加強配套設施規劃

因為社會型城市更新涉及到居民空間轉移、改善民生、完善城市功能、調整產業結構、改善生態環境等多元目標。因此，要想順利推動城市更新的實施，就得需要做好配套性基礎設施和公共服務的規劃建設與供給。為了將改造后的地區打造成一個具備多元功能的綜合服務中心或城市新興中心，更要將被改造地區與周邊區域一道，以人為中心，做好高標準的配套設施或公共服務規劃，才不至于讓改造后的區域變成有城無市、有建筑沒有人的“空城”或“鬼城”[8]。

配套設施中首當其沖的便是道路交通規劃。不管是服務當地居民還是考慮外來人員，做好城市道路交通梳理并配建符合人口規模的公共交通設施都是城市更新初始階段首先應該考慮的。五指山市采取了四個策略以改善交通情況：梳理核心區周邊交通組織、構建核心區慢性步行街區、豐富街道類型、進行重點街道設計。在此基礎上，政府計劃將中心城區打造為復合街區，將原本單一的零售一條街改造為匯集市井生活及新型業態的濱河商業街區。良好的配套設施為引入外部資本提供契機，通過開發商的更加專業的商圈構建能力將核心區煥新為以小店經濟、首店經濟、夜間經濟為主打特色的活力特色街區。構建以紅旗路為軸，奧雅路、沿河中路、山蘭路為三條主體功能帶。最終完善的城市功能、現代產業恰當植入、成功培育的新型業態、豐富的營造消費場景等方面也能使開發商在運營中收回成本，創造盈利并獲得品牌價值。

圖2 五指山市城市更新交通規劃

3.3 深度實施公眾參與

公眾參與在政府主導、社會投資城市更新項目中扮演著不可或缺的角色。五指山在公眾參與的方面主要采取以下幾種：設計階段的居民意見走訪：在五指山政府的組織下，相關設計單位在五指山市內隨機走訪市民，了解市民對于州府故園的認同度以及其對城市環境的意見與需求。在設計成果初稿完成后在當地電視臺以及中心區廣場進行展示。同時，在設計過程中開展由社會各界認識參與的五指山1867沙龍，充分了解城市更新利益相關者的所思所想，并在設計當中予以不斷改善。規劃實施階段，通過不斷舉辦攝影展、文化節、夜市等居民喜聞樂見的日常活動，讓居民感受到五指山城市更新所帶來的變化，加深對州府故園城市更新項目的理解與支持，從而減少在實施過程中居民所帶來的阻力。

五指山城市更新通過實施深度公眾參與發現潛在問題和挑戰，增強項目的可持續性和社會認同，以及建立政府與市民之間的信任和合作關系。居民通過公眾參與能夠了解并干預城市更新項目的具體實施情況和分享更新后的成果。

4 結論

五指山城市更新模式可以總結為政府主導、公眾參與、社會投資的多元共治，共治共更新模式。這種模式具有多重優點。政府主導能夠為城市更新提供明確的指導和規劃，確保整個過程有序推進，確保城市更新過程得到監督，保障各利益群體的利益得到尊重。社會投資則為城市更新提供了更多資金來源，豐富了資金池，使計劃更具彈性和靈活性。同時能夠保證項目具有一定的盈利能力，除了在城市環境整體提升的同時能帶來正向外部效益外，還能保障項目后續的自給自足，確保城市更新符合城市實際需求，并增加政策的可持續性和可執行性。最后，深度公眾參與加強了社會凝聚力和民主參與，讓居民參與決策和規劃，增加對城市更新的認同感和參與感，加強了市民對城市更新的監督和反饋，確保符合公共利益。這種綜合模式提高了城市更新效率和效果，協調各個部門合作，增加市民支持和理解，加快了項目進展。這種城市更新模式結合了政府的權威性、公眾的參與和社會的資源，使更新更具全面性、靈活性和可持續性，顯著促進城市品質提升和社會和諧。