精準(zhǔn)規(guī)范開展光污染防治檢察公益訴訟

文｜邱景輝

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，我們要維持地球生態(tài)整體平衡，讓子孫后代既能享有豐富的物質(zhì)財富，又能遙望星空、看見青山、聞到花香。我們要倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，拒絕奢華和浪費(fèi)，形成文明健康的生活風(fēng)尚。要倡導(dǎo)環(huán)保意識、生態(tài)意識，構(gòu)建全社會共同參與的環(huán)境治理體系，讓生態(tài)環(huán)保思想成為社會生活中的主流文化。

檢察機(jī)關(guān)遵循習(xí)近平總書記的重要指示，正在探索解決伴隨旅游業(yè)復(fù)蘇和夜市經(jīng)濟(jì)繁榮等發(fā)展而產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)保治理難題，特別是精準(zhǔn)規(guī)范開展光污染防治檢察公益訴訟。

堅持底線思維和極限思維，盡可能降低光污染對人與自然和諧共生的影響

他山之石，可以攻玉。國際社會對光污染的危害早有共識，相關(guān)防治措施持續(xù)升級。

據(jù)“益心為公”志愿者蔣博雅律師介紹，法國將1981年出臺的《光污染防治法》和1984年出臺的《夜間發(fā)光廣告法》相關(guān)內(nèi)容納入2000年頒布的《環(huán)境法典》，在第八編“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”下設(shè)“光污染預(yù)防”專章；意大利在環(huán)保與文物保護(hù)部門共同推動下，1985年頒布《夜間公共場所燈光照明法》，使低亮度、低高度、小型化和主題化的發(fā)光廣告成為古建筑密布的城市夜景主旋律；克羅地亞2018年頒布《光污染防護(hù)法》規(guī)定“生態(tài)照明”（完全屏蔽的照明，水平面以上的照明度為0%，CCT低于2700K）是唯一允許在室外使用的照明形式；斯洛文尼亞規(guī)定午夜之后所有基礎(chǔ)照明設(shè)施之外的燈光如廣告燈都必須關(guān)閉，使其擁有最美夜空的旅游資源，每年還節(jié)省上千萬歐元能源費(fèi)用；捷克2002年出臺《保護(hù)黑夜環(huán)境法》，2023年3月更新防治光污染技術(shù)性規(guī)定，進(jìn)一步降低光污染對人類和野生動物健康的負(fù)面影響，同時加強(qiáng)對暗夜星空的保護(hù)；日本環(huán)境省1998年制定《光污染控制指南》，2000年制定《區(qū)域光環(huán)境規(guī)劃編制手冊》，2001年制定并于2006年修訂《光污染防治制度指南》，在地方立法方面，《井原市美星町光害防止條例》確立了社區(qū)長與光害防治審議會為主體的管理體系；韓國2012年出臺《人工照明引發(fā)的光污染防治法》，將可能發(fā)生光污染的區(qū)域分為四級進(jìn)行管理，2014年明確“人工照明造成光污染的可接受限度和損害額計算標(biāo)準(zhǔn)”；美國大多數(shù)州光污染防治立法目的是促進(jìn)節(jié)能、公共安全、景觀美學(xué)和天文研究，海濱照明對鳥類和海洋生物的影響也是許多沿海州關(guān)注的問題，例如佛羅里達(dá)州制定《全州照明示范條例》旨在指導(dǎo)地方政府制定保護(hù)孵化海龜?shù)恼摺?/p>

《保護(hù)野生動物遷徙物種公約》第十三次締約方大會通過的《野生動物光污染準(zhǔn)則》及其附件《海龜、海鳥和候鳥等野生動物光污染準(zhǔn)則》指出，全球范圍內(nèi)不斷增加的人造光對許多物種和生態(tài)群落產(chǎn)生不利影響，如擾亂野生動物的關(guān)鍵行為和功能過程，阻礙受威脅物種的恢復(fù)，干擾遷徙物種長途遷徙能力，或?qū)ψ鳛槟承┻w徙物種主要獵物的昆蟲產(chǎn)生負(fù)面影響。

光污染還會造成能源浪費(fèi)和碳排放的加劇。根據(jù)國際暗天協(xié)會的數(shù)據(jù)，美國每年至少有30%的戶外照明被浪費(fèi)，造成約33億美元的能源損失，釋放2100萬噸的二氧化碳。

關(guān)于光污染，我國法律尚未作出明確定義。依據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《城市夜景照明設(shè)計規(guī)范》（JGJ/T163-2008），光污染特指“干擾光或過量的光輻射（含可見光、紫外和紅外光輻射）對人、生態(tài)環(huán)境和天文觀測等造成的負(fù)面影響的總稱”。目前已有20余項標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，涵蓋室外照明干擾光限制、玻璃幕墻反射光限制、眩光限制、LED顯示屏幕干擾光限制、綠色照明評價等方面。例如，《城市照明建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(CJJ／T307-2019)規(guī)范和加強(qiáng)城市照明規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營的全過程管控，明確光污染防控要求，并進(jìn)行暗夜保護(hù)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適度建設(shè)區(qū)及優(yōu)先建設(shè)區(qū)等“四區(qū)劃定”落實城市夜間的生態(tài)保護(hù)。

防治光污染勢在必行，雖然法律供給不足，可以用足用好相關(guān)強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，推動社會協(xié)同共治。要堅持底線思維和極限思維，從最壞處準(zhǔn)備，努力爭取最好的結(jié)果。

一是堅守維護(hù)人類生命健康安全的底線。采取有效措施盡力避免光污染損害眼睛、影響睡眠、誘發(fā)癌癥或精神疾病、產(chǎn)生不利情緒、降低學(xué)習(xí)工作效率、紊亂生物鐘、造成眩光干擾等。二是全面認(rèn)識、著力預(yù)防光污染對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。包括防止光污染影響動植物自然生活規(guī)律而破壞生態(tài)平衡，防止光輻射和光化學(xué)反應(yīng)破壞有機(jī)質(zhì)文物結(jié)構(gòu)，防止光污染伴隨的能源浪費(fèi)和碳排放加劇氣候變化，等等。三是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活、不斷滿足人民對美好生活的向往。要讓已經(jīng)小康生活的人們遙望滿天繁星不再是奢望，專業(yè)人士擁有“光學(xué)天文觀測夜間光環(huán)境”，尋常百姓不必借助“光污染地圖”指定時間、指定地點(diǎn)“追星”，可以自由地在黑夜里數(shù)星星。

鼓勵地方立法先行先試，以法治思維和法治方式加強(qiáng)光污染防治

2022年8月1日起施行的修改后《上海市環(huán)境保護(hù)條例》，作為全國首部納入光污染治理的地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)，為上海檢察機(jī)關(guān)辦理相關(guān)公益訴訟案件明確了監(jiān)督重點(diǎn)：一是針對戶外設(shè)置照明光源、建筑物外墻采用反光材料不符合國家和地方有關(guān)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的；生態(tài)環(huán)境部門未按照規(guī)定組織光反射環(huán)境影響論證的；住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理部門未依法加強(qiáng)監(jiān)督管理的。二是道路照明、景觀照明以及戶外廣告、戶外招牌等設(shè)置的照明光源不符合照明限值等要求，影響周圍居民的正常生活和車輛、船舶安全行駛的；住房城鄉(xiāng)建設(shè)、綠化市容行政管理部門未按照職責(zé)依法加強(qiáng)監(jiān)督管理的。三是公安、交通等行政管理部門在監(jiān)控設(shè)施建設(shè)過程中未應(yīng)用微光、無光技術(shù)，致使監(jiān)控補(bǔ)光對車輛駕駛員和行人造成眩光干擾的。四是在居民住宅區(qū)及其周邊設(shè)置照明光源，未采取合理措施控制光照射向住宅居室窗戶外表面的亮度、照度等的；設(shè)置直接射向住宅居室窗戶的投光、激光等景觀照明的；綠化市容行政管理部門對在外灘、北外灘和小陸家嘴地區(qū)投射不符合控制要求，未依法責(zé)令限期改正或者拆除、罰款的。五是施工單位進(jìn)行電焊作業(yè)或者夜間施工使用燈光照明未采取有效遮蔽光照措施避免光照直射居民住宅的；城管執(zhí)法部門對此未依法責(zé)令改正、罰款、責(zé)令暫停施工的。其中，嚴(yán)重侵害眾多居民身心健康的景觀照明違法和嚴(yán)重危及公共交通安全的監(jiān)控補(bǔ)光違法，應(yīng)當(dāng)作為檢察公益訴訟重中之重。在監(jiān)督辦案方式上，優(yōu)先通過行政公益訴訟訴前檢察建議督促履職。

2023年1月1日起施行的青海省《海西蒙古族藏族自治州冷湖天文觀測環(huán)境保護(hù)條例》，作為全國首部暗夜星空保護(hù)地方性法規(guī)，為當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)辦理相關(guān)公益訴訟案件提供了法律依據(jù)。一是明確了監(jiān)督對象。冷湖天文觀測環(huán)境保護(hù)監(jiān)管責(zé)任，由科學(xué)技術(shù)主管部門負(fù)責(zé)，發(fā)展和改革、工業(yè)和信息化、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、應(yīng)急管理、交通運(yùn)輸、文體旅游廣電等有關(guān)部門各司其職，冷湖科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會負(fù)責(zé)日常工作。在核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)從事項目建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營和開展地質(zhì)勘查、考察、參觀、旅游等活動的單位和個人，對其違法行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。二是明確了違法情形。包括：核心區(qū)光源種類和亮度不符合標(biāo)準(zhǔn)的；戶外固定夜間照明設(shè)施的照射方向，在核心區(qū)內(nèi)高于水平線向下30度，在緩沖區(qū)內(nèi)未控制在水平線以下的；核心區(qū)內(nèi)擬規(guī)劃建設(shè)項目未開展天文觀測環(huán)境影響專項評價，或者評價報告未經(jīng)主管部門審批的；緩沖區(qū)內(nèi)擬規(guī)劃建設(shè)項目未向主管部門備案的；在核心區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)對當(dāng)?shù)靥煳挠^測環(huán)境產(chǎn)生影響的項目，或者開展影響天文觀測環(huán)境的活動的；臨時使用強(qiáng)光源、激光等光源或者無人機(jī)、直升機(jī)等空中設(shè)備，或者使用信號彈、煙霧彈等指示物以及其他影響天文觀測環(huán)境的活動結(jié)束后，未立即關(guān)閉、移除相關(guān)設(shè)備的；科創(chuàng)園管委會未在冷湖天文觀測環(huán)境區(qū)域內(nèi)顯著位置設(shè)立警示、指引等保護(hù)標(biāo)志，標(biāo)明保護(hù)要求的；在冷湖天文觀測基地開展相關(guān)活動未依法提出申請，未經(jīng)同意擅自開展的；對于相關(guān)違法行為，負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的行政機(jī)關(guān)未依法責(zé)令停止違法行為、限期改正、申請人民法院強(qiáng)制拆除、沒收違法所得、罰款的。據(jù)此，海西州檢察院、西部礦區(qū)檢察院針對冷湖鎮(zhèn)部分酒店射燈、照明燈亮度超標(biāo)問題開展檢察公益訴訟，并積極構(gòu)建行政執(zhí)法與公益訴訟檢察銜接配合機(jī)制。

根據(jù)修改后的立法法，設(shè)區(qū)市人大及其常委會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)。期待更多有立法權(quán)的地方人大將光污染防治作為“健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度”，推動地方立法高質(zhì)量發(fā)展，著力解決實際問題。

生態(tài)環(huán)境部在回答網(wǎng)民關(guān)于“建議完善光污染治理相關(guān)規(guī)定，防止夜間燈光擾民”的留言以及答復(fù)代表建議、政協(xié)提案中提出，光污染作為一種新型的城市環(huán)境污染，其危害包括對人、動物、植物或生態(tài)系統(tǒng)的過度干擾，造成能源浪費(fèi)或妨礙天文觀測等。生態(tài)環(huán)境部參考相關(guān)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)外有關(guān)光污染管理情況，正在開展光污染防治研究工作，為逐步建立光污染防治監(jiān)管體系和光污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系奠定基礎(chǔ)。

近年全國兩會上，杜小光、王學(xué)斌等全國人大代表提出“關(guān)于制定光污染防治法”“關(guān)于加強(qiáng)城市光污染治理”等代表建議，民盟中央等提出“關(guān)于完善環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)，填補(bǔ)光污染監(jiān)管空白”等政協(xié)提案，引起主管部門和立法機(jī)關(guān)高度重視。檢察機(jī)關(guān)可以協(xié)同相關(guān)職能部門、代表委員，鼓勵光污染投訴較為集中的城市先行探索，創(chuàng)新地方立法實踐為優(yōu)化頂層設(shè)計積累經(jīng)驗，合力推動將光污染防治納入環(huán)境法典進(jìn)行規(guī)范。

準(zhǔn)確把握“可訴性”標(biāo)準(zhǔn)，高質(zhì)效辦好每一個案件

在案件范圍上，光污染防治屬于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的檢察公益訴訟法定領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)依法提起光污染防治行政公益訴訟、民事公益訴訟包括刑事附帶民事公益訴訟。最高人民法院關(guān)于修改《民事案件案由規(guī)定》的決定，在第三級案由“352.環(huán)境污染責(zé)任糾紛”項下，增加“（7）光污染責(zé)任糾紛”。檢察機(jī)關(guān)可以鼓勵和支持“益心為公”志愿者及環(huán)保社會組織積極開展光污染防治宣傳，推動綠色生活方式，監(jiān)督光污染違法行為。鼓勵和支持符合法律規(guī)定的環(huán)保社會組織依法提起光污染責(zé)任糾紛環(huán)境公益訴訟。

光污染主要包括白亮污染、人工白晝污染和彩光污染，具有局部性、不殘留性、相對性等特點(diǎn)，對環(huán)境損害司法鑒定提出新的更高要求。檢察機(jī)關(guān)辦理光污染防治公益訴訟案件，要充分運(yùn)用司法部、生態(tài)環(huán)境部關(guān)于印發(fā)《環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定》的通知中第四十七條開展光損害鑒定，包括識別光污染源，評估光污染強(qiáng)度和影響范圍；確定光污染致野生或養(yǎng)殖動物及人體健康等損害的數(shù)量和程度；判定光污染與野生或養(yǎng)殖動物及人體健康等損害之間的因果關(guān)系；制訂光污染治理方案建議，評估損害數(shù)額，評估治理效果等。

（圖片來源：CFP）

為解決光污染與影響的量效關(guān)系認(rèn)定存在技術(shù)難點(diǎn)，相關(guān)職能部門的監(jiān)管尚未有明確的職責(zé)劃分，相關(guān)防治標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范內(nèi)容有限且相對籠統(tǒng)，相關(guān)測量方法、技術(shù)及監(jiān)測數(shù)據(jù)匱乏，難以對光污染狀況進(jìn)行準(zhǔn)確評價等行政執(zhí)法中的爭議問題，檢察機(jī)關(guān)要善于、敢于提起光污染防治公益訴訟，通過訴的確認(rèn)多辦有影響、效果好的“精品案”，體現(xiàn)司法價值引領(lǐng)，推動類案治理、訴源治理、法治進(jìn)步。

特別是，統(tǒng)籌夜市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與光污染防治的關(guān)系，嚴(yán)格落實國家關(guān)于加強(qiáng)城市景觀照明管理和節(jié)約用電管理等部署，找準(zhǔn)切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，通過監(jiān)督辦案倒逼各地因地制宜設(shè)立暗夜保護(hù)區(qū)等各類區(qū)域，嚴(yán)格執(zhí)行景觀照明亮度、功率密度值、光污染限值等技術(shù)規(guī)范，提高景觀照明方案設(shè)計水平，杜絕建設(shè)超高能耗、超大規(guī)模、過度亮化、造成光污染的“燈光秀”工程項目，讓依法治理光污染成為星星之火，呈現(xiàn)燎原之勢。