“雙碳”背景下江蘇電力企業政策響應機制研究

韓向榮　鄺立新　費錦華

摘要：政策響應是解決政策問題，將政策目標轉化為政策現實的關鍵。作為碳排放的重點行業，電力企業積極響應雙碳政策有助于中國早日實現“碳達峰、碳中和”。首先，文章梳理了江蘇電力企業以往在政策響應過程中的表現，提煉了雙碳背景下江蘇電力企業在政策響應過程中需承擔的新任務。其次，基于社會認知理論，從響應信息收集與整理、響應流程設計與行動和響應成效評估與改進三個方面構建了雙碳政策響應體系，并剖析了現階段江蘇電力企業響應雙碳政策的表現及面臨的難題。最后，從政府政策制定、企業響應政策措施和響應成效評估三個角度為雙碳政策的制定與執行提供合理化的建議。

關鍵詞：政策響應；雙碳；電力企業

一、引言

中國于第七十五屆聯合國大會首次提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。為了實現該承諾，中央政府及省委省政府頒布了《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《關于推動高質量發展做好碳達峰碳中和工作實施意見》（江蘇省委省政府印發）等一系列政策文件，黨的二十大報告中也同樣指出我國要積極穩妥推進碳達峰碳中和。上述政策與報告均體現了中國政府實現雙碳目標的決心。然而政策的效應不僅取決于政策制定，更重要的在于政策的有效執行。事實上，能源領域一直是減污降碳的主戰場。據統計，2020年中國能源碳排放為102億噸，其中，電力行業碳排放占比高達43.1%①。因此剖析電力企業對雙碳政策的響應與執行對于實現“雙碳”目標具有重要的現實意義。

目前，江蘇省已成為中國碳減排的重點區域。根據圖1可以看出，1997-2019年，江蘇省各部門碳排放總量增長3.38倍，其中生產和供應的電力、蒸汽和熱水碳排放量占部門碳排放總量的比重平均為58.87%。“雙碳”目標提出后，江蘇省對黨中央頂層設計及戰略布局迅速做出響應，頒布多種政策文件指導雙碳進程的推進。那么，政策響應效果如何？企業應如何響應政策呢？為回答上述問題，本文以江蘇省電力公司為研究對象，通過剖析江蘇省電力企業政策響應的現狀，構建了電力企業對雙碳政策的響應體系，為雙碳政策的制定與執行提供理論借鑒。

二、江蘇電力企業政策響應現狀

（一）政策響應成效

1. 電力體制改革。改革開放以來，江蘇電力積極推動政企分開改革和廠網分離改革，此后加快推進電網建設，目前已形成以“一交三直”特高壓、“六縱六橫”500千伏電網混聯為骨干網架，各級電網協調發展的電網結構。

2. 需求響應實踐。為深化電力需求側管理，保障電網安全，江蘇省政府制定并不斷完善《江蘇省電力需求響應實施細則》。江蘇電力企業逐步推進需求響應實用化和精細化管理，通過精準調度需求響應資源，緩解了江蘇省電力負荷過重的壓力和供需不平衡的矛盾。

3. 電力市場體系建設。電力市場是全國大市場的有機組成部分，為其他市場的健康發展提供了資源。為響應省政府關于加快電力市場體系建設的號召，江蘇電力企業制定了統一的交易規制和技術標準，有效提高了電力交易的規范性、規模化和信用化。

4. 數字化轉型。數字經濟發展背景下，電力企業的數字化轉型日益成為主要趨勢。通過數字化平臺建設，江蘇電力企業有效實現了配網規劃、運營和監控等全流程的數字化操控。依托數字技術，江蘇電力企業實現了電網資源的優化配置和電網運行效能的提升。

（二）雙碳背景下電力企業政策響應的新任務

1. 錨定“雙碳”目標，構建新型電力系統。電力企業是推進碳減排的排頭兵，雙碳背景下，構建適應可再生能源發展的新型電力系統是電力行業發展的主要方向。因此，電力企業需要重點提高電網資源配置的能力，加快推進電力系統向以清潔、可再生能源為主的新型電力系統轉型。

2. 矢志創新，打造企業核心競爭優勢。增強可持續創新能力，實現關鍵核心技術攻關仍然是電力企業發展的重要任務。發電、輸電、變電、配電和用電五個環節的發展均離不開企業創新能力的提升。同時，電力企業要不斷完善創新成果轉化機制，實現技術研發與成果轉化的良性循環。

3. 持續深化改革，優化營商環境。電力行業的發展事關國計民生，因此應不斷推進電力企業改革，從而使改革成果惠及更多市場主體。為實現“雙碳”目標，電力企業應綜合開展能源服務，積極拓展社會主體用能監測分析，幫助客戶實現節能增效，從而優化營商環境。

三、雙碳政策響應體系構建

企業有效響應政策才能將政策目標轉換為政策現實。社會認知理論認為，組織的行為決策遵循“認知-策略-行動”的邏輯，這也意味著不同企業可能對政策存在認知差異，導致最終的行為響應有所不同。因此，對于電力企業而言，為保障對政府政策的響應效果，需要建立完備的政策響應體系。

（一）響應信息收集與整理

信息是企業行為決策的基礎，企業對政策內容的解讀以及對自身發展情況的認知均會影響其政策響應表現。

從政策屬性來看，政策一般會通過激勵引導性手段，或是強制性措施對企業行為決策產生影響。資源基礎觀指出，獲取政策紅利是企業政策響應的重要動因。合法性理論和脫鉤效應則認為，企業對政策的響應源于政策背后的合法性壓力，如果拒絕響應政策，可能面臨脫鉤風險。由此可見，若企業響應政策的動因存在差異，可能導致政策響應的速度與程度有所不同。首先，企業要對政策的強制力、性質、機關層級等進行區分，明確政策的類型。其次，分析政策的實施細則，結合政策要求及企業發展實際判斷響應政策的難以程度及受益的可能性。

企業自身的資源狀況與發展條件構成了企業響應政策的重要基礎，這決定了企業的政策執行能力。聚焦于雙碳政策來看，企業響應程度還會受到環保投入能力、企業文化、管理者的環保意識等方面的影響。因此企業響應雙碳政策時，要綜合研判政策內容及企業響應政策所需要具備的基本能力和要素。

（二）響應流程設計與行動

作為具有能動性的主體，企業會重點關注與自身發展相關的政策，并結合企業發展對政策文件進行解讀分析，制定相應的政策響應策略。圖2展示了企業政策響應機制。

整體來看，針對地方政府的雙碳政策，企業存在響應（即合作策略）與不響應（即退出策略）兩種選擇。企業是否響應雙碳政策受到外部壓力和內部動機兩方面的影響。前者主要包括政府環境規制及行業競爭壓力，后者在于企業為謀求政策紅利、消費市場及合法性地位。企業響應政策的策略可以分為三類：一是機會型利用策略，企業基于現有資金水平和管理能力達到政策要求，從而獲得政策紅利。二是戰略型利用策略，企業通過開發新技術、新產品，拓展企業新的發展能力迎合政策標準，以獲取政策支持。三是戰略型影響策略，企業基于自身發展經驗為政策提供決策依據。

值得注意的是，政府制定政策不是單向施令的過程，企業響應政策的表現同樣為政策的優化調整提供了思路。換言之，完善企業響應政策的體系不僅有助于政策落地，還有助于提高政策本身的科學性和可行性。

在上述策略的指導下，企業進一步采取具體的行動以實現政策目標，企業響應雙碳政策的行動具體可以分為四類。第一，拓展企業組織能力以獲得政策支持。企業對政策的充分解讀是政策響應的重要條件。因此企業可以建立專門的政策研究委員會，負責政策信息收集、傳播與項目申請等工作。第二，提高企業創新能力以高效落實政策。較強的創新能力有助于企業盡快達到政策標準，推動政策實施。第三，提高政策響應的主動性以利用政策。對于符合標準的支持型政策，企業應主動申請，以獲取政策支持。第四，參與政策決策以營造有利環境，企業要積極參與政府行業調研、座談會等政務活動，根據自身發展經驗主動為行業發展、區域發展建言獻策。

（三）響應成效評估與改進

政策一般需經歷“制定-實施-評估-反饋-調整”五個階段，任何一個環節的缺失都可能降低政策效力，而政策響應成效評估是優化政策的關鍵環節。電力企業對雙碳政策的響應成效可以基于以下標準進行判斷。

第一，是否準確解讀政策文件。政府的最新政策文件是評判企業響應成效的標準，因此評估企業響應政策成效時首先需要將實施政策后所達到的目標與政策實施前所設定的預期目標進行比較。第二，是否主動參與政策決策。企業響應政策成效不僅取決于政策目標是否得以實現，還需關注企業對政策優化調整的貢獻。電網掌握管轄區域的發電、用電以及跨區域輸送電量等數據，可以為政府在雙碳政策的制定中提供有效支撐。因此企業是否借助自身優勢為政策提供依據，同樣是評估響應成效的標準。第三，是否以創新作為驅動力。政策具有前瞻性，在一定程度上引導了企業未來的發展方向。因此電力企業只有將創新作為核心驅動力，不斷拓展關鍵技術，才能高效響應政策。第四，“能源-經濟-環境”影響。電力企業響應雙碳政策的實質是電力企業的低碳轉型，因此很有可能通過影響電力企業的資源配置、成本結構對社會能源消費、經濟發展和環境變化產生影響。所以電力企業響應政策過程中對能源利用效率、能源消費模式、經濟發展質量、空氣污染程度等因素產生的影響是評判企業對雙碳政策響應成效的重要參照。

四、江蘇電力企業響應雙碳政策的分析

（一）響應雙碳政策的表現

基于前文分析，本文從政策認知、戰略決策和行動方案三個環節分析江蘇電力企業響應雙碳政策的表現，有助于厘清江蘇省雙碳政策的執行情況。

政策認知方面，江蘇電力企業通過對政策進行解讀，感知政策提供的財務和行政資源、行業競爭信息以及政策訴求。江蘇電力企業通過對《省政府關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的實施意見》（江蘇省政府印發）的深入剖析，敏銳地捕獲到可再生能源的生產、利用與存儲將成為未來政策大力扶持的方向，并積極開展新型儲能技術的研發。

戰略決策方面，江蘇電力企業結合政策導向及自身優勢，對政策倡導的“電能替代”“新型電力系統”和“智能電網”等做出了積極響應。其中，“電能替代”屬于機會型利用策略，電力企業積極推廣“以電代煤、以電代油”的能源消費新模式，提高了清潔能源占終端消費能源的比重。“新型電力系統”屬于戰略型利用策略，為響應國家對于碳中和的號召，江蘇電力企業加快新型電力系統技術研發，打造了“四新兩高”新型電力系統。“智能電網”屬于戰略性影響策略，江蘇電力企業依托大數據、云計算等技術，實現了用電碳排放因子的精準核算和預測，為政府出臺碳減排政策提供了數據支持和決策依據。

行動方案方面，國網江蘇電力發布國網系統首個“碳達峰、碳中和”行動方案，從能源供應清潔化、能源消費電氣化、能源配置智慧化、能源利用高效化、能源服務多元化五個方面制定雙碳舉措，通過核心技術攻關，實現了綠色電網、智能電網的良序發展。

（二）響應雙碳政策面臨的難題

盡管江蘇電力企業在響應雙碳政策過程中取得了顯著成績，但仍存在部分難題阻礙了電力行業的低碳轉型。

1. 電力系統靈活性仍有待提升。江蘇省政府頒布的一系列綠色低碳政策，如《江蘇省政府關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的實施意見》，均表明風電、光伏等可再生能源將是未來電力系統供電能力的主要來源。盡管江蘇省電力企業新能源發電態勢良好，但仍未改變主要依賴煤電機組供電的特點。因此推動電力系統實現清潔低碳轉型，需進一步提升電力系統的靈活性。

2. 全額消納新能源經濟壓力大。為了實現低碳轉型，新能源的并網和消納導致電力系統源網荷儲各環節的建設成本和運營成本都有所增加，因此全額消納新能源和最優經濟利益間可能存在矛盾。因此電力企業在增加新能源消納和經濟效益之間仍需進一步協調。

3. 基礎理論和技術支撐仍需完善。由于風力、太陽能等資源與地理位置相關，導致電力系統的構建條件受時空分布影響較大，增加了電力系統的規劃難度。同時電力市場面臨的消費需求具有多樣化、難量化的屬性，導致當前的技術條件難以支撐市場消費模式和企業運營機制間的協同設計。因此高效響應政策需要企業堅持創新發展。

五、對策建議

目前“雙碳”目標實現的具體路徑仍需進一步探索，這不僅需要政府制定科學合理的政策，同時依賴于企業對政策的響應與執行。因此本文從政府政策制定、企業響應政策措施和響應成效評估三方面為江蘇省電力公司響應雙碳政策提出幾點建議。

第一，完善政企互動平臺，提高政策的科學性和有效性。政策的合理性是政策得以貫徹落實的前提，因此制定政策時需結合企業的環保能力和行業發展特點設定政策的預期目標，避免因為政策頻繁變動或者變動程度超出企業能力范圍導致企業響應政策積極性下降。同時要注重建立完善的政策體系，通過配套多種類型的政策提高企業響應雙碳政策的積極性。

第二，加強關鍵技術攻關，完善企業智庫建設。信息對企業戰略調整行為具有重要影響。為了提高企業政策感知和信息收集能力，應注重打造高端智庫人才隊伍，提升企業技術水平。一方面依托企業智庫提升企業對政策的預見能力，另一方面通過引進專業人才，拓展企業智能技術研發，提高企業政策響應水平。

第三，加強統籌管理，完善政策響應評估體系建設。政策響應評估體系不僅有助于加強對企業的監督，同時能夠為政策調整提供依據。因此應建立政策響應成效評估機構，根據政策響應成效及社會發展變化及時調整優化政策，讓評估效果更好地為政策制定和實施服務。

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＊基金項目：國網江蘇經研院項目“國網江蘇經研院深化雙碳工作背景下江蘇電力公司響應省委省政府工作機制研究服務”（項目編號：SGJSJY00GHJS2200069）。

（作者單位：韓向榮、鄺立新，國網江蘇省電力有限公司；費錦華，東南大學經濟管理學院）