上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中空間管控方案的常見問題及對策建議

曹正楠

（中智上海經(jīng)濟技術合作股份有限公司，上海市環(huán)境科學研究院，上海 200233）

引言

在我國，產(chǎn)業(yè)園區(qū)遍布國土南北、沿海內陸，為國家的產(chǎn)業(yè)升級作出了重要的貢獻。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是國土空間規(guī)劃中的特定區(qū)域，也是一種政策性的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，同時它也是環(huán)境污染和環(huán)境風險的集中區(qū)[1-2]。隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程的不斷深入，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設得到很大發(fā)展，同時也伴隨著一系列的生態(tài)環(huán)境問題。

為此，需要通過規(guī)劃環(huán)評對園區(qū)規(guī)劃實施可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評價，提出防范對策或優(yōu)化建議，促進生態(tài)效益提升，引導產(chǎn)業(yè)園區(qū)優(yōu)質發(fā)展[3-5]。2006年產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評首次被納入環(huán)評體系[6]，其后《關于進一步加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的意見》（環(huán)環(huán)評〔2020〕65號）、《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則 產(chǎn)業(yè)園區(qū)》（HJ131-2021）等文件先后發(fā)布，進一步規(guī)范了規(guī)劃環(huán)評的相關程序[1，6]。

空間管控方案是規(guī)劃環(huán)評最重要的成果，其從宏觀層面決定了園區(qū)與周圍環(huán)境的協(xié)調性，為產(chǎn)業(yè)布局和企業(yè)選址提供指導，促進園區(qū)內外協(xié)調，為園區(qū)管理部門提供建議，實現(xiàn)園區(qū)環(huán)境質量改善的目標[7-8]。但在實際的規(guī)劃環(huán)評文件編制中，空間管控沒有完全落到實處，內容相對弱化，缺少針對性，作用未能充分發(fā)揮。

本文以上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評為例，梳理空間管控中存在的五項問題，提出相應的優(yōu)化和完善建議，旨在能夠充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評在產(chǎn)業(yè)園區(qū)中的指導作用。

1 常見問題

1.1 空間管控方案缺少配套的計算依據(jù)

2021年上海市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布的《上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間布局管控要求編制技術指南（試行）》（下稱《技術指南》）中明確，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評應在生態(tài)環(huán)境準入清單的基礎上，結合園區(qū)實際，分類提出空間布局管控要求。具體要求為：石化化工園區(qū)周邊設環(huán)境緩沖區(qū)，其它產(chǎn)業(yè)園區(qū)針對環(huán)境敏感用地設置產(chǎn)業(yè)控制帶。其中環(huán)境緩沖區(qū)由環(huán)評確定，產(chǎn)業(yè)控制帶細分為0～50米和50～200米兩個區(qū)域，即一類重點管控單元和二類重點管控單元。

目前對于產(chǎn)業(yè)控制帶的具體設置范圍，《技術指南》中并沒有給出配套的計算方法和細則，僅提到“結合園區(qū)實際”。在實際操作中，規(guī)劃環(huán)評往往統(tǒng)一按50米和200米的范圍設置產(chǎn)業(yè)控制帶，即不能充分體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評的技術作用，也與“結合園區(qū)實際”的要求相違背，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間布局管控將流于形式。

1.2 敏感目標保護過度

產(chǎn)業(yè)控制帶的設置應充分考慮敏感目標的規(guī)模和性質，在保護敏感目標的同時，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間布局，促進產(chǎn)業(yè)集聚。

目前產(chǎn)業(yè)控制帶的設置并沒有考慮敏感用地的性質和規(guī)模，居住區(qū)、學校、醫(yī)院是同樣的標準；大型居住社區(qū)和零散農(nóng)戶也是同樣的要求。由于歷史原因，產(chǎn)業(yè)園區(qū)內常有零星的農(nóng)村居民點，其周邊半徑200米，面積12.6公頃的區(qū)域將被設為產(chǎn)業(yè)控制帶，農(nóng)村居民點往往具有規(guī)模小且分散的特點，若產(chǎn)業(yè)控制帶沒有設置門檻，大量的建設用地開發(fā)將受到限制，大大提高了環(huán)境保護成本，而且產(chǎn)業(yè)控制帶呈“補丁狀”分布在園區(qū)之中，不但沒有起到優(yōu)化空間布局的作用，反而破壞了建設用地的布局，不利于園區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集。

2021年發(fā)布的《關于加快發(fā)展本市保障性租賃住房的實施意見》（下稱《實施意見》）中鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)將產(chǎn)業(yè)類項目配套用地用于建設宿舍型保障性租賃住房。若上述宿舍型保障性租賃住房周邊設置200米以上的產(chǎn)業(yè)控制帶，很大程度上將影響園區(qū)的土地開發(fā)利用；反之，管理部門也很難在開發(fā)程度較高的產(chǎn)業(yè)園區(qū)內找到滿足產(chǎn)業(yè)控制帶要求的地塊建設保障性租賃住房。

規(guī)劃環(huán)評中通常會要求園區(qū)內未來新建的敏感目標周邊自動設置產(chǎn)業(yè)控制帶，筆者認為這種“一刀切”的做法不甚合理，會加劇不合理規(guī)劃所引起的矛盾。如閔行區(qū)某產(chǎn)業(yè)園區(qū)和奉賢區(qū)某產(chǎn)業(yè)園區(qū)，分別于2018年和2021年引進某醫(yī)院項目和某學校項目，按規(guī)劃環(huán)評要求自動設置產(chǎn)業(yè)控制帶后，其周邊現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)均被判定為不合規(guī)企業(yè)，生產(chǎn)受到嚴重限制，50米范圍內的排污企業(yè)被要求搬遷，造成了企業(yè)和管理部門之間的嚴重矛盾。

1.3 空間管控方案形式化、同質化現(xiàn)象嚴重

工業(yè)項目的環(huán)境影響主要來自廢氣，而廢氣污染物的影響范圍除了與污染源強有關，還和大氣擴散條件密切相關，包括地形、氣象條件等因素。上海東臨東海北靠長江，受海洋性氣候影響較為明顯，尤其沿江沿海地區(qū)有明顯的海陸風，產(chǎn)業(yè)控制帶的設置不應僅僅以敏感地塊邊界外擴，應考慮園區(qū)所在區(qū)域的大氣擴散條件。另外，規(guī)劃環(huán)評中雖然有環(huán)境質量現(xiàn)狀和環(huán)境影響預測章節(jié)，但在空間管控方案制定時卻很少會結合上述章節(jié)的結論，環(huán)境質量現(xiàn)狀和環(huán)境影響預測章節(jié)對園區(qū)空間管控方案的指導作用有限。

規(guī)劃環(huán)評空間管控方案中的產(chǎn)業(yè)準入主要針對廢氣排放和風險Q值做限制，《技術指南》中規(guī)定：Ⅰ類重點管控區(qū)不新增大氣污染源和涉氣風險源；Ⅱ類重點管控區(qū)不新增大氣環(huán)境評價等級為一、二級的污染源，不新增涉氣風險物質Q值大于等于1的環(huán)境風險源。改擴建項目不突破現(xiàn)有污染物排放量與環(huán)境風險水平。而對于惡臭異味物質、有毒有害大氣污染物的排放，提出的則是“嚴格控制”的要求。上述要求并未考慮產(chǎn)排污的行業(yè)特點，大氣環(huán)境評價等級同為一級，不同行業(yè)的特征污染物不同，產(chǎn)生的環(huán)境影響也是不同的，一視同仁并不合理。相反，對某些污染物排放量不大，但對人體危害較大的有毒有害物質，或是感官刺激強烈的惡臭異味物質的準入要求僅為“嚴格限制”，且并沒有明確多么嚴格，如何限制，在實際操作中等同于沒有限制，規(guī)劃環(huán)評所提出的措施難以落實。

規(guī)劃環(huán)評制定產(chǎn)業(yè)準入要求時，甚少考慮園區(qū)的定位和主導行業(yè)。如崇明區(qū)某以船舶海工為主導產(chǎn)業(yè)的園區(qū)，規(guī)劃環(huán)評的產(chǎn)業(yè)準入中包括“禁止涉及高致病性病原微生物的項目”，與園區(qū)實際脫節(jié)。園區(qū)內不同地塊的準入要求也無區(qū)別，忽視了產(chǎn)業(yè)區(qū)塊規(guī)劃和污染濃度分布。不同園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中的產(chǎn)業(yè)準入要求往往又高度雷同，可謂是“萬園一面”，產(chǎn)業(yè)準入趨于形式化、同質化。

1.4 空間管控邊界不夠具體化

空間管控方案不但需要精準的分析計算，同時也要結合周邊區(qū)域的實際情況。目前規(guī)劃環(huán)評往往直接在衛(wèi)星圖、地形圖或是規(guī)劃圖上劃定管控范圍（產(chǎn)業(yè)控制帶或防護距離），甚少依托現(xiàn)實中的參照物，可以說是簡單粗暴。最終成圖時一兩個像素的誤差對應到現(xiàn)實中可能就是數(shù)米的距離，甚至有可能影響一個企業(yè)的存續(xù)。在實際執(zhí)行中，由于沒有現(xiàn)實的參照物，容易產(chǎn)生扯皮而難以落實。

以奉賢區(qū)某產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例，園區(qū)南部的防護距離邊界從某企業(yè)廠區(qū)內穿過，企業(yè)南車間被劃入了防護距離，而北車間則在防護距離外。該企業(yè)在辦理擴建項目環(huán)評手續(xù)時，不得不將南車間內原有生產(chǎn)內容搬遷至北車間，才能滿足規(guī)劃環(huán)評中“防護距離內無廢氣污染物排放”的準入要求。另一個例子是松江區(qū)某產(chǎn)業(yè)園區(qū)，園區(qū)北部劃有300米的產(chǎn)業(yè)控制帶，并“禁止引進排放生產(chǎn)性工藝廢氣的項目”。某企業(yè)在辦理環(huán)評手續(xù)時，通過將廢氣排放管道延伸至鄰近廠區(qū)，在產(chǎn)業(yè)控制帶外設置排氣筒的方式規(guī)避規(guī)劃環(huán)評限制。

1.5 公眾參與不充分

目前規(guī)劃環(huán)評的公眾參與的征求相關管理部門和行業(yè)專家意見較多，對于普通公眾的意見征集，主要通過在指定的網(wǎng)絡平臺進行信息公開的方式。但是網(wǎng)絡平臺信息公開缺少針對性，大部分公眾并不具備專業(yè)背景，對規(guī)劃環(huán)評缺少比較清晰的概念，而且公眾意見反饋渠道單一，大多數(shù)為郵件形式[9]，而園區(qū)內企業(yè)和居民則缺少專門的發(fā)聲渠道。

綜上，現(xiàn)行的規(guī)劃環(huán)評的公眾參與并不能充分地起到公眾參與和監(jiān)督的作用，公眾參與方法還需進一步探索。

2 對策建議

2.1 研究配套的計算方法

筆者認為生態(tài)環(huán)境主管部門應當組織“產(chǎn)業(yè)控制帶的計算方法”（下稱“計算方法”）的研究，并早日發(fā)布實時，為規(guī)劃環(huán)評的空間管控提供更多的政策和技術依據(jù)。對于“計算方法”，本文提出兩點建議：

第一，建議參考排污許可證的成功經(jīng)驗，按行業(yè)的產(chǎn)排污特點進行區(qū)分，制定不同行業(yè)的產(chǎn)業(yè)控制帶計算方法。規(guī)劃環(huán)評編制過程中，編制單位可根據(jù)目標敏感地塊周邊的規(guī)劃和周邊現(xiàn)狀企業(yè)，選擇不同的產(chǎn)業(yè)控制帶計算方法，體現(xiàn)出不同園區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的特點。

第二，建議產(chǎn)業(yè)控制帶的具體范圍可在計算結果的基礎上有一定的浮動空間，給予規(guī)劃環(huán)評一定的自主權，根據(jù)實際情況進行必要的調整。如此，產(chǎn)業(yè)控制帶的設置能夠更有彈性、更加精細，對園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚也更為有利，做到“結合園區(qū)實際”。

2.2 制定敏感目標保護方案

建議研究針對零散的農(nóng)村居民點的產(chǎn)業(yè)控制帶設置標準，滿足條件的超小規(guī)模居民點可不設置產(chǎn)業(yè)控制帶，減少園區(qū)建設用地開發(fā)的限制。而對于已有明確搬遷計劃的敏感目標，在搬遷計劃落實前應嚴格落實產(chǎn)業(yè)控制帶的設置，以此倒逼搬遷計劃按期落實，落實搬遷后產(chǎn)業(yè)控制帶自動取消。園區(qū)內為企業(yè)配套的宿舍區(qū)和租賃保障房無論用地性質如何，皆可不設置產(chǎn)業(yè)控制帶。園區(qū)內新設敏感目標則不應自動設置產(chǎn)業(yè)控制帶，以此倒逼敏感項目的選址更謹慎、更合理，避免因為在園區(qū)內不合理地引入敏感目標而造成廠群矛盾。

2.3 空間管控方案應與園區(qū)實際情況相結合

上海市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)普遍都有數(shù)年至數(shù)十年的開發(fā)過程，各個園區(qū)的開發(fā)程度各不相同，污染排放強度和污染源分布也有所差異，不同的條件和開發(fā)現(xiàn)狀也使得每個園區(qū)內大氣污染物的濃度分布呈現(xiàn)出各自的特點。若忽略了園區(qū)內污染物分布的實際情況，不但難以發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評源頭防控作用，還會錯估園區(qū)開發(fā)的環(huán)境影響。因此，空間管控方案應結合環(huán)境質量現(xiàn)狀和環(huán)境影響預測章節(jié)的結論，對于已經(jīng)形成一定開發(fā)規(guī)模的園區(qū)，優(yōu)化調整時應充分考慮開發(fā)區(qū)已經(jīng)形成的企業(yè)布局，在環(huán)境空氣污染物高濃度區(qū)適當提高準入要求，低濃度區(qū)適當降低準入要求，在環(huán)境空氣質量超標區(qū)則應實行限制準入等措施。

針對園區(qū)內的敏感目標，可通采用軟件預測反向推導出對其所受到的廢氣污染影響主要來自于哪些地塊，進而對這些地塊上的現(xiàn)有企業(yè)提出更嚴格的環(huán)保要求，對擬引進的項目提出更嚴格的準入要求。

由于每個產(chǎn)業(yè)園區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)布局、開發(fā)目標都迥然不同，規(guī)劃環(huán)評應突出園區(qū)的產(chǎn)業(yè)特點，提出有針對性的、切合園區(qū)實際的準入要求和詳細合理的負面清單，切不可簡單仿照其它園區(qū)的產(chǎn)業(yè)準入要求，影響規(guī)劃環(huán)評準確性。

2.4 空間管控邊界應固定化、可視化

規(guī)劃環(huán)評的空間管控的邊界應盡可能依托廠界、道路、河道、管廊等現(xiàn)實的物理邊界，實現(xiàn)固定化和可視化，避免出現(xiàn)穿越企業(yè)廠區(qū)或廠房的情況。如前文所述的“計算方法”發(fā)布實施后，規(guī)劃環(huán)評可在計算得出結果后，根據(jù)現(xiàn)場實際情況，在“計算方法”所許可的浮動范圍內，選擇現(xiàn)實的物理邊界作為產(chǎn)業(yè)控制帶的邊界，避免不合理邊界對企業(yè)和園區(qū)日常環(huán)境管理造成影響。

2.5 加大公眾參與力度

除了現(xiàn)有程序上的信息公開以外，建議加大對園區(qū)規(guī)劃環(huán)評的宣傳，讓更多的公眾了解規(guī)劃環(huán)評的內容和作用，并將意見征集對象擴大到園區(qū)企業(yè)，尤其是規(guī)劃環(huán)評空間管控方案所涉及企業(yè)和居民的意見。只有保證他們的知情權和參與權，公眾參與才是充分的、全面的、有代表性的。

公眾參與的形式同樣也可以多種多樣，可以邀請相關管理部門、環(huán)境保護領域專家、園區(qū)主管部門、園區(qū)企業(yè)代表、普通民眾代表共同參與座談會，積極利用基層組織密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，交流園區(qū)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境問題，探討規(guī)劃的優(yōu)化調整建議，不但可以保證公眾的知情權，也可以增強企業(yè)的環(huán)保意識。

3 結語

規(guī)劃環(huán)評中的空間管控方案從宏觀層面決定了園區(qū)與周圍環(huán)境的協(xié)調性，為產(chǎn)業(yè)布局和企業(yè)選址提供指導，促進園區(qū)內、外的協(xié)調，為園區(qū)管理部門提供建議，實現(xiàn)園區(qū)環(huán)境質量改善的目標。目前規(guī)劃環(huán)評的空間管控方案與園區(qū)高水平管理需求還存在差距，規(guī)劃環(huán)評編制單位需要秉持實事求是的原則，從產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實際出發(fā)，制定合理可行的空間管控方案，使規(guī)劃環(huán)評能夠起到推動園區(qū)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級、引導園區(qū)與環(huán)境協(xié)調和諧的作用。