地方政府為何選擇協商治理？

摘 要：基于統籌發展與安全的邏輯，協商治理成為地方政府消解鄰避沖突的主要方式，具有明顯的示范擴散效應。既有研究對地方政府選擇協商治理的影響因素與生成機制關注不足。以27個鄰避沖突案例為對象，運用定性比較分析法，揭示鄰避沖突消解中地方政府選擇協商治理的形成機理。媒體關注、公眾訴求、輿論熱度是地方政府選擇協商治理的必要條件，行動策略和部門注意力則是地方政府選擇協商治理的充分條件，不同條件組合主要呈現出政府主導型、社會主導型和政社聯動型三種不同的驅動邏輯。在此基礎上，凝練出地方政府選擇協商治理是壓力回應機制、組織學習機制和治理競賽機制共同作用的結果。從鄰避沖突拓展至一般性公共治理領域，應重視協商治理在地方治理中的作用與價值，使其服務于中國治理現代化進程。

關鍵詞：鄰避沖突；協商治理；政府回應；治理現代化

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）05－0025－12

一、問題的提出

“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。”［1］（p.31）鄰避沖突是人類社會向現代化發展轉型的衍生物，其發生過程牽扯利益、權利、權力等多個要素，三者間的關系若協調不當，很容易滋生動亂。自1977年歐海爾提出鄰避（Not In My Back Yard）概念以來，鄰避沖突成為公共管理領域的一項重要研究議題。在眾多研究取向中，政府回應方式與風險決策中的公眾參與無疑是學界關注的焦點。政府回應方式有強制型與協商型之分。公眾參與有非理性的無序參與和參與不足這兩種值得關注的問題［2］。當前我國鄰避治理主要體現在如下三個方面：一是鄰避設施選址中的利益沖突；二是城市化進程中的空間權利爭奪；三是公共價值失靈［3］。不管是利益沖突、空間沖突抑或價值沖突，協商治理都被視為調和三種沖突的黏合劑，在解決棘手公共問題場域中大有可為。

近年來，鄰避沖突的數量、規模、對抗程度和社會影響在逐年降低，呈現出衰減的趨勢［4］。從當下的一些案例中可以發現，不同類型的鄰避事件在治理策略方面呈現出高度的相似性，即傳統的強制型治理策略大幅減少，一種以協商對話、平等談判為特征的柔性治理方式正在成為主流［5］。一方面，協商治理的擴散得益于中央政府的大力倡導。另一方面，協商治理的擴散還得益于全國各個地方社會治理創新熱潮的興起，地方政府通過學習成功的治理經驗，將協商治理納入治理工具箱。除此以外，社會公眾公共意識的覺醒和公共參與能力的提升也為協商治理提供了成長的沃土。

令人感興趣的是，面對鄰避沖突，在什么樣的條件下，地方政府會選擇協商治理方式？進一步地，地方政府選擇協商治理的生成邏輯是什么？這些構成了本文的核心問題意識。在學界，張緊跟較早關注到了鄰避沖突治理中協商治理方式在全國各地擴散的現象，并通過個案歸納總結，提煉出協商治理擴散的基本過程［6］。但囿于研究方法的局限，其并未充分闡釋地方政府選擇協商治理的動因與生成機理。事實上，在多元共治情境下，鄰避沖突治理本身是一個受多元因素交互影響的復雜現象，單維度的個案研究往往難以呈現這種復雜性。鑒于此，本文搜集了我國2007-2019年期間發生的鄰避沖突案例，運用定性比較分析方法，系統求解地方政府選擇協商治理方式的影響因素與組合條件，并揭示其形成機制。一方面，深化對地方政府在鄰避沖突治理中差異化行為的機理性認識。另一方面，把握地方政府行為轉變的總體性規律。

二、文獻回顧與分析框架

（一）協商治理的緣起與中國實踐

作為一個成長中的新公共治理范式，協商治理的出現可以追溯到20世紀90年代，協商治理因協商民主而得名。因而，協商民主是協商治理的主要理論與實踐來源。在西方社會，協商民主在實踐上是一種通過公共協商影響公共決策的民主形式［7］。正如德勒澤克所言，“民主走向協商，表明人們在持續關注著民主的真實性：在多大程度上，民主控制是實質性的而不是象征性的，而且公民有能力參與其中”［8］（p.1）。后來，這種協商民主理念與方法逐漸發展成一種新的治理范式，即協商治理。哈耶爾給協商治理做了一個簡要的界定，他認為協商治理是一種政策制定的方式，在這種方式中“許多空間被創造出來以使得不同的機構、中介、團體、積極分子以及公民個人走到一起就緊迫的社會問題進行協商”［9］（p.88）。協商治理通過與協商民主的交融發展，已成為公共治理未來發展的一個重要方向。

從西方場景到中國實踐，協商治理的理念既一脈相承又有著中國自身獨特的內涵特征和制度應用環境。對此，王巖認為，馬克思主義國家觀是中國協商治理的理論前提，中國特色社會主義制度是中國協商治理的存在場域，黨領導的廣大人民群眾是中國協商治理的必然主體［10］。王浦劬也指出，在我國，協商治理是政治主體基于政治組織和公民的政治權利，以協商和對話的程序和形式達成共識或者協調分歧，以實現國家和公共治理利益目標的特定政治機制［11］。也有學者指出，協商治理主要體現為國家對社會力量的激活與吸納，“激活”意味著社會力量在國家提供的制度平臺上通過協商影響治理，“吸納”則是國家通過制度創新為社會力量參與治理過程提供更多的協商機會［12］，協商治理可以最大限度地實現各類關系的協調和諧，促進多元主體共同治理國家和社會［13］。在社會發展和治理轉型期，協商治理在我國基層農村自治、城市社區治理等領域都發揮了關鍵性作用，有著廣闊的應用前景。

（二）鄰避沖突中的協商治理應用

面對鄰避沖突這一議題，協商治理主要從如下三種視角展開研究。一是政策過程的視角。該視角強調在決策議程開啟階段，政府應及時進行信息公開，在政策營銷基礎上，組織利益相關者積極、有效、有序地參與風險的溝通和化解［14］。其中，擺脫傳統決策模式思維禁錮，建立多元對話機制是協商治理的關鍵所在［15］。而在政策制定過程中，地方政府應以聽證會等方式聽取利益相關者的意見，實現權力共享，以此達成利益均衡，降低公眾的心理風險預期［16］。二是政治系統的視角。該視角主要關注公民的政治參與權利，主張通過保證良好的政治輸入與輸出，塑造透明公正負責任的政府和優秀的公民［17］，在此基礎上，以雙向參與、民主協商的方式，讓利益相關者全部參與其中［18］。三是公民權利的視角。有學者指出，公民權的發展和政治民主化的進步是推動協商治理的動力之一［19］。但是，在實際運行過程中，公眾利益表達不暢使得公民權并沒有發揮很好的效果，導致協商通道或協商場域缺失［20］。

綜合來看，以上三種視角從不同維度凸顯了協商治理在化解鄰避沖突中的價值，盡管協商治理還存在協商主體地位不平等、制度供給不足、協商意愿缺乏等問題［21］，但其對地方政府走出鄰避困境的積極價值不容忽視，利用協商方式消解鄰避沖突已成為一個學術共識［22］。

（三）分析框架

在地方協商治理中，作為國家在地方上的代理人，地方政府不再是公共決策的唯一主導者，社會力量成為影響公共決策的重要變量，二者共同影響政府的政策產出。

“國家—社會”關系成為理解當下地方政府以協商治理消解鄰避沖突的重要分析框架。

“壓力—回應”邏輯是地方政府消解鄰避沖突的主要動力來源，當焦點事件發生時，地方政府會將注意力轉移到緊急議程上，采取特定行動維護地方穩定。社會運動理論也證實，面對外部不確定性事件對官僚體制內部運作體系的沖擊，政府必然會選擇相應的方式、采取必要的手段予以回應，鞏固組織合法性。作為政府回應的一種重要方式，協商治理是政府內部資源整合、命令傳遞、部門聯動的結果［23］。然而，在對社會問題的治理過程中，治理工具和政策的選擇還受到政府以外的一系列因素影響。尤其是隨著互聯網技術的發展，網絡輿論已經成為影響議程設置的重要因素［24］，因而政府系統外部的社會因素亦是影響政府回應方式的重要干擾變量［25］。

綜上，從“國家—社會”二元共構視角來看，政府回應方式的選擇是政府與社會交互聯動的結果。根據經驗觀察與已有研究基礎，本文確定以部門注意力、領導重視、危機學習三個變量為政府內部要素，以媒體關注、公眾訴求、行動策略、輿論熱度四個變量為社會外部要素，在此基礎上構建分析框架，用以解釋鄰避沖突中地方政府的治理策略選擇（參見圖1）。

1.政府內部要素

（1）部門注意力。外部事件是公共決策的邏輯起點，任何決策都發酵于一定的政治、經濟、文化和社會環境［26］。基于有限注意力和無限信息，政治系統內部會對特定的決策信息進行持續監測和跟蹤，治理行動也會隨外部環境變化進行不成比例的調整［27］。在鄰避沖突中，突發焦點事件通過打破常規議程，將部門注意力吸引到緊急事務之上。注意力發生變化時，政府議程也會做出相應調整［28］。因此，政府部門注意力影響議程設置進而決定政府行動。當部門注意力主要集中在維護社會穩定上時，說明該議題十分重要和緊迫。由此，為防止群體事件的發生，降低社會風險，地方政府往往傾向于選擇協商治理，以此消解外部突發事件給政府治理帶來的負效應。

（2）領導重視。“高度重視”普遍存在于領導話語體系當中，任何事件無論其復雜程度與處理難度如何，只要關鍵領導重視，就會得到有效解決。正所謂“老大難，老大難，老大重視就不難”，這一俗語也生動形象地表明了領導高度重視的現實有效性［29］。在中國的基層治理實踐中，黨政領導班子中的關鍵個人對于政策制定和執行具有重大意義［30］。基于此，地方政府的關鍵領導越重視用協商治理的方式消解鄰避沖突，協商治理理念越會通過科層壓力自上而下在各個部門傳播，各政府部門越傾向于選擇協商治理方式。

（3）危機學習。組織的危機學習是解決治理困境的有效方式和策略選擇，危機學習促使地方政府轉變治理理念，催生柔性治理方式，使治理行為朝民主治理邁進［31］。張樂和童星發現，隨著公眾的抵制次數增多，政府應急部門通過危機學習，會越來越重視風險溝通中的信息發布和公眾參與［32］。此外，從政策擴散理論來看，政府部門的外出交流考察也有利于促進該地區選擇協商治理方式。因此，組織的危機學習與政策擴散緊密相關，組織學習能力越強，交流考察越頻繁，地方政府越可能選擇協商治理方式。

2.社會外部要素

（1）媒體關注。在經典的利益相關者理論框架下，媒體報道被視為典型的利益相關者行動［33］。網絡媒體是影響危機信息傳播的重要載體，合理利用媒體的傳播功能有利于政府進行危機管理［34］，在此意義上，媒介成為一種社會監督和外部治理的重要力量［35］。一方面，媒體的大量連續關注會大大增強輿論的力量，繼而給政府施加壓力，迫使地方政府調整行動策略。因此，媒體關注度越高，地方政府越傾向選擇協商治理方式。另一方面，主流媒體對地方經驗的宣傳和報道有助于提升地方政府的回應積極性，地方政府可能會因此而更主動地采取協商治理的方式消解鄰避沖突。

（2）公眾訴求。鄰避沖突中的群體性抗議活動是一種非常規的公眾訴求表達形式，在一定程度上能促進中央對地方政府的監督，使地方政府調整治理政策［36］。對中央政府而言，公眾有限度的“忠誠的抗議”傳遞了有價值的信息，反映了地方政府工作的不足之處［37］。因此，公眾訴求有助于中央政府督促地方政府轉變治理理念。很多研究都充分肯定了公眾訴求對改變地方政府行動策略的正向驅動作用，公眾訴求也能夠有效提升重大項目的社會責任績效。基于此，在鄰避沖突中，公眾訴求表達越強烈，公眾話語的影響力也會越強，地方政府越愿意選擇協商治理方式。

（3）行動策略。抗爭的目的在于通過向外部或內部尋求輿論支持，從而在談判中獲得更多權益。大多數抗議活動不會釀成重大騷亂，但會在相當程度上影響政府決策、引發輿論大討論、造成巨大的社會影響［38］。從抗爭行動策略的表征來看，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”成為當前治理情景下的一個獨特現象［39］。所以，社會民眾的抗爭行動越激烈，地方政府越愿意選擇協商治理方式。

（4）輿論熱度。隨著自媒體的蓬勃發展，越來越多的個體行動者成了民意的代言人。社會公眾依靠新媒體技術擴大輿論宣傳，表達自身情緒，且這種情緒具有傳染效應，更多公眾受此影響而參與到政府議程設置當中去。由此可見，媒體輿論熱度在一定程度上會迫使地方政府轉變治理策略。據此，輿論熱度有效激發了公眾參與公共決策的熱情，輿論熱度越高，社會公眾的政治參與機會就會越多，地方政府也越有可能開放議程，趨向于選擇用協商治理方式化解鄰避沖突。

三、研究設計

（一）研究方法

定性比較分析（Qualitative Comparative Analysis，QCA）的優勢在于能夠分析多因并果的社會現象。作為社會科學領域的一種研究方法，QCA最早由查爾斯·拉金創立，遵循集合論與布爾代數運算邏輯。它克服了單案例或多案例研究中的傳統缺陷，不再局限于簡單的描述性分析，使論證過程與論證結果更具科學性。QCA方法在社會科學研究領域得到較廣泛的普及和應用。在本研究中，地方政府選擇協商治理方式來消解鄰避沖突受到多種因素的影響，運用QCA方法可以揭示其復雜的因果邏輯。

（二）案例選擇

本研究選取了2007-2019年間發生的27個鄰避沖突案例。首先，我們主要通過現有文獻、各大新聞網站（新京報、網易新聞、澎湃新聞、騰訊新聞等）以及其他渠道的網絡公開資料（今日頭條、微博、微信公眾號等等）搜集整理了典型案例庫。然后，我們在上述案例庫的基礎上選取了27個案例，案例的選擇遵循以下四條原則。一是案例的代表性。所選取的案例有較大的社會影響力，都受到各大媒體和社會各界人士的廣泛關注，并且有豐富的文本資料支撐。二是案例的多樣性。在空間上，所選取的案例發生在全國各個省份，基本兼顧了中、東、西部的不同地區，能夠揭示鄰避沖突中地方政府選擇協商治理的普遍性規律。在時間上，所選案例覆蓋2007-2019年間的不同時間段，案例做到了“新舊”兼顧，這樣做有助于我們發現鄰避沖突中地方政府選擇協商治理的長時段特征。三是案例中政府回應方式的確定性。根據對結果變量的設定要求，所選取的案例在某一時間段內都呈現出明確的政府回應方式（雙方協商或者雙方對抗僵持）。四是案例材料的可信性。通過媒體報道、學術文獻、論壇發帖、微博等多種形式收集資料，并通過三角檢定法反復進行對比交叉檢驗，從而獲得較高的信度。

（三）變量設計與操作化

1.條件變量

（1）部門注意力。校準主要選擇“是否列入政府議程”和“回應速度”兩個指標。前者被定義為地方政府是否將城市規劃、更新、建設中與民眾的沖突列為政府日常工作議程，后者被定義為地方政府與民眾發生利益沖突時是否第一時間做出回應。在變量的編碼上，主要通過查詢地方政府網站與權威媒體報道內容形成文本并進行編碼（下同）。如果兩個指標都出現，則將該條件變量賦值為1。如果兩個指標中出現一個或者均未出現，則賦值為0。

（2）領導重視。校準主要選擇“市/縣（區）委書記或市/縣（區）行政首長重視”和“職能部門一把手重視”兩個指標。在鄰避沖突治理中，領導重視一般體現在日常工作會議、項目推進會、部署會講話中。因此，在變量編碼過程中，我們主要以“城市規劃、建設沖突治理”為詞條在地方政府網站和相關媒體搜索相關領導人的講話，將搜索到的講話次數、信息條數作為代理變量。如果兩個指標中出現任意一個指標，則將該條件變量賦值為1；如果均未出現，則賦值為0。

（3）危機學習。校準主要選擇“政府內部是否開展有關危機事件處理的專題學習”和“是否外出交流、考察學習先進治理經驗”兩個指標，變量的編碼主要通過查找地方政府網站中關于政府外出學習考察和政府內部講習班、學習班、培訓會等報道來確定。如果兩個指標中出現其中一個，則將該條件變量賦值為1；如果均未出現，則賦值為0。

（4）媒體關注。校準主要選擇“權威媒體報道”和“地方媒體報道”兩個指標。前者主要指中央政府主管運行的媒體（如新華網、法制日報、中新社等），后者主要指地方性的日報、晨報等。如果兩個指標中出現其一，則將該條件變量賦值為1；如果均未出現，則賦值為0。

（5）公眾訴求。校準主要通過“社會公眾是否通過各種渠道把意見和建議傳遞給政府、業主、承包商企業等各方主體”指標來測量。因為公眾訴求既可以在一定程度上推動地方政府對相關政策措施進行適當調整，又可以督促企業在規劃、施工、運營中與利益攸關方進行協商，進而優化項目設計。案例中如果出現上述公眾表達的形式與方式，則將該條件變量賦值為1；反之，則賦值為0。

（6）行動策略。校準主要通過“抗爭程度”指標來測量，主要指社會公眾就鄰避項目在同地方政府以及企業進行博弈的過程中是否發生肢體沖突，抗爭過程中是否出現破壞行為，公眾是否通過投訴、游行、上訪等方式來表達不滿。案例中如果出現任意一項行為，則將該條件變量賦值為1；如果沒有出現，則賦值為0。

（7）輿論熱度。校準主要以“具體鄰避事件的網絡搜索詞條數量”和“不同媒體報道數量”兩個指標為代理變量指標，如果某個具體鄰避事件搜索顯示詞條數超過20條，將校準為1，低于20條，則校準為0。不同媒體報道超過10家，將其校準為1，低于10家則校準為0。如果兩個指標滿足其一，則將該條件變量賦值為1；反之，則賦值為0。

2.結果變量

根據鄰避沖突消解方式的可選擇性特征，將地方政府在鄰避設施建設過程中與民眾發生權益沖突時有無與當地民眾進行協商作為結果變量。具體測量方式是地方政府是否采用了協商治理方式來與民眾達成和解，即地方政府是否通過以下方式（召開座談會、懇談會，征求意見等）成功化解鄰避矛盾。基于治理方式偏好立場，在案例中出現以上協商治理方式，則將其賦值為1；反之，則賦值為0。

四、結果分析

（一）單個條件的必要性分析

首先對7個條件變量進行單獨分析，理解單個條件對地方政府選擇協商治理方式的影響程度。一般而言，一致性大于0.9的變量為必要條件，一致性介于0.8～0.9之間的變量為充分條件，影響地方政府選擇協商治理的單個條件的必要性與充分性結果如表3所示。

由表3可知，媒體關注、公眾訴求的一致性均為1，構成了地方政府選擇協商治理方式的必要條件，并能夠解釋所有案例。輿論熱度的一致性為1，同樣是構成政府選擇協商治理的必要條件，能解釋94%的案例。由此來看，以上四個條件變量單獨發揮作用的功能很強。部門注意力與行動策略的一致性分別為0.83和0.89，構成了地方政府選擇協商治理方式的充分條件，分別能解釋82%和56%的案例。領導重視和危機學習的一致性分別為0.75和0.65，構成地方政府選擇協商治理的邊緣條件，分別能解釋70%和32%的案例。

（二）多個條件耦合的組態分析

本部分利用cs-QCA方法進行多個條件耦合分析，通過一致性檢驗后，對7個前因條件進行標準化分析得出復雜解、中間解和簡約解三種結果。由于簡約解的運算數據被簡化了，無法進行組態分析和數據比較，因而通常選取中間解或者復雜解進行匯報。表4是地方政府選擇協商治理的復雜解組態。

1.政府主導驅動型：“危機學習*媒體關注*公眾訴求*～行動策略*輿論熱度”。該組態能夠有效解釋36%的案例，可以轉化為在沒有行動策略的情境下，危機學習、媒體關注、公眾訴求和輿論熱度四個條件共同促使地方政府選擇以協商治理方式來消解鄰避沖突。

2016年，仙桃市市民因反對建設垃圾焚燒發電廠而大規模聚集，一時間民眾訴求充斥于線上線下空間，引起社會各界人士和網絡媒體的廣泛關注，短期內成為社會議論的焦點，占據了新聞輿論熱搜榜。為避免事態進一步發展，仙桃市市委、市政府決定暫停項目并進行自我反思。市委、市政府清醒地認識到，要想成功上馬項目，就必須全方位與公眾協商溝通，用公開求得公信、用對話取代對立、用尊重民意避免漠視輿論。此后，市委、市政府連續組織19批2100人次專程前往廣東、江蘇、浙江等地，考察固廢處理環保產業園，學習垃圾焚燒發電項目的先進技術。不僅如此，當地政府還邀請專家學者就該項目進行多次研討、論證和專題輔導。同時，當地政府還將民眾組織起來，成立監督委員會，對項目建設、運營進行監督。正是經由上述協商治理，最終，仙桃垃圾焚燒發電項目得以重啟，成為該市的“一號工程”，民眾的支持率高達99%。

2.社會主導驅動型：“～領導重視*媒體關注*公眾訴求*行動策略*輿論熱度”。該組態能夠解釋19%的案例，可以轉化為在沒有領導重視的情境下，媒體關注、公眾訴求、行動策略和輿論熱度四個條件共同促使地方政府選擇以協商治理方式來消解鄰避沖突。

2014年4月，杭州市九峰垃圾焚燒發電項目危及身體健康、污染環境的消息在網絡媒體引發軒然大波，附近市民的抗爭行動隨之而來。周邊市民紛紛組織起來，到中泰鄉政府、余杭區政府以及杭州市規劃局等部門反映相關訴求，因相關人員的利益訴求未得到及時回應，抗爭行動持續發酵。同年5月7日，一篇題為《垃圾焚燒發電廠在沒有進行環評和相關批示情況下“秘密開工”》的消息占據輿論頂峰，引發1000多名民眾聚集抗議。巨大維穩壓力迫使杭州市政府做出回應，5月8日杭州市政府召開垃圾處置專家媒體溝通會。5月10日，更大規模的聚眾抗議在余杭地區上演，余杭區政府宣布暫時擱置項目。2015年，余杭區政府轉變了鄰避沖突治理理念，通過信息公開、與公眾協商互動、科普宣傳等方式緩解了公眾的風險疑慮，并通過合理利益補償初步實現了損益平衡。通過協商治理，垃圾焚燒發電廠得以在原址重建，協商治理最終塑造了地方政府、企業與公眾共同應對風險的協作治理框架［18］。

3.政社聯動型：“部門注意力*領導重視*媒體關注*公眾訴求*輿論熱度”與“部門注意力*領導重視*～危機學習*媒體關注*公眾訴求*行動策略”。這兩條組態分別能夠解釋58%的案例和31%的案例，可以轉化為在部門注意力和領導重視與媒體關注、公眾訴求和輿論熱度的聯動作用下地方政府以協商治理方式消解鄰避沖突。在沒有危機學習的情況下，部門注意力和領導重視與媒體關注、公眾訴求和行動策略共同促使地方政府選擇以協商治理方式消解鄰避沖突。

2014年，貴州烏當區的垃圾填埋場因處理工藝和技術不達標而產生環境污染問題，居民日常生活受到嚴重影響，周邊小區居民向烏當區和G市環保部門反映了此事，但一直未得到有效解決，一場抗爭活動一觸即發。后來，該區居民在人民網地方領導留言板塊發出了一篇申訴——《G市垃圾填埋場散發出的惡臭》。與此同時，中國青年報記者通過對垃圾填埋場周圍居民的采訪，發出了兩篇特別報道——《臭氣彌漫的生活，誰來為呼吸負責》和《垃圾圍城：幾個部門才能管好一個垃圾場》。以此為肇端，垃圾填埋場事件經媒體廣泛渲染和傳播，很快引起了社會關注。這也引起了G省政府部門對此事的重視，G市環境衛生管理中心也向市政府上報垃圾場技術改革升級議題，等待市政府批復。2015年7月，烏當區高新社區居民代表再次向時任市委書記L提出“關于垃圾填埋場的訴求”并得到如下回復，“市政府與某環衛集團已簽訂特許經營協議，垃圾填埋場技改升級項目正式啟動”。隨著媒體報道不斷深入，G省環保廳也收到省政府的行政督察，省環保廳立即開展調查處理。至此，經過各級政府和社會力量的通力協商合作，該技術改造項目于2016年上半年初見成效，徹底消除了垃圾填埋場的安全隱患和環境污染問題，贏得了廣大市民的贊揚。

（三）地方政府以協商治理消解鄰避沖突的驅動機制

根據以上結果分析，我們可以提煉出地方政府在消解鄰避沖突中選擇協商治理的兩個顯性驅動機制。一是以社會外部要素為主、政府內部要素為輔的壓力回應機制（社會主導型）。二是以政府內部要素為主、社會外部要素為輔的組織學習機制（政府主導型）。除此之外，依據鄰避沖突治理中的政社聯動模式，再結合當前國家發展戰略轉型（不以GDP為唯一）和地方政府競爭目標轉向（多元政績競賽），我們便可以發現一個隱性驅動機制——治理競賽機制。三個機制共同驅動地方政府選擇以協商治理模式消解鄰避沖突。

1.壓力回應機制

該機制在組態二中得到反映。外部環境壓力是地方政府選擇協商治理的主要動力來源，壓力回應機制也是理解我國地方政府行動邏輯的重要視角。在壓力型體制下，壓力即動力，適當的壓力可以提升治理績效輸出［40］。鄰避沖突治理的壓力主要來源于外部社會和內部考核，具體包括三個方面的內容。一是由外而內的沖擊型壓力回應。由發展問題帶來的鄰避沖突在基層社會異常突出，社會公眾自發形成的社會抗爭給地方治理體系帶來外部性壓力，地方政府為維護穩定需要及時回應社會訴求，消解社會矛盾。二是自上而下的考核型壓力回應。維穩方面的“一票否決制”使地方政府將“地方安全與和諧”確立為最重要的工作目標。在統籌發展與安全的理念指導下，地方政府在公共事務治理中優先將維護地方穩定安寧、和諧有序作為首要工作。這使得地方政府在回應鄰避沖突事件時傾向于選擇溫和的政策工具，更加關注公眾參與和民主協商。三是從下至上的訴求型壓力回應。鄰避沖突作為外部突發事件，是檢驗政府回應性的試金石。有研究指出，高回應性的政府更有可能得到公眾的支持［41］。因此，地方政府往往能夠第一時間對民眾的訴求做出合理回應。以上三重壓力驅動地方政府在鄰避沖突治理中選擇協商治理。

2.組織學習機制

該機制在組態一中得到反映。組織學習機制源自班杜拉的學習理論，在公共政策領域主要體現在組織的政策學習層面。薩巴蒂爾提出，政策學習是由經驗引致的相對長期的思想或行為意圖的變化，與完善和修正人的信仰體系相關聯，因而是政策創新和政策變遷的重要原因［42］（p.161）。霍爾認為，政策學習是根據過去政策的結果和新的信息調整政策目標或技術的刻意嘗試［43］。鄰避沖突治理中的組織學習機制則體現在兩個方面。一是政府內部的危機學習能力建設。讓失敗不再重復上演，是地方政府通過危機學習實現有效治理的方向所在。作為突發焦點事件，鄰避沖突是觸發危機學習的主要驅動因素。危機事件暴露出當前公共政策的缺陷，地方政府需要借助新的實踐來修繕政策，這一過程為地方政府學習提供了重要途徑，即決策者能夠從政策失敗中獲取信息、吸取教訓、改變認知、調整政策理念，進而采取更優的行動［44］。二是對外交流學習考察或模仿先進的治理經驗與技術。地方政府根據自身處境和鄰避沖突事件的危機系數從其他地方的成功經驗中獲取知識，以期在短時間內找到化解危機的辦法。學習已經被證明有效的經驗是最快捷的知識汲取方式，當危機事件發生時，政策移植能夠大大縮短應急學習時間，使地方政府更快速地控制危機［45］。總之，政府內部的危機學習能力建設和外出考察學習都是一種重要的知識轉化機制，能夠驅動協商治理經驗的擴散。

3.治理競賽機制

治理競賽是隱藏在壓力回應機制與組織學習機制之間的一種隱性機制。近年來，在中央政府大力倡導社會治理創新的背景下，各地方政府紛紛掀起治理創新競賽熱潮。地方政府官員針對棘手社會問題開展創新治理，通過及時回應民眾需求，提升民眾對政府工作的滿意度，進而在晉升提拔中獲得籌碼。此外，在多元政績競賽場域中，橫向政府之間以數目字管理為特征的“GDP”“硬績效”考核方法無法衡量政府在其他項目上的“軟績效”產出，這使得社會治理創新競賽的激勵效應慢慢凸顯。治理競賽是一種以相對模糊的治理效能為參照指標的競賽，這決定了其考核方式是以追求卓越為導向，并且競爭主要是基于上級壓力而形成。因此，它是一種弱激勵、強壓力的科層型政策網絡［46］。如果轄區內出現群體性抗爭活動，則當地政府會受到上位政府的點名通報與批評，這種微妙的“懲罰”將給地方政府聲譽造成損失，給主政官員帶來“羞愧效應”，這使地方政府更傾向于選擇以協商治理解決相關問題。綜上，治理競賽也成為驅動地方政府選擇具有溫和性質的協商治理的重要機制。

五、結論與討論

（一）主要結論

鄰避沖突是地方政府治理關注的重要領域之一，近年來呈現日漸衰減的趨勢，這源于協商治理在該領域的應用。然而，在什么樣的條件下，地方政府會選擇協商治理方式？協商治理的生成邏輯與驅動機制是怎樣的？本文從“國家-社會”二元互動視角出發，構建了鄰避沖突中地方政府選擇協商治理的分析框架，并以我國2007-2019年發生的27個典型鄰避沖突事件為對象，運用定性比較分析法，系統揭示了地方政府選擇協商治理的影響因素、生成邏輯與驅動機制，得出如下結論。

第一，媒體關注、公眾訴求、輿論熱度是地方政府選擇以協商治理方式應對鄰避沖突的必要條件，行動策略和政府注意力是地方政府選擇協商治理方式的充分條件，危機學習和領導重視則是地方政府選擇協商治理方式的邊緣條件。危機學習和領導重視這兩個條件變量與其他五個條件變量組合的作用不可小覷。在生成路徑上，“部門注意力*領導重視*媒體關注*公眾訴求*輿論熱度”與“危機學習*媒體關注*公眾訴求*～行動策略*輿論熱度”是地方政府選擇協商治理方式的兩條主要路徑。

第二，鄰避沖突治理中，地方政府選擇協商治理是“國家-社會”關系調整優化、良性互動的結果。在地方政府應對鄰避沖突的實踐中，協商治理的生成模式有政府主導型、社會主導型和政社聯動型三種不同類型，總體上以政社聯動型為主。由此說明，推動協商治理的最佳路徑是促成政府和社會的協同聯動協商。地方政府選擇協商治理的驅動機制有壓力回應、組織學習和治理競賽三種機制。首先，“壓力回應”機制的解釋效力依然有效，尤其是媒體關注和公眾訴求兩個因素，甚至可以直接推動地方政府積極回應突發性事件。這在經驗上符合鄰避沖突“一鬧就靈”的特征。其次，危機學習和對外交流考察機制是地方政府選擇協商治理的關鍵所在，成功的治理經驗往往具有較強的“鏡鑒效應”。最后，治理競賽機制為地方政府選擇協商治理提供了正向激勵。

（二）局限與不足

本研究也存在一定的局限與不足。首先，在研究方法上，定性比較分析法雖然能夠分析多因并果的現象，但在變量的校準過程中難以避免對變量定義的不精確性和不細膩性等問題。其次，盡管本文從政府內部要素和社會外部要素兩個維度確立了部門注意力、領導重視、危機學習、媒體關注、公眾訴求、行動策略、輿論熱度七個條件變量，但可能還有一些變量沒有被納入影響地方政府選擇協商治理的變量集中來。未來，可通過大樣本的量化研究來進一步深挖地方政府在不同治理領域中選擇協商治理方式的影響因素與形成機制，并對相關命題和論點進行檢驗。

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［責任編輯：賈雙躍］

Abstract：Based on the logic of overall development and security， consultative governance has become the main way for local governments to resolve NIMBY conflicts， which has obvious demonstration and diffusion effect. Existing studies have not paid enough attention to the influencing factors and generating mechanism of local governments’ choice of consultative governance. Taking 27 cases of NIMBY conflict as objects， this paper uses qualitative comparative analysis to reveal the formation mechanism of local governments’ choice of consultative governance in the resolution of NIMBY conflicts. Media attention， public demands and public opinion heat are the necessary conditions for local governments to choose consultative governance， while action strategies and departmental attention are the sufficient conditions for local governments to choose consultative governance. Different combinations of conditions mainly present three different driving logics： government-led， society-led and government&society-led. On this basis， it is condensed that the local governments’ choice of consultative governance is the result of the joint action of the pressure-response mechanism， the organizational learning mechanism and the governance competition mechanism. From NIMBY conflicts to general public affairs， we should attach importance to the role and value of consultative governance in local governance， so that it can serve the process of china’s governance modernization.

Key words：NIMBY conflicts， consultative governance， government response， modernization of governance

基金項目：國家社科基金重點項目“民主協商推進基層群眾有效自治的長效機制與實現路徑研究”（21AZZ005）。

作者簡介：支廣東（1991-），男，四川大學公共管理學院博士研究生。