長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計：實施之方與實現之路

向延平

(南京曉莊學院旅游與社會管理學院，江蘇 南京 211171)

一、長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計分析框架提出

黨和國家非常重視長江流域生態保護工作，陸續出臺了長江流域禁漁退捕政策的同時也對長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計做出安排和要求。2017年，中央一號文件提出“率先在長江流域水生生物保護區實現全面禁捕”；2018年，中央一號文件進一步提出“全面實施長江水生生物保護區禁捕”；2019年，中央一號文件再次提出“建立長江流域重點水域禁捕補償制度”；2020年，中央一號文件提出“做好長江流域漁民退捕工作”；2021年，中央一號文件提出“長江流域退捕漁民安置保障工作”。2019年出臺的《長江流域重點水域禁捕和建立補償制度實施方案》明確要求“長江水生生物保護區2019年底前完成退捕”，“長江干流和重要支流保護區以外水域2020年底前完成退捕”并確定從2021年1月1日開始實行長江流域10年禁捕。2020年7月4日國辦發布關于切實做好長江流域禁捕有關工作通知。國家“十四五”規劃強調“實施好長江十年禁漁”。2021年3月5日政府工作報告提出“落實長江十年禁漁”。黨的二十大報告明確提出“實施好長江十年禁漁”。

長江十年禁漁是以習近平同志為核心的黨中央為保護長江做出的重大決策和重要部署。習近平同志2020年8月19日在安徽考察時強調實施長江十年禁漁，提出“長江禁漁是件大事，關系30多萬漁民生計”，并要求“要保障退捕漁民就業和生活”。同年9月18日在湖南考察時提出“統籌推進長江干支流沿線治污治岸治漁，做好漁民轉產安置和民生保障工作”[1]。11月12日習近平同志在江蘇南通考察長江禁漁退捕實施工作。禁漁退捕是完善長江流域生態保護長效機制和踐行“兩山”理念的生動實踐，是造福子孫重要決策和保護長江重要舉措，也是黨中央關注長江流域漁民生計的具體體現?！耙粡埦W，一條船，一家人”是長江流域30多萬漁民以船為家，以魚為生，無田無土，無房無定所，生存艱辛，生活艱難，生計艱苦的真實寫照。長江流域禁漁退捕成為民生工程、生態工程和惠民工程，其實施影響長江流域漁民生活，事關長江流域漁民生計，關乎長江流域漁民生存。長江流域禁漁退捕后漁民生活何去何從？生存之道在何處？生計之路在何方？可持續生計是長江流域禁漁退捕后漁民生存重要問題和生活必要命題，長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計成為社會、政界、學界重要難題和重要課題。

依據英國國際發展部(DFID)提出的可持續生計分析框架(SLA)重點圍繞長江流域漁民生計資本、生計風險、代際可持續性調查、生計策略和生計保障等展開實地調研和問卷調查[2][3]，本文關注長江流域禁漁退捕這一熱點，調研長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計這一焦點，設計長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計方案這一重點，初探長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計困境這一痛點，探究長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計實現路徑這一要點，探查、探討、探索和探究長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計是什么、怎么樣、怎么辦等問題和難題，探索和設計長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計之方，破解漁民生計之困，探討漁民生計之法，探究漁民生計之路，探尋漁民生存無患之道，填補政界長江流域禁漁退捕政策短板，旨在為政府部門和長江流域漁民建言獻策，利于長江流域禁漁退捕后漁民實現生存無患、生活無憂和生計無虞，確保長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計實現，促進長江流域漁民富裕、漁村振興和美麗長江流域建設。長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計分析框架見圖1。

圖1 長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計分析框架

長江流域禁漁退捕后漁民生計備受黨和政府高度重視和關注，圍繞“促就業和兜底線”先后制定并實施了一系列促進了漁民轉產就業等政策文件和措施推進漁民轉產就業，并開辟了漁民參保綠色通道，在一定程度上改善和保障了漁民可持續生計。為了促進長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計，本文進一步提出長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計實施之方與實施之路。

二、長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計實施方案

嘗試從“生計資本(投入)-生計風險(成本)-生計結果(產出)-生計能力”方面設計長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計方案，包括漁民生計資本有何影響、生計風險有何異常、生計結果有何變化和生計能力如何提升等，找到打開長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計“黑箱”這把生計之方“鑰匙”，圍繞長江流域禁漁退捕后漁民生計風險、生計資本、生計保障和生計能力實現可持續生計，提出“一降三提”，找準長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計實施方案，確保漁民禁得住、退得出、能上岸、穩得住和能致富，見圖2。

圖2 “一降三提”：長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計實施方案

(一)持續降低漁民生計風險

生計風險包括健康風險、環境風險、金融風險、社會風險以及信息風險[4][5]。首先要精準識別包括自然和健康、金融和市場、社會(如就業、教育、婚姻)和信息等長江流域禁漁退捕后漁民生計風險。其次構建漁民生計風險評價指標和評價方法體系，科學評價長江流域禁漁退捕后漁民所面臨的生計風險及風險沖擊，發現漁民生計風險規律和異質性，要求漁民轉觀念轉技能，轉就業轉參保，主動化解長江流域漁民可持續生計風險，進而降低和規避長江流域禁漁退捕后漁民生計風險，實現長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計。

(二)努力提高漁民生計資本

生計資本是人們所擁有重要的資源基礎和所持有的資源稟賦，主要包括人力資本、自然資本、金融資本、物質資本和社會資本[2]。首先要精準測算長江流域禁漁退捕后包括自然、物質、金融、人力和社會資本等漁民生計資本，其次是要從自然、物質、金融、人力和社會資本等方面提高長江流域禁漁退捕后漁民生計資本，真正做到“能上岸”和靠水不再吃水，保障長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計。

(三)全面提高漁民生計保障

完善長江流域禁漁退捕后漁民保障政策，建立健全漁民醫療保障、養老保障和最低生活保障等制度，全面提高包括增加收入、保障生活、提高福利、資源利用優化、生態改善等漁民生計保障，確保長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計。

(四)切實提高漁民生計能力

生計能力包括外生發展能力和內生發展能力。提升長江流域禁漁退捕后漁民生計能力要做到內外結合，一是提升政府或社會外生發展能力，政府和社會要主動作為，做好頂層設計和制度設計，提供資金支持和資金保障，為漁民開展教育培訓、補助補償等活動，為長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計提供外生動力。二是要提升長江流域禁漁退捕后漁民內生發展能力，實現漁民退捕情感、意愿和觀念轉變，積極幫助漁民轉技能轉就業轉參保和心理調適，要求漁民自覺接受和主動適應長江流域禁漁退捕政策和背景，提高漁民生產生活適應、自我發展和生計選擇能力，激活漁民內生發展動力。

三、長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計實現路徑

長江流域禁漁退捕政策影響長江流域漁民生存、生活和生計，提出長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計建議，探尋“五力協同”長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計實現路徑，主要解決漁民生計策略如何調整、生計保障如何加強等難題，增強漁民自我發展能力，實現漁民可持續生計，提高漁民生活存在感、幸福感和獲得感，見圖3。

圖3 五力協同：長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計實現路徑

(一)強化政策效力，制定科學合理的漁民補償制度和政策

補償制度和政策是推進長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計的重要保障，實行分類管理，分類補償。補償資金包括中央財政和地方財政資金，補助方式包括漁民臨時生活補助、社會保障補助、培訓補助等，補償方式主要包括漁民漁船補償、漁具補償等。第一，做好漁民特殊補償。對于湖心島、江心島漁民受長江流域水位影響，交通不便，島上沒有土地可耕種，對于這部分漁民給予特殊補償，同時按漁民年齡段努力做好漁民補償工作。第二，構建生態補償機制。結合長江流域水資源、漁業資源和漁民漁村等實情，其一是努力爭取國家政策和資金支持真正落實相關補償補助資金；其二是加強廣泛宣傳生態補償補貼政策確保生產補償政策落地；其三是構建長江流域禁漁退捕生態補償機制，首先科學劃定禁漁退捕生態補償范圍，其次要明確生態補償主體是中央政府還是地方政府，再次要制定生態補償政策和措施，同時要明晰長江流域禁漁退捕政策利益相關者的生態補償責任，最后要合理規范補償補助標準，基本做到省域內和市區內補償補助相同，避免漁民攀比。第三，統籌生態補償資金。統籌整合農業、漁業資源及生態補償資金，支持長江流域水生生物保護、漁民轉產補助等工作，積極引導社會資金和公益組織投入；統籌中央資金和地方財政資金投入，滿足兜底保障補償資金需求，加大長江十年禁漁工作支持力度，建立長效管護機制。第四，制定可持續補償框架。結合長江流域禁漁退捕后漁民生計狀況制定包括貨幣補償和社會待遇補償在內的可持續補償框架。貨幣補償包括捕撈收益補償、就業補貼金、漁船網具回收金、失業保險金；社會待遇補償包括就業培訓、代繳部分養老保險和醫療保險費用、補貼子女教育費用等。可持續補償為有需要的漁民提供就業培訓，提高漁民人力資本保證漁民再就業。

(二)提升保障實力，多措并舉做好漁民生計保障

要做好長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計的“七個保障”，主要包括：一是法律保障和政策保障，主要是中央政府和地方政府層面制定和完善長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計的法律法規、規章制度和方針政策；二是資金保障，包括長江流域禁漁退捕后漁民補助補償、后期扶持、轉移支付等中央和地方財政資金；三是社會保障，包括長江流域禁漁退捕后漁民養老保險、醫療保障和最低生活保障；四是就業保障，包括長江流域禁漁退捕后漁民就業補助、就業培訓和就業指導；五是創業保障，包括長江流域禁漁退捕后漁民創業咨詢、創業培訓、創業指導和創業跟蹤；六是安置保障，包括長江流域禁漁退捕后漁民集中、分散安置；七是生態補償保障，包括長江流域禁漁退捕補償主體、客體、標準和方式等。長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計保障確保漁民愿就盡就，愿培盡培，應保盡保，應享盡享，解除漁民后顧之憂，保障漁民能上岸能就業和能轉產能轉業，確保漁民生活有出路、生產有門路，生計有保障。

第一，重點要做好就業保障和創業保障，加強漁民就業技能和職業技術培訓，提高漁民就業技能技術水平，強化漁民創業培訓和指導提高漁民創業能力，適當給予漁民低息小額貸款鼓勵其創業。

第二，重點要做好社會保障，要切實維護長江流域禁漁退捕后漁民社會保障權利和權益。一方面按照當地失業保險發放標準對漁民進行補償，另一方面將符合條件的漁民按規定納入相應社會保障制度和保險范圍，做到愿保盡保、應保盡保和能保就保，確保漁民“病有所醫”“老有所養”，按規定要求漁民參加企業職工或城鎮居民醫療保險和基本養老保險，牢牢守住漁民民生底線和生計紅線。在最低生活保障方面，確保符合最低生活保障條件的漁民和漁民家庭按程序辦理和享受當地最低生活保障，保證老幼病殘等漁民按規定享受低保，保障漁民基本生活和社會救助兜底。在教育保障方面，將漁民子女教育保障根據有關政策按屬地管理原則由當地政府解決，確保漁民子女入學和升學。在醫療保障方面，將符合條件的漁民統一納入醫療保險或給予大病救助，對符合繳納養老保險和醫療保險年齡的漁民選擇政府補貼和個人繳費相結合組成漁民的養老保險和醫療保險費用，對于沒有參加養老保障和醫療保障的漁民將全部納入社會保障范圍內，確保漁民“病有所醫”和“大病無憂”。

(三)厚植就業能力，轉產轉業轉型做好漁民生計安置

要根據長江流域禁漁退捕后漁民生計資本情況，量身定做漁民轉產轉業安置方案，做好“五個安置”，實現精準施策，促進漁民轉產轉業和轉崗就業創業，保障漁民可持續生計。第一是產業安置，依托長江流域資源生態優勢，在生態優先前提下，因地制宜發展旅游業、休閑漁業和稻魚(蝦)養殖業，促進產業融合發展，增加漁民就業創業，強化漁民轉業轉產安置，保障漁民生計。第二是就業安置，為漁民提供免費職業技能培訓，強化漁民賦能，加強就業指導和培訓，提供職業服務和就業信息，拓展漁民就業通道，支持和引導漁民就業和轉產就業。第三是創業安置，拓寬漁民創業渠道，支持符合條件的漁民積極創業并按規定給予創業補貼、創業擔保貸款和貼息貸款、創業孵化獎補等，另外對符合條件就業創業服務機構按規定給予就業創業服務補助、創業指導和跟蹤服務。第四是公益崗位安置，通過政府購買服務形式，提供如護魚員、護河員等公益性崗位按規定安置就業困難的漁民，實現從“捕魚”到“護魚”的身份轉換，引導漁民參與護魚、護江工作。第五是移民安置，通過實施移民搬遷、集中安置、分散安置或異地安置方式，妥善安置漁民。特別是湖心島、江心島的漁民，漁民自愿基礎上結合漁民意愿由政府支持實行移民搬遷、集中安置、分散安置或異地安置。搬遷費用和安置費用由政府統籌安排中央、地方財政資金等解決。特別要探索長江流域湖心島、江心島、人均三分地以下等漁民安置形式和辦法，制訂符合長江流域實情的漁民移民安置政策，確保長江流域十年禁漁和長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計。

(四)形成多方合力，綜合選擇漁民可持續生計策略

生計策略是長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計主要內容，旨在破解“靠山吃山靠水吃水”難題，漁民可持續生計策略包括微觀策略和宏觀策略。一是采取微觀生計策略，其一是事前策略，如促進長江流域漁民轉產轉業，長江流域禁漁退捕后漁民可以從事建筑業、服務業等工作；其二是兼業策略組合，如鼓勵長江流域漁民從事“漁業+旅游”“漁業+休閑業”工作；其三是事后策略，如鼓勵長江流域漁民進行資產儲備和貸款。二是采取宏觀生計策略，其實是政策性策略，如為長江流域漁民提供社會保障和政府補貼并對漁民進行生態移民安置。另外，還可選擇漁民替代性生計模式、漁民投資模式、漁民消費模式和漁民生育行為等漁民可持續生計策略，從而降低長江流域禁漁退捕后漁民生計風險。

(五)加強教育定力，確保漁民可持續生計代際傳遞

加強教育投資和培訓補助，阻斷“漁二代”“漁三代”，讓漁民切實告別將“一根布繩拴腰間、兩眼不識字半邊”的苦境，減少漁民“子承父業”，幫助漁民斬斷“窮根”，阻斷漁民“生計傳承”。一是針對漁民年齡普遍較大受教育程度較低等問題，對于年齡較大的漁民可開展再就業再創業技能教育和培訓，提高漁民就業競爭力。二是對于漁民子女，政府要提供教育補助、教育支持和教育機會，減輕漁民家庭教育壓力，努力保障漁民子女接受教育。三是對有子女接受教育的漁民家庭，政府要給予資金補貼或政策支持解決漁民子女教育問題，確保長江流域禁漁退捕后漁民生計代際可持續。

結 語

基于可持續生計理論和長江流域禁漁退捕政策探究長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計實現路徑，探索生計資本、生計風險、生計結果和生計能力等長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計方案，提出漁民生計之策，明確漁民生計保障之方，探討漁民生活無憂之法，探尋漁民生計無虞之路，探究長江流域禁漁退捕后漁民生存之道、生活之法和生計之路，揭開長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計“黑箱”，破解長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計難題，打好打贏長江十年禁漁硬核戰，確保按時實現“清船、清網、清江、清湖”禁漁退捕工作的完成，提交禁漁退捕工作滿意答卷，實現長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計，成就漁民富裕、漁業轉型、漁村振興和長江美麗，推動長江經濟帶繁榮健康可持續發展，促進人與自然和諧共生現代化實現。

長江流域禁漁退捕后漁民生計問題關乎長江流域禁漁退捕政策能否真正得到落實，研究結論對長江流域禁漁退捕政策實施具有借鑒和參考作用。值得說明的是，其一，從“生計資本(投入)-生計風險(成本)-生計結果(產出)-生計能力”視角設計長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計方案，這個邏輯方案僅提出解決長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計問題的理論框架，具體實施需要進一步加以研究；其二，因長江流域跨越多個省、市、區，流域范圍廣闊，相關政策存在差異性，漁民情況和狀況在一定空間范圍上不盡相同，研究結論可能不具備普適性，本文限于篇幅沒有展開詳細論述；其三，長江流域禁漁退捕后漁民可持續生計之方和生計之路涉及政府部門、社會機構和漁民等利益相關者，故沒有明確執行的主體是誰，在后續研究中需要進一步明確。