公司法修訂視角下企業綠色責任規制問題研究

張晟煒,陳盈羽

(1.澳門科技大學 法學院, 澳門 999078 中國;2. 普洱市瀾滄拉祜族自治縣人力資源和社會保障局,云南 普洱 665600)

2022年12月30日,中國人大網正式公布了《中華人民共和國公司法(修訂草案二次審議稿)》(以下簡稱《公司法(二次修訂草案)》),意味著公司法的修訂工作已步入關鍵期。此次修訂對于完善現代企業制度,提高公司效能至關重要[1]。鑒于此,許多學者提出應在修訂公司法時注重完善落實企業綠色責任的法律條款,進一步明確企業綠色責任,實現環境、社會與治理三者的協同發展[2]。這一提議與黨的二十大報告中提出的“要推動綠色發展,優化營商環境,促進人與自然和諧共生”要求相符合[3]。本文以《公司法(二次修訂草案)》為研究藍本,探究企業綠色責任治理失序的根源,為及時改革和重構企業綠色責任條款,回應經濟發展的現實需求,推進落實企業綠色責任的頂層設計提供借鑒。

1 問題的提出:企業綠色責任緣何難以落實

1.1 基本案情

案例一:2021年4月,中央生態環境保護督察通報河南省平頂山市汝州天瑞煤焦化有限公司(以下簡稱“天瑞焦化”)以零排放之名肆意排污,性質惡劣。據查,自2017年以來,人民日報、中國青年報等多家媒體先后多次點名報道天瑞焦化違法排污問題,但在中央第五生態環境保護督察檢查中,天瑞焦化環境違法問題依然十分突出,存在不正常運行污染治理設施、嚴重超標排放污水等環境違法行為。而且自2015年開始,天瑞煤焦化因污染問題已被省市環保部門處罰12次,總罰款達到167.78萬元,但其污染行為依舊屢禁不止,直至2023年2月,天瑞焦化仍未完成問題整改[4]。

案例二:2022年12月,山東藍星石材礦業發展有限公司(以下簡稱藍星石材公司)被村民舉報,稱該公司存在粉塵污染、污水排放等多方面問題。據查,藍星石材公司章丘分公司成立于2018年8月31日,該企業曾因粉塵污染、污水排放等違法行為已于2018年12月、2022年9月被濟南市生態環境局責令整改,并分別處以罰款,當地多家電視臺媒體也都對此有所報道。但該企業始終不履行企業應承擔的綠色責任義務,粉塵污染、污水排放等違法違規行為依然存在。當地群眾也曾多次撥打12345市長熱線或向企業所在地政府或環保職能監管部門舉報,截至2022年12月31日,針對該企業持續違法違規現象,相關監管部門尚未作出任何答復[5]。

1.2 企業綠色責任難落實的困境成因

企業綠色責任難落實的現實困境暴露了當今社會存在的一些深層次的問題。該類行為的取證難度并不高,處罰條款也較為詳實透明,但該類行為緣何屢禁不止,成因值得討論。

1.2.1 企業綠色責任條款碎片化,法律體系預防功能缺位

企業綠色責任法律體系的構建和完善尚處于探索階段。因此,綠色原則作為《民法典》與《公司法》共行的基本原則,被廣泛應用于民商事主體之間的糾紛解決中,成為彌補這一“灰色地帶”的重要抓手。在我國《公司法》新一輪修訂中,修訂草案二審稿第20條也再一次對企業社會責任做了進一步的補充與完善,明確企業應考慮消費群體,維護相關者的利益,重視生態環境保護等社會公共利益(表1)?？梢哉f,當前我國企業綠色責任的規制基礎已基本形成,以綠色原則暫時彌補法律漏洞的做法有其合理性和必要性,這為后期制定完滿的法律規則提供了法律依據。必須明確,目前除我國外,還尚未有國家明文規定綠色原則之立法實踐。因此,綠色原則可以被看作是綠色責任條款細則完善過渡期的非常之舉,也是順應私法公法化發展趨勢的一種回應[6]。故此,綠色原則的適用場景應盡可能發揮其預防性功能,而在懲治不法行為的場景中則應盡可能地予以明確和限縮。然則,在司法實踐中,受綠色責任條款碎片化等諸多因素的影響,綠色原則適用不當、裁判文書邏輯混亂異案同判等現象屢見不鮮[7]。法官依據綠色原則獲得了極大的自由裁量權[8],裁量權的無序擴張掩蓋了當前規制綠色責任法律體系內部各部門法“銜接點”設置缺失的漏洞,也未能解決企業綠色責任落實成本大、研發投入多、回報周期長、投資風險高等現實問題[9]。以綠色原則為核心的法律體系對落實企業綠色責任和法治支撐作用不強,涉及企業綠色責任的法律條款預防功能明顯缺位。

表1 公司法現行法與修訂草案關于企業社會責任修改前后對照

1.2.2 央地博弈下地方生態環境部門監管乏力

落實企業綠色責任在實際運行中還面臨著諸多挑戰和障礙,由于涉及主體多、責任界定難等現實困境,生態環境主管部門常常在落實企業綠色責任過程中表現出監管乏力[10]。一方面,依據《大氣污染防治法》《公司法》等有關法律規定可知,對于企業不履行綠色責任的行為應首先由縣級生態環境主管部門進行管轄和處理。專職部門管理專職之事本無可厚非,然則,受“條塊”管理模式影響,生態環境主管部門既要貫徹中央意志,保持環境監察執法的獨立性、權威性和有效性,完成中央對省以下環保機構監測監察執法垂直管理改革的目標[11],同時,由于公司法仍在修訂,環境法典編纂尚未完成,垂直管理改革依據的更多是黨中央國務院頒布的政策規劃方案而非法律規范層面的明確規定,使得改革政策與法律既有規定之間的協同性不足,許多條款甚至存在沖突,生態環境主管部門在推進企業綠色責任落實時依然受到地方政府強有力的影響[12]。這必將導致垂直管理改革很難有效克服地方保護主義,在面對地方政府給當地做出經濟貢獻的稅收大戶予以包庇時,執法機關往往受制于領導關系、穩定團結等因素無法做到有效執法、長效執法。另一方面,發展經濟依然是縣級政府官員晉升的重要考核指標,同一地域的縣級政府間也存在著較為激烈的經濟競爭,縣級官員需要在有限的任期內刺激經濟增長,為自身的拔擢增加籌碼[13]。而依靠企業帶動經濟發展自然而然成為眾多官員的選擇。但必須承認的是,廣袤的國土面積造成了地區之間存在巨大差異,例如案例一中的忻州和案例二中的章丘均屬于我國知名的工業縣(區),這些工業縣(區)的經濟發展往往與環境保護之間存在著巨大矛盾與張力。在財政收支壓力不斷加大的情況下,工業區所在地政府為獲取更多的財政收入而產生的自利性與政府官員想要實現更多的政治利益形成了統一目標[14]。而財政收支也與生態環境主管部門人員的工資發放、福利待遇等切身利益息息相關,在處理此類事件時,一旦地方政府有“大事化小,小事化了”的傾向,生態環境主管部門往往會投鼠忌器,盡量尋求政策法規與地方政府之間的利益平衡點,采取“以罰代刑”“一律關停”“先停再說”“假整改真銷號”等方式變相保護企業,減少企業污染對所在縣區政府的沖擊,進而配合地方政府保障屬地就業和財政收支,維護社會經濟穩定。

1.2.3 違規懲戒力度不夠,事后規制存在缺失

基于特別犧牲理論,受污染影響的群眾是企業污染過程中錯誤經濟成本的直接承擔者。從理性經濟人的角度,民眾必須關心自己的不公正的“特別犧牲”如何得到救濟和填補。因此,受污染影響的民眾通過上訪、訴訟等方式尋求公權力救濟的根本目的在于遏制污染擴散,獲取后續物質上的彌補或賠償。但在上述案例中可以發現,盡管上述案例的發生地、企業、污染緣由都不盡相同,但兩案例均呈現同一現象,即地方政府都曾明確承諾對污染企業予以整治,但兩地的督查制度、問政機制、群眾舉報反饋機制均呈現失靈停擺狀態,最終的處罰方式也僅是對涉事企業處以罰金,群眾所受損失并未得到有效救濟,污染情況也未得到有效整治。

上述情況一方面說明當前雖然黨和政府對生態環境問題日益重視,但是部分地方干部群眾還未能將生態意識和生態思維納入政治思維中,社會與自然協調的問題依然會被干部忽視[15]。同時,許多地方干部群眾未能看到解決環境污染問題實則是在解決環境污染背后所隱藏的社會利益矛盾沖突。隨著數字時代的到來,民眾愈發清晰地了解到企業落實綠色責任的重要性及其不履責所帶來的嚴重負面影響。因此,相較于以往任何一個時期,民眾都迫切希望政府能夠有作為、敢作為。

另一方面也說明當前企業綠色責任的事后規制還存在明顯缺失。企業綠色責任的法律規制的本質是將《民法典》的綠色原則同《公司法》法律規定相結合后的制度產物。但結合上文討論可以發現,當前無論是《民法典》還是《公司法》(含修訂草案),都未對企業責任長效化、制度化的落實做出明確規制。盡管綠色原則在《民法典》中發揮著基礎性、統帥性的獨特作用,《民法典》第86條也明確了企業應當承擔社會責任,但由于缺乏具有規制的法律細則,導致《民法典》中尚未對企業落實綠色責任出臺具體規定,更多在于政策性指引,缺乏具體的法律條文和處罰措施?！豆痉ā放c修訂草案19條相對應的是修訂草案的256、257條,但256、257條規定所針對的更多是企業的公法責任,而對公司不當經營所造成的個人合法權益受損所給予的私法救濟,具有明顯的立法缺陷[16]。反映了當下《公司法(修訂草案)》修訂內容偏重于某一領域的具體制度,忽視了《公司法》的功能定位和價值取向,即綠色原則的初衷在于維護公民個人的利益,即可以還原為私人利益的公共利益。然而,通過上述兩個案例可以發現,懲治污染企業前后自始至終未出臺維護公民個人利益的有效舉措,也沒有制度化的問題反饋追蹤渠道幫助公民解決問題,這無疑暴露了當前在企業綠色責任的規制問題上《民法典》與《公司法(修訂草案)》銜接不暢、規制不全面的問題。

2 企業綠色責任的落實路徑

如上所述,當前無論是《民法典》還是《公司法(修訂草案)》,對企業綠色責任的規制均存在諸多問題,需結合我國國情對企業綠色責任法律規制加以完善。

2.1 法典的修訂應以高質量發展為中心,融入創新元素

創新是實現企業高質量發展的重要動力,也是企業落實綠色責任的最根本途徑之一[17]。已有研究證實,企業在綠色創新中的成效越高,企業價值創造的機會往往更大,也更利于企業在生產、銷售、采購、管理等方面實現綠色化[18]。當然創新的前提在于企業有著一定的資本積累和技術基礎,因此在公司法設定中,應當明確大中型企業有著更加廣泛和嚴格的企業綠色責任。一方面,在《公司法(二次修訂草案)》中,應在企業內部進一步融入創新元素,例如建議公司法要求上市公司章程增加企業綠色責任落實條款,并引入第三方專業評估機構定期對企業主營業務進行定期評估檢查,出具綠色責任落實認證報告,如若企業故意不提供或提供不準確報告的,可適用《公司法》205條“虛假記載或者隱瞞重要事實”,對公司處以罰款;另一方面,應將“以義制利”設置為民商事主體從事商業活動的底線原則,要求企業必須在不違背綠色原則的前提下開展盈利活動[19]。同時對于重視創新、保護環境的企業,政府可在其取得階段性成果后給予一定的科技補貼,或在企業違反一般性規定時可酌情減輕處罰,從而增強企業創新意識,健全以創新為導向的《公司法》基礎規則。

2.2 完善人大監督機制,構建群眾參與渠道

只有讓各級人大實現對政府和環境監管機構的有效監督,人民才能通過人大制度監督公共權力[20]。所以,人大的外部監督是破除地方保護主義,實現企業綠色責任的關鍵一環,基于此,提出以下對策建議。

首先,各級地方人大常委會應積極開展智慧數字系統建設,通過體制內部的資源投入,將行政事務數字化、程序化,保證政府一切重大工作決策均有留痕,事中可按圖索驥,事后有據可查,讓技術的應用在最大程度上減少信息不對稱所帶來的監管滯后,增強人大的機動性與靈活性,推動人大監督工作走向科學化、規范化和精準化。地方人大常委會也要積極發揮主觀能動性,積極借鑒學習先進地區的監督經驗,發揮人大獨有的立法權能。例如,部分地方人大常委會采取“年初督促政府分解責任、年中督辦工作落實、年末督查實際效果的‘三督’環節,全程跟蹤監督政府工作的進展情況”,取得了良好的效果[21]。這些先進經驗值得學習。

其次,在判斷企業是否履行綠色責任之初,人大常委會也要注意將公民引入監管制度之中,通過制度的運行解決公民的利益訴求,讓公民逐步認可制度、相信制度、崇敬制度,最終促進公民讓制度轉化為內在的行為規則去自覺遵守和維護。例如,可將國家監察委員會的“特約監察員制度”移植至環保監管部門,在環保局等機構設立“人民監察員”,負責全程監督涉事企業整改情況。如此既能使人民群眾近距離感受到人大常委會、環境監管局等監督機關的日常運行,也讓人民群眾切實成為了事中監督環節的一份子,可提高制度公信力,激發公民主動監督的熱情與動力。

2.3 重視消費者作用,樹立綠色信用價值取向

面對公司法改革的重要契機,落實企業綠色責任既是借鑒國外“企業公民”“公司社會責任”等先進經驗的必經之路,更是響應黨的二十大報告中提出的踐行高質量發展理念,構建新發展格局的號召。因此在公司法的制度設計中,首先應當重視消費者的作用。通過信息公開、行業通報等方式,讓消費者更加直觀了解企業經營活動,判斷企業是否履行社會責任。當消費者發現企業存在社會責任缺失等問題時,對企業品牌的忠誠度與滿意度會有所降低[22];反之,如若企業落實綠色責任,企業也會得到廣大消費者的支持與信賴,取得良好的公司信譽,實現自身利益的最大化。其次,結合當前新的經濟形勢和企業經營環境,公司法應樹立以綠色信用為核心的價值取向,為尋求公司法與民法等其他部門法的契合點提供先行條件。具體而言,一方面,立法者應通過立法明確企業綠色責任法律適用中的規則,完善公司法和民法的協調適用,結合新的經濟活動方式查找企業綠色責任規制領域存在的短板,及時梳理現行公司法體系并補充完善公司法,使公司法更加適應新的經濟形勢。另一方面,應當明確企業不僅是“股東”的代表,更是所有主體利益的聚合[23]。所以,在公司法修訂時要預防企業濫用“意思自治”原則,即一則在程序方面對企業行為給予規制,即建立與完善中國本土化的企業意思自治范圍,對企業的意思自治進行合理限制;二則實體規則方面,根據實際狀況,通過完善中國現行法律制度框架,提高法律對意思自治濫用治理結果的有效性,實現依法治理。

3 結語

黨的二十大報告明確指出,要“加快發展方式綠色轉型”,明確了社會主義現代化不能走“先污染、后治理”的道路,經濟高質量發展的前提必須是堅持綠色發展[24]。這既是中華民族的百年大計,也是在國家現代化進程中始終堅持的根本[25]。對于企業綠色責任的規制問題:一是法典的修訂應以高質量發展為中心,融入創新元素;二是要完善人大監督機制,構建群眾參與渠道;三是重視消費者作用,樹立綠色信用價值取向。

我國經濟正處于轉型期,經濟指標仍將是政府一定時期內的政績考核目標,落實企業綠色責任,形成民眾對企業綠色責任的有效監督仍需時日。因此實現落實企業綠色責任的任務必將是長期性的。在落實企業綠色責任過程中,必須堅持斗爭、敢于斗爭[26],為實現“綠色中國”戰略,實現中華民族偉大復興提供堅實的制度保障。