日本職業技能訓練的實施現狀、運行特點與經驗借鑒

錢露露 葉磊

摘要］職業技能訓練是當代日本的一項重要社會政策，在緩解就業壓力和勞動力市場矛盾方面發揮了積極作用。日本現行職業技能訓練體系由公共職業訓練和企業內職業訓練構成，具有多元化實施主體、突出企業主體與供需匹配、全方位制度保障、關注弱勢群體就業、注重職業訓練效果、面向國際化發展等運行實施特點。借鑒日本成功經驗，我國應立足本國國情和技能型社會建設，進一步建立健全專門性法律法規、構建多元格局的終身職業技能培訓體系、完善職業能力開發的扶持激勵機制、推進職業技能人才評價制度改革、加強高質量“雙師型”職業訓練師資隊伍建設以及優化職業技能培訓管理服務體系，進而不斷完善和優化我國當前的職業能力開發工作。

［關鍵詞］日本；職業技能訓練；實施現狀；運行特點；經驗借鑒

［作者簡介］錢露露（1983- ），女，江蘇濱海人，鹽城工學院日本研究院，副教授，碩士；葉磊（1982- ），男，浙江衢州人，鹽城工學院日本研究院院長，教授，博士。（江蘇? 鹽城? 224051）

［中圖分類號］G719.3/.7? ? ［文獻標識碼］A? ? ［文章編號］1004-3985（2023）22-0078-07

育訓并舉、加快技能人才培養是推動解決就業結構性矛盾最根本、最有效的舉措。黨和政府對職業技能培訓工作高度重視，黨的二十大報告提出“要加快建設國家戰略人才力量，努力培養造就更多的大國工匠和高技能人才……健全終身職業技能培訓制度，推動解決結構性就業矛盾”。2022年新修訂施行的《中華人民共和國職業教育法》雖然明確了職業技能培訓的主體類型和實施機構，但對于職業能力開發的諸多問題，如職業技能培訓支持機制、政府支持企業培訓的具體措施、職業培訓與就業的有效銜接等都缺乏具體規定。日本的職業技能訓練（職業技能培訓）起步時間較早，具有完善的法律法規體系支撐。日本通過開展多元化的職業技能訓練，有效緩解了就業壓力和社會矛盾，保障了其經濟社會的穩定發展。因此，我們可以對日本職業技能訓練的實施現狀、運行特征及相關經驗等展開研究，借鑒其成功經驗，進而完善和優化我國當前的職業能力開發工作。

一、日本職業技能訓練的實施現狀

“二戰”后，日本通過構建《職業訓練法》《職業能力開發促進法》等一系列法律法規體系，逐步形成了包括公共職業訓練（Off the Job Training）和企業內職業訓練（On the Job Training）在內的穩定的職業技能訓練結構體系。其中，公共職業訓練主要有政府主導和民間舉辦兩種形式，企業內職業訓練主要以本企業員工職業技能提高為主要目標實施技能培訓。政府、民間、企業多主體共同推進職業技能人才培養和勞動者職業能力開發。

（一）政府主導的公共職業訓練

政府主導的公共職業訓練，顧名思義即由國家和地方政府出資，面向學校畢業生、在職者、離職者、高齡者、殘障者等社會公眾所實施的具有公共服務性質的職業技能培訓。日本的公共職業訓練由厚生勞動省管轄，國家層面的公共職業訓練由獨立行政法人雇傭支援機構負責推進，其運營經費來自雇傭保險法的資金；地方層面的公共職業訓練由都道府縣等地方政府負責推進，其運營經費一半由雇傭保險法提供，另一半由都道府縣地方財政負擔。

根據厚生勞動省最新統計（截至2021年12月底），目前承擔國家層面公共職業訓練的機構有職業能力開發綜合大學校1所、職業能力開發大學校10所、職業能力開發短期大學校1所、職業能力開發促進中心46所、殘疾人職業能力開發學校13所；承擔地方層面公共職業訓練的機構有職業能力開發校146所、職業能力開發短期大學校15所、殘疾人職業能力開發學校6所。其中，職業能力開發綜合大學校是以學校畢業生和在職人員為對象的職業訓練指導員培養學校，負責為各類訓練機構提供優質的職業訓練師資；職業能力開發大學校主要負責為高中畢業生或同等學力人員提供2年制專門課程和2年制應用課程的長期訓練；職業能力開發短期大學校主要負責為高中畢業生或同等學力人員提供2年制專門課程的中長期訓練；職業能力開發學校主要負責為包括初中、高中畢業生在內的求職者或轉職者提供4個月至2年的普通職業訓練；職業能力開發促進中心主要負責以中堅技術者為對象的高度職業訓練；殘疾人職業能力開發學校主要負責為殘障人士提供就職所需的知識和技能訓練，促進其職業自立。前述機構相輔相成、錯位發展，滿足了各行各業對不同層次、不同類型技能人才的多樣化需求。

從公共職業訓練的實施現狀來看，日本2021年度公共職業訓練的受訓人數達到216458人。其中，離職者訓練人數108150人，占比50.0%；在職者訓練人數92467人，占比42.7%；學校畢業生訓練人數15841人，占比7.3%。所有受訓人員中，由獨立行政法人雇傭支援機構培訓的有85039人，占比39.3%；由都道府縣培訓的有131419人，占比60.7%。參訓人員的平均就業率達85.2%，其中，離職者就業率達80.0%、學校畢業生就業率達96.5%。由此可見，在日本現行公共職業訓練中，離職者參訓人數相對較多，地方都道府縣承擔的培訓任務相對較重，參訓人員的就業率相對較高，公共職業訓練的整體效果相對較好。

（二）民間舉辦的公共職業訓練

除國家和地方政府設立的公共職業訓練機構外，日本的民間機構也是公共職業訓練的主要承擔單位。從訓練實績來看，其成效較為理想，據《令和第3年度公共職業訓練等實績》數據顯示，2019—2021年參訓人員的平均就業率達72.2%。根據《職業能力開發促進法》，日本政府鼓勵和引導民間機構參與舉辦職業技能訓練，主要為離職者、未就業的學校畢業生、個體戶停業者、無失業保險人員以及需要強制接受職業訓練的人員等提供職業技能培訓服務。這里所說的民間機構，是指受獨立行政法人雇傭支援機構和地方都道府縣委托而開展職業訓練的民間教育訓練機構。從類型上看，主要有企業、各類學校（專修學校、短期大學、大學、大學院等）、公益法人等；從數量上看，企業占委托培訓機構的比例最大。

為規范和提高民間教育訓練機構的運營行為和服務質量，日本政府制定了《私人職業訓練機構職業訓練服務供給指南》并引入ISO 29990國際認證標準，為民間教育訓練機構的服務供給提供了質量標準參考。同時，為扶持民間教育訓練機構高質量開展公共職業訓練，日本政府不僅向其補貼培訓費用，還根據訓練機構參訓人員的就業情況給予不同額度的經費獎勵。根據2006年最新修訂實施的《職業能力開發促進法》規定，對參訓人員就業率超過60%的民間機構給予7萬日元/人月的獎勵；35%以上未達60%的給予7萬日元/人月的獎勵；35%以下的給予5萬日元/人月的獎勵。在日本政府提供的激勵性經費支持下，民間教育訓練機構的公共職業訓練質量得到了有效提升，為日本職業技能訓練事業發展做出了積極貢獻。

（三）企業開展的企業內職業訓練

如前所述，日本企業既是受官方委托面向社會公眾實施公共職業訓練的重要載體，同時其實施的內部訓練（企業內職業訓練）也是自發補位正規職業教育的重要形式。自《職業訓練法》頒布實施后，日本企業內職業訓練逐漸成為職業技能訓練的重要一極，使日本職業技能訓練呈現出以企業訓練為主體的格局。在學者孔海燕的研究中也提到，“日本的企業內職業訓練在整個訓練體系中起著重要的基礎性作用，企業內職業訓練為勞動者提供了全部訓練的四分之三的機會，而公共職業訓練只承擔四分之一的服務職能”。與公共職業訓練服務全體社會公眾不同，日本的企業內職業訓練主要以提高本企業員工職業技能和素養為主要目標，其訓練實施內容主要聚焦基本技能訓練、體驗技能訓練和解決問題的能力訓練三個方面。其中，基本技能訓練主要面向普通工人，側重于培訓機械操作、生產流程、產品處理等能力；體驗技能訓練主要面向高級技術人員，側重于培養相鄰生產線或一個車間的生產過程能力和技術應用能力；解決問題的能力訓練主要面向企業管理人員，側重于提高其市場分析能力、生產計劃編制能力以及領導力等。總之，日本企業內職業訓練針對性強、特色鮮明、作用突出，其訓練水平在世界范圍內處于領先地位，對世界各國開展企業培訓具有積極的示范作用。

企業開展職業訓練同樣離不開日本政府的大力支持，從當前的支持措施來看主要有人才開發支援助成金（企業針對正規社員實施職業培訓所獲得的補助）、職業提升輔助金（企業針對非正規社員所實施職業培訓所獲得的補助）和認定職業訓練補助金（企業培訓科目、期限、設備等達到國家標準并通過認定后所獲得的補助）。2022年度厚生勞動省《職業能力開發報告書》數據顯示，三項補助金2022年度的政府預算達到近1000億日元，極大地提高了企業實施職業技能訓練的主動性和積極性。2022年日本企業內開展職業訓練的實施率達95.7%，1000人以上大企業達100%，30人以下小企業也達到了90.2%。由此可見，日本企業內職業訓練已達一定規模，實施成效也較顯著。

二、日本現行職業技能訓練的運行特點

通過對日本職業技能訓練結構體系和實施現狀的研究發現，日本現行職業技能訓練具有多元化實施主體、突出企業主體與供需匹配、全方位制度保障、關注弱勢群體就業、注重職業訓練效果、面向國際化發展等運行實施特點。

（一）政府主導與民間參與并行

根據日本《職業能力開發促進法》，公共職業訓練是一種由政府主導的行政行為，政府為勞動者職業能力開發提供必要的技能培訓和經費支持。作為政府部門，厚生勞動省主管公共職業訓練，但又并不直接提供具體的訓練服務，而是將公共職業訓練業務進行分解并委托給獨立行政法人雇傭支援機構、職業安定所等不同機構來執行，體現出宏觀管理與微觀放權的特征。為了提高公共職業訓練的質量和效率，日本政府鼓勵和引導民間力量即民間教育訓練機構共同參與舉辦公共職業訓練。民間教育訓練機構可以是營利性組織也可以是非營利性組織，可以提供有償訓練課程也可以通過政府委托舉辦免費訓練課程。勞動者可以根據自身需要在各種不同的職業訓練機構之間進行自由選擇。政府主導的官方職業訓練機構和民間舉辦的民間教育訓練機構，兩者之間形成了一種既相互合作又相互競爭的關系，這是一種比較典型的準市場機制，也是日本公共職業訓練能夠獲得成功的一個關鍵所在。

（二）突出企業主體與技能供需匹配

如前所述，日本職業技能訓練的現有格局主要表現為以企業訓練為主體的運行實施特征。實踐證明，職業技能訓練突出企業訓練的這一做法充分發揮出了企業在職業訓練事業中的主體作用，克服了正規職業教育人才培養滯后于經濟發展需求的弊端。產業結構調整帶來的人才需求轉變，歸根結底要落實到企業的人才需求上。而日本依托企業內職業訓練提供崗位技能培訓的模式，恰恰保證了技能人才培養與經濟發展的高度適配性。日本政府一方面通過法律法規明確了企業在職業訓練和技能人才培養方面的責任和義務，另一方面推出了日本版“雙元制”人才培養模式，“職業教育+企業訓練”的雙元制度設計促進了正規職業教育和企業職業訓練的融合，從根本上解決了知識和技能培養與企業實際需求的錯位問題，通過企業在工作現場的人才培養和訓練實現了供需匹配。

（三）“一體多翼”全方位制度保障

為推動職業技能訓練事業的快速發展，日本政府在完善職業能力訓練制度的同時，大力推進職業能力評價制度、職業訓練支援制度、職業訓練指導員培養制度、職業技能人才表彰制度等建設，積極構建“一體多翼”的全方位職業訓練支持保障制度。其中，職業能力評價制度主要包括國家職業技能鑒定和企業內部技能鑒定，兩類技能鑒定的有效實施保障了技能人才的培養質量，同時也避免了技能人才評價與培養使用的脫節。職業訓練支援制度包括對企業開展職業訓練的支援和對勞動者參與職業訓練的支援。為鼓勵企業開展職業技能訓練，日本政府為企業提供人才開發支援助成金等多項補助金；為支持勞動者實施自主職業能力開發，日本政府實行一般教育培訓補貼、專業實踐教育培訓補貼等一系列補貼政策，減輕勞動者因職業訓練所帶來的經濟負擔。職業訓練指導員培養制度負責培養職業訓練領域具有專業理論知識和實踐指導能力的專門教師，從而為技能人才培養提供了強有力的師資保障。現行職業技能人才表彰主要有“國家功勛獎勵黃綬帶獎章”“制造業日本大獎”和“卓越技能勞動者（現代名工）”，其表彰目的在于激勵勞動者自覺參與職業訓練、主動提高職業技能，營造尊重技能的社會氛圍。實踐證明，表彰獎項的設置和授予對技能人才的激勵效果十分明顯。研究2017—2022年厚生勞動省《職業能力開發報告書》數據發現，日本社會青年從事技工職業的數量呈現出逐年增長的態勢，青年一代已逐漸將技能勞動者作為人生的職業追求。

（四）關注弱勢群體就業與職業能力開發

日本政府高度關注弱勢群體就業與職業能力開發，鼓勵殘疾人、高齡者根據個人意愿和自身能力開展工作，為此主要通過兩個途徑推進弱勢群體就業。一是政府成立職業安定所（HELLO WORK）、地區殘疾人職業中心、老年人才中心等機構以提升殘疾人、高齡者職業技能，對有就業意愿的人士實施從就業預備到職場工作的全程援助。為推進殘疾人和高齡者就業，日本政府還委托企業、社會福祉法人、NPO法人、民間教育訓練機構等在殘疾人、高齡者所居住的社區就近開展職業技能培訓，促進其就業能力提升。二是政府制定各項補貼政策促進弱勢群體就業。例如，為推進殘疾人就業，政府對雇傭重度殘疾的企業提供50萬～120萬日元的補貼；為推進高齡者就業，政府一方面向不得已離職的老年勞動者發放生活補貼，另一方面還對雇傭老年勞動者的企業提供多種補助金，并定期開展雇傭老年勞動者的先進企業評選，當選企業可獲得最高300萬日元的獎勵。

（五）注重職業技能訓練的針對性與實效性

日本職業技能訓練注重培訓的針對性和實效性，即高度關注所開展的職業技能培訓是否為勞動者的現實所需，以及勞動者的能力素質是否能夠滿足其順利完成培訓。日本的公共職業訓練通過設計“職業訓練咨詢說明”環節，達到了有效保證職業技能培訓效果的目的。例如，有就業意愿的離職者可以到職業安定所求職報名并進行訓練課程、訓練補助等方面的職業訓練咨詢。職業安定所工作人員會根據現實需求、能力匹配等原則判斷報名人員參訓的必要性和可行性，若認為其適合接受訓練且通過面試和適應性檢查后方能參加后續的課程培訓。對參訓人員培訓意愿、現實需求、能力素質等設置前期考察的這一做法，解決了勞動者是否基于實際需要參加培訓以及參加培訓后的實際成效不高等問題，進而避免了公共資源的浪費，保證了職業技能培訓的針對性和實效性。

（六）推進國際化認證和國際交流合作

“國際性向上”是當前日本職業技能訓練政策目標的重要內容。伴隨全球化的不斷發展，日本職業技能訓練將引入國際認證標準、加強職業訓練機構的國際交流合作等作為職業訓練事業發展的一個重要方向。具體來看，一是引入了“ISO 29990非正式教育與培訓機構學習服務供給國際規格標準”，逐步推動所有民間教育訓練機構獲得國際標準認證，實現日本職業技能訓練的國際化接軌。二是政府設立海外職業訓練協會中心，加強與國外職業訓練機構的交流與合作，注重培養能夠活躍在國際社會的技能人才。與此同時，日本還向發展中國家派遣職業訓練指導員和相關專家，指導發展中國家的職業技能培訓，進而全面提升日本職業技能訓練的國際化水平。

三、日本現行職業技能訓練的經驗借鑒

日本職業技能訓練工作歷時久遠、特色鮮明，在長期實踐中積累了十分豐富的經驗。借鑒日本的成功經驗，有助于完善和優化我國當前的職業能力開發工作。

（一）建立健全專門性法律法規

日本政府高度重視勞動者職業能力開發，針對不同階段勞動力市場所面臨的突出問題出臺了《職業安定法》《勞動基準法》《職業訓練法》《雇傭保險法》《職業能力開發促進法》等法律法規，為職業技能訓練的開展和實施提供了法律依據與有效保障。目前，我國職業技能培訓和技能人才培養工作主要是依靠《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國職業教育法》《中華人民共和國就業促進法》，至今仍缺乏一部專門針對職業技能培訓開發的專門法律。因此，我國首先需要建立健全面向職業能力開發領域的專門法律法規體系，對培訓經費籌集渠道、職業培訓與就業的銜接、政府支持企業培訓的措施等作出具體規定。此外，也可借鑒日本經驗制定五年一期的職業能力開發實施規劃，明確未來職業培訓的階段性目標、實施程序以及工作舉措等，實現職業培訓的系統化、規范化和制度化，使職業技能培訓與開發工作有法可依。

（二）構建多元格局的終身職業技能培訓體系

根據《國務院關于推行終身職業技能培訓制度的意見》，我國應加快構建以政府補貼培訓、企業自主培訓、民間市場化培訓為主體的終身職業技能培訓體系。針對當前培訓體系構建過程中所暴露出來的培訓主體單一、培訓質量不高、培訓資源浪費等問題，借鑒日本經驗，一是要多主體開展公共職業培訓，建立健全政府主導的、民間力量共同參與的、面向全體社會公眾的公共職業培訓體系。在大力發展公辦公共實訓機構的同時，也可通過政府委托形式引導職業院校、行業企業、民間培訓機構等開展更為靈活的公共職業培訓。在公共職業培訓的實施過程中，政府要加強對勞動者職業培訓的前期指導和能力考察，明確勞動者的職業定位、參訓意愿和培訓潛質，以提高職業技能培訓的針對性和有效性。二是要多舉措推進企業自主培訓，從稅收、補貼、社保、信貸優惠等多方面完善政策措施，鼓勵企業對員工進行職業訓練投資，充分發揮企業在終身職業技能培訓體系建設中的主體作用。三是要高質量發展民間市場化培訓，加強政策引導和市場監管，不斷提高民間培訓機構的培訓質量。總之，政府、企業、民間機構的多主體協調發展是構建多元格局終身職業技能培訓體系的必由之路。政府、企業、民間機構的多元主體合作模式有利于最大限度地開發勞動者的職業能力，有助于開創我國終身職業技能培訓的新局面。

（三）完善職業能力開發的扶持激勵機制

如前所述，日本政府通過政策激勵、資金支持、定向援助等措施，調動了社會公眾和行業企業參與職業技能訓練的主動性和積極性，促進了公共培訓資源的均等化，實現了職業技能訓練的全民化和實效化。借鑒日本經驗，一是要加大對勞動者自主參與職業技能培訓的扶持力度。從全社會人力資源開發的角度考慮，政府有必要對勞動者職業能力的形成進行支援，通過經濟補助等形式減輕勞動者因職業培訓所帶來的經濟負擔，提高勞動者參與職業技能培訓的主動性和積極性。二是要建立起職業技能培訓與勞動者能力提升、轉職就業相掛鉤的獎勵機制。對積極開展技能培訓并有效促進勞動者能力提升或推動就業的企業和民間培訓機構實施經濟補助、稅收獎勵或信貸優惠。對于規模較小、缺乏培訓經驗的企業和民間機構，還可以成立政府、行業協會、職業院校等組成的職業培訓集團，為中小企業和民間培訓機構開展職業技能培訓提供指導和支持。三是要加大激勵表彰力度。設立技能人才國家功勛表彰項目，定期選拔“大國工匠”并樹立先進技能人才典型，營造崇尚技能的社會氛圍。

（四）推進職業技能人才評價制度改革

近年來，我國通過職業資格改革，使職業資格的種類和范圍得到了清理精簡。但由于職業技能等級制度尚未完全建立，企業技能人才自主評價仍在探索階段，因此造成一定數量的職業技能沒有相應國家層面的職業資格證書。借鑒日本經驗，一是要由人力資源和社會保障部門牽頭、行業企業共同參與認定必要的職業技能資格種類，對于尚未制定職業標準的職業資格，應盡快制定職業標準；對于已有職業標準的職業資格，應通過修改完善實現與企業和市場需求的對接。二是要推動企業和第三方機構開展職業技能等級認定。可參考日本國家職業技能鑒定制度和企業內部技能鑒定認定制度，對于通過人社部門審核備案的有較好技能評價工作基礎的大型企業，可自主對本企業職工開展職業技能等級認定。對于通過人社部門審核認證的第三方民間機構，則可面向中小企業職工和社會人員開展技能等級評價。三是要確立職業技能資格框架在國家資歷框架中的核心地位，實現不同類別教育及培訓體系內部學分轉換、學習成果互認、技能等級的互通，助力勞動者終身職業體系建設。

（五）加強高質量“雙師型”職業訓練師資隊伍建設

我國“雙師型”教師與日本“職業訓練指導員”有著類似的定位，兩者均指在職業院校或職業訓練機構中擔任教學指導工作的師資。近年來，“雙師型”教師隊伍建設雖然已成為我國教育界和產業界的共同呼聲，但“雙師型”概念內涵不清、“雙師型”教師培養體系不健全等問題依然突出，成為制約我國“雙師型”教師隊伍建設的瓶頸。借鑒日本經驗，一是要成立專門學校或師資研修中心培養面向職業教育和職業培訓領域的“國家工匠之師”，并通過立法將“雙師型”教師確定為新型專門職業加以規范化管理，從而建立起職業訓練領域“雙師型”師資隊伍；二是要根據職業培訓領域對“雙師型”教師的能力要求，聯合行業企業加快推進“雙師型”教師課程體系與實訓基地建設，不斷完善高質量“雙師型”職業訓練師資培養體系；三是要根據社會發展的新形勢，及時制定、修訂“雙師型”教師的準入標準、能力標準與考評機制，建立起統一規范的“雙師型”教師資格認定制度，為技能人才培養和技能型社會建設提供強有力保障。

（六）優化職業技能培訓管理服務體系

與發達國家相比，我國的職業技能培訓管理服務體系建設相對滯后，主要表現為職業培訓公共服務平臺建設和管理系統功能開發有欠完善。借鑒日本經驗，一是要搭建更為高效的職業技能培訓信息發布平臺，及時發布國家職業技能培訓政策、企業技能人才用人需求、培訓機構培訓信息等資訊。重點建設技能人才需求動態監測分析系統，定期發布技能人才市場供求信息，促進技能人才合理流動和人才資源的優化配置。二是要建立健全職業培訓實名制管理系統，逐步實現對職業培訓數據統計、信息跟蹤、過程監督、效果評價、資金撥付等功能，不斷提升職業技能培訓的科學化服務水平。三是要加強與國際接軌，引入“ISO 29990非正式教育與培訓機構學習服務供給國際規格標準”，利用ISO 29990國際認證標準規范職業技能培訓機構的培訓行為，進而不斷提高我國職業技能培訓的國際化水平和管理服務水平。

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