雙循環(huán)新發(fā)展格局下我國地方政府債務(wù)融資的高質(zhì)量發(fā)展

劉 莉，任廣乾

(1.河南工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，河南 鄭州 450001；2.鄭州大學(xué)公共管理博士后科研流動站，河南 鄭州 450001；3.鄭州大學(xué) 商學(xué)院，河南 鄭州 450001)

黨的二十大報告提出，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，增強國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動力和可靠性，提升國際循環(huán)質(zhì)量和水平。這是中共中央面對百年未有之大變局，審時度勢、高瞻遠(yuǎn)矚，根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境變化提出的重大戰(zhàn)略構(gòu)想，以新方式推動國內(nèi)國際兩個方向的經(jīng)濟循環(huán)，進一步擴大對外開放，深化經(jīng)濟改革，實現(xiàn)更高層次、更高質(zhì)量的外循環(huán)[1]，增強我國經(jīng)濟在全球的輻射力[2]。同時，黨的二十大報告明確提出“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”，作為國家治理的基礎(chǔ)與經(jīng)濟發(fā)展的血脈，財政能否實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展關(guān)乎高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的構(gòu)建與雙循環(huán)新發(fā)展格局的實現(xiàn)。而政府債務(wù)融資是財政的核心問題，在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局中具有重要作用，高質(zhì)量的政府債務(wù)融資能夠為疏通資本與要素區(qū)域化流動過程中的障礙提供動力。因此，我國地方政府債務(wù)融資如何形成以內(nèi)促外、內(nèi)外共通的新發(fā)展格局，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，成為解決地方政府債務(wù)融資問題和促進金融循環(huán)、資源要素循環(huán)形成的關(guān)鍵所在。

一、地方政府債務(wù)融資模式

(一)傳統(tǒng)的地方政府債務(wù)融資模式

地方政府債務(wù)融資指的是地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟而通過財政、金融等渠道籌集資金的過程與行為，而地方政府融資模式是地方政府融資活動與行為的具體途徑，“土地財政+融資平臺+政府背景貸款”組合是多年來我國地方政府的基本融資模式[3]，為此，地方政府組建各種融資平臺公司，通過財政撥款、注入股權(quán)、土地抵押、土地收益或賦予特許經(jīng)營權(quán)等方式進行扶持，使其代替地方政府行使投融資職能，承擔(dān)公共項目的融資、投資與建設(shè)任務(wù)。同時，國家開發(fā)銀行、商業(yè)銀行等金融機構(gòu)通過向地方政府大額授信來發(fā)放貸款，地方政府承諾按時還本付息，使政府與金融機構(gòu)建立了緊密聯(lián)系，如圖1所示。

作為地方政府債務(wù)融資模式的樞紐與核心，融資平臺在拓寬投融資渠道、調(diào)控地方資源配置、促進地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、帶動民間投資、推進城市繁榮、區(qū)域經(jīng)濟增長等方面發(fā)揮了積極作用，通過整合地方政府各種資產(chǎn)，實現(xiàn)了城市資源的資本化運作。融資平臺具有以下特征：第一，是地方政府專門的投融資管理機構(gòu)，由地方政府主導(dǎo)或絕對控股；第二，地方財政直接或間接地提供擔(dān)保或承擔(dān)其償債責(zé)任；第三，主要職能是為公共項目籌集建設(shè)資金。

土地財政是地方政府債務(wù)融資模式的引擎與基礎(chǔ)，以地融資模式催生出了一個高效的融資體系，極大地推動了我國近20年的經(jīng)濟增長[4]。地方政府通過轉(zhuǎn)讓、撥付等方式使融資平臺擁有土地，融資平臺再以土地未來收益和地方政府的信用作為擔(dān)保向銀行貸款以用于土地的平整與開發(fā)，土地的賬面價值不斷增加，上漲的土地價格使地方政府更加熱衷通過土地抵押貸款為工程建設(shè)籌集資金，而工程建設(shè)的完善又會在短期內(nèi)帶動土地價格的快速上漲，實現(xiàn)了從“以地生財”到“以財養(yǎng)地”的轉(zhuǎn)變，進一步放大原有的“以地生財”功能[5]，正是與土地資產(chǎn)的緊密捆綁，奠定了融資平臺的舉債能力[6]。

政府背景貸款是地方政府債務(wù)融資模式的源泉，以地方政府相關(guān)部門為主體，依托政府信用進行融資而獲得的貸款，本息將列入財政支出范疇。當(dāng)融資平臺申請政府背景貸款時，作為實際投資者的地方政府做出還款承諾，或由地方人大出具承諾函。同時，金融機構(gòu)將政府背景貸款視為“優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)”，在進行融資業(yè)務(wù)時傾向于這些“優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)”，使獲得政府擔(dān)保的融資平臺能夠從金融機構(gòu)進行貸款。

(二)現(xiàn)行的地方政府債務(wù)融資模式

作為連接財政和金融的重要載體，地方政府債務(wù)問題直接關(guān)系到微觀層面的地方財政可持續(xù)性和宏觀層面的系統(tǒng)性金融風(fēng)險。因此，中央、國務(wù)院將遏制地方政府債務(wù)持續(xù)擴張作為防范與化解重大風(fēng)險的關(guān)鍵點，出臺了一系列加強對地方政府融資行為監(jiān)管的政策，不斷創(chuàng)新地方政府融資模式。2012年12月，財政部等部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，要求加強對融資平臺公司注資行為的管理。2014年8月修正的《中華人民共和國預(yù)算法》中明確規(guī)定國務(wù)院應(yīng)建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處理機制，以及責(zé)任追究制度。2014年10月，國務(wù)院頒布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，提出賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉債，不得通過企事業(yè)單位等舉借；地方政府舉債采取政府債券方式，剝離融資平臺公司的政府融資職能；推廣政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營方式參與公益性事業(yè)的投資運營。同時，中央倡導(dǎo)通過PPP方式引導(dǎo)社會資本進入到公共投資領(lǐng)域，并于2014年9月頒布了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，同年11月出臺了《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，強調(diào)社會資本的積極作用。在一系列政策的推動之下，我國地方政府融資模式得到改進，形成了新的債務(wù)融資模式，如圖2所示。

圖2 現(xiàn)行地方政府債務(wù)融資模式

二、新發(fā)展格局下地方政府債務(wù)融資面臨的機遇

在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，我國地方政府的投融資模式、債務(wù)償付與債務(wù)風(fēng)險化解應(yīng)主動融入國家戰(zhàn)略部署，緊緊抓住新發(fā)展格局下帶來的機遇，找準(zhǔn)實現(xiàn)地方政府債務(wù)融資高質(zhì)量發(fā)展的著力點，充分發(fā)揮財政在新發(fā)展格局中的重要作用。

(一)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)段升級帶動地方政府償債能力的提升

改革開放以來，我國經(jīng)濟得到了高速發(fā)展，對外形成了以出口為導(dǎo)向的經(jīng)濟增長模式，對內(nèi)形成了以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)行業(yè)為主導(dǎo)的高投資經(jīng)濟增長模式，即“高投資-高杠桿-經(jīng)濟增長”的發(fā)展路徑。然而，全球經(jīng)濟危機、歐債危機、中美貿(mào)易摩擦等事件的爆發(fā)使得國際環(huán)境更加復(fù)雜，風(fēng)險日益增大，出口導(dǎo)向型經(jīng)濟增長模式難以為繼。而國內(nèi)要素邊際產(chǎn)出下降、“高投資-高杠桿”模式負(fù)面影響的顯現(xiàn)導(dǎo)致高投資經(jīng)濟增長模式后繼乏力，這一粗放型發(fā)展模式的弊端逐漸顯現(xiàn)，而國外宏觀環(huán)境劇烈變化又放大了各種問題的負(fù)面影響，各種因素疊加使得我國經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，直接影響了政府財政收入，財政收入的降低必然影響政府償債能力，制約政府償債能力循環(huán)。然而，我國經(jīng)濟已經(jīng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長階段，經(jīng)濟轉(zhuǎn)段升級為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了新動能，不僅促進了經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，保障了財政收入的穩(wěn)定性，也拉動了償債循環(huán)，為緩解地方政府償債壓力提供了新出路。從國際經(jīng)濟循環(huán)方面來看，“一帶一路”倡議引領(lǐng)國際經(jīng)濟的新循環(huán)格局，減輕了沿線國家的債務(wù)風(fēng)險[7]；從國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)方面來看，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型鞏固了實體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟之間的關(guān)系，加快了城市型服務(wù)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，促進了高端制造業(yè)的發(fā)展。無論是國際經(jīng)濟循環(huán)還是國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)，都能促進經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級，而經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型既增加了稅收收入，滿足了國家財政收入的需要，又提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，促進了經(jīng)濟可持續(xù)增長，保障了財政的持續(xù)增收，增強了地方政府的償債能力。

(二)科技創(chuàng)新助力地方政府債務(wù)的化解

科技創(chuàng)新推動了社會結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式的深刻變化，未來一段時期是我國經(jīng)濟增長動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期。隨著我國經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，傳統(tǒng)經(jīng)濟動能不斷弱化，為了改變我國在世界經(jīng)濟中的地位和角色，必須運用創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，全面塑造經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢，使技術(shù)創(chuàng)新外部競爭動力逐漸向內(nèi)傳導(dǎo)，促進技術(shù)發(fā)展與經(jīng)濟雙循環(huán)交互利生[8]，以戰(zhàn)略新型產(chǎn)業(yè)為代表的經(jīng)濟新動能迎來了快速發(fā)展。對地方政府而言，在傳統(tǒng)償債能力循環(huán)增長空間有限的背景之下，區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等科技創(chuàng)新帶動的新經(jīng)濟循環(huán)將會成為未來地方政府及其融資平臺償債能力的主要增長點，科技創(chuàng)新也會成為帶動地方債務(wù)風(fēng)險化解的新出路。2019年10月，習(xí)近平總書記強調(diào)加快推動區(qū)塊鏈技術(shù)的研究與應(yīng)用，區(qū)塊鏈技術(shù)具有信息透明可靠、去中心化、不可偽造等特點，政府利用這一技術(shù)記錄交易記錄信息能夠提升總賬記錄的可靠性與安全性[9]，因此，借助區(qū)塊鏈技術(shù)治理地方政府債務(wù)已經(jīng)成為提升地方政府治理水平的一個新途徑。此外，數(shù)字化也是地方政府債務(wù)治理的技術(shù)支撐，新經(jīng)濟循環(huán)為深化財政大數(shù)據(jù)的建設(shè)提供了機遇，通過加快財政業(yè)務(wù)系統(tǒng)的一體化發(fā)展，構(gòu)建財政數(shù)據(jù)信息綜合應(yīng)用機制，打造“數(shù)字財政”與“智慧財政”，為地方政府投融資決策以及債務(wù)風(fēng)險的化解提供了堅實的技術(shù)保障。

(三)開放的金融市場促進債券市場的發(fā)展

在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，金融市場的開放程度日益提高，需要利用流動性較高的國債市場來對沖其他市場波動帶來的風(fēng)險，因此，中央可以通過適度增發(fā)國債來增強社會流動性，并通過加杠桿緩解地方政府的高杠桿問題，引導(dǎo)實體經(jīng)濟的平穩(wěn)運行與發(fā)展，發(fā)展壯大后的國債市場通過匹配對應(yīng)的期限缺口解決交易活躍度、流動性等方面存在的問題。國債投資收益會覆蓋利息成本，因而必須對其收益、投向等情況進行披露，借鑒國外關(guān)于外匯儲備披露管理的實踐，我國可以建立一套符合國情的外匯儲備披露管理機制，有效支撐財政、貨幣、外匯等政策的制定，緩解匯率波動、對外投資、貨幣投放等現(xiàn)實壓力。具體來看，當(dāng)前國際市場利率較低，甚至出現(xiàn)負(fù)利率，有利于我國國債市場的發(fā)展，通過控制海外主權(quán)債券規(guī)模、規(guī)避匯率風(fēng)險，以及海外主權(quán)債務(wù)資金的有效運用，能夠擴展我國國債資金的來源，降低其融資成本，推進人民幣的國際化進程，以更大力度的對外開放貫通外部循環(huán)，實現(xiàn)“走出去”與“引進來”的雙向互聯(lián)互通。另外，在國際實踐經(jīng)驗與經(jīng)濟發(fā)展實際需要的基礎(chǔ)上，我國要不斷優(yōu)化債券期限結(jié)構(gòu)，豐富債券種類，更好地服務(wù)雙循環(huán)新發(fā)展格局，促進財政金融體系的現(xiàn)代化以及政府治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

(四)經(jīng)濟動能轉(zhuǎn)換加快融資平臺的轉(zhuǎn)型

作為城市建設(shè)的主力軍，地方政府融資平臺在推進我國城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮了重要作用，然而，在我國進入經(jīng)濟新常態(tài)以及經(jīng)濟增長由高速轉(zhuǎn)向高質(zhì)量的過程中，傳統(tǒng)融資平臺模式難以為繼，融資平臺轉(zhuǎn)型勢在必行。雙循環(huán)新發(fā)展格局的新使命與新要求為以發(fā)展地方社會經(jīng)濟為主要責(zé)任的融資平臺提供了難得的機遇，目的是在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的前提下，有效解決和防范融資平臺自身存在的問題與風(fēng)險、加快職能轉(zhuǎn)變與轉(zhuǎn)型，適應(yīng)新時代的要求。同時，地方政府債務(wù)管理與投融資體制改革需要融資平臺的轉(zhuǎn)型來實現(xiàn)，通過創(chuàng)新商業(yè)模式和能力升級使融資平臺繼續(xù)服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，深耕基礎(chǔ)設(shè)施投資運營，促進內(nèi)部循環(huán)建設(shè)。通過整合資源、機構(gòu)、業(yè)務(wù)與人才，能夠提升融資平臺的外部信用評級與核心經(jīng)營管理能力，實現(xiàn)低成本、多元化融資，以及全面高質(zhì)量的發(fā)展。此外，通過基礎(chǔ)設(shè)施項目外部性的內(nèi)部化能夠?qū)崿F(xiàn)融資平臺的可持續(xù)發(fā)展，使融資平臺成為“利用市場化機制推進城市高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建商業(yè)模式實現(xiàn)機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展、積聚核心資產(chǎn)享受城市發(fā)展紅利”的產(chǎn)城融合、產(chǎn)融結(jié)合，以及開放創(chuàng)新的綜合性國有資本投資運營公司，轉(zhuǎn)型后的融資平臺以新技術(shù)為核心驅(qū)動力，以信息網(wǎng)絡(luò)升級為特征，面向高質(zhì)量發(fā)展對接新消費與新產(chǎn)能，提供數(shù)字化轉(zhuǎn)型、融合創(chuàng)新服務(wù)、人工智能升級的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[10]，依托良性資金循環(huán)支撐全面高質(zhì)量發(fā)展。

三、新發(fā)展格局下地方政府債務(wù)融資面臨的挑戰(zhàn)

目前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展正處于特殊歷史時期，總體形勢趨穩(wěn)向好，然而，國際國內(nèi)的環(huán)境發(fā)生了深刻而復(fù)雜的變化，受逆全球化、貿(mào)易保護主義的影響，國際環(huán)境的不確定性不斷增加。同時，受到我國結(jié)構(gòu)性改革、經(jīng)濟運行周期的影響，經(jīng)濟下行壓力較大，加重了疏通政府融資渠道的壓力，資金進入領(lǐng)域的選擇標(biāo)準(zhǔn)模糊、債務(wù)資金風(fēng)險管控難度增大等問題逐漸顯現(xiàn)。因此，在國際國內(nèi)形勢雙重疊加以及構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的背景下，我國地方政府債務(wù)融資面臨著新的挑戰(zhàn)。

(一)舉債融資規(guī)模增速過快，阻礙雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建

近年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴大，根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)，我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)在2010年至2013年之間從6.7萬億元增長到了10.9萬億元，增長率高達62.2%。根據(jù)國家財政部數(shù)據(jù)，地方政府債務(wù)余額已從 2020 年底的 25.66 萬億元增長至 2021 年底的 30.47 萬億元。受房地產(chǎn)市場下行影響，地方政府基金性收入增速大幅回落，受此影響各省(一般預(yù)算收入+政府性基金收入)平均增速僅6.4%，而地方政府債務(wù)平均增速卻為18.3%。同時，2021 年下半年經(jīng)濟承壓加大，2021 年各省份平均GDP 名義增速12.8%，也低于地方政府債務(wù)增速。在此背景下，七成以上省份窄口徑債務(wù)率或負(fù)債率上行，2021 年各省份平均窄口徑負(fù)債率(地方政府債務(wù)余額/名義GDP×100%)從2020 年的31.6%上升至32.6%；平均窄口徑債務(wù)率(地方政府債務(wù)余額/綜合財力×100%)從2020 年的87.5%上升至90.0%。目前，青海、貴州等窄口徑負(fù)債率較高(60%以上)，青海、貴州、遼寧、寧夏、黑龍江等窄口徑債務(wù)率偏高(120%以上)。自2012年以來，我國每年利息負(fù)擔(dān)約為增量GDP的1.5～2倍。2021年，為應(yīng)對新冠疫情蔓延以及經(jīng)濟增速下滑，各地方政府在財政支持下積極推動復(fù)工復(fù)產(chǎn)，債券的發(fā)行規(guī)模與速度大幅提升，2021年全國合計發(fā)行地方政府債券7.49萬億元，超過2020年全年近1.2萬億元，除了湖南與寧夏外，其他省份發(fā)債規(guī)模均已超過了2020年全年。2019年已經(jīng)有10個省份發(fā)債的增幅超過了50%，江西、貴州、廣東、吉林、福建等5省份發(fā)債規(guī)模達到或超過2019年的170%，全國地方債券余額25.36萬億元，地方政府債務(wù)余額25.55萬億元，如果將城投債余額10.63萬億元計入地方政府債務(wù)，則地方政府顯性債務(wù)余額為36.18萬億元，比2019年末增長19.4%，占GDP約35%，比2019年提高了4個百分點，地方政府債務(wù)風(fēng)險持續(xù)累積。

地方政府債務(wù)融資資金主要來源于銀行貸款，政府債務(wù)規(guī)模的迅速擴大意味著銀行信貸資源被占用，不僅影響微觀企業(yè)的投融資決策，還對政府財政、金融市場甚至整個宏觀經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生重要影響，阻礙實體經(jīng)濟循環(huán)的正常運轉(zhuǎn)。首先，作為國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的一個指標(biāo)，政府債務(wù)水平可以通過各種渠道將經(jīng)濟影響滲透到企業(yè)微觀層面，較大規(guī)模的政府債務(wù)擠占了企業(yè)尤其是民營企業(yè)的投融資空間，增加了民營企業(yè)參與雙循環(huán)的融資成本：一方面，政府債務(wù)規(guī)模的增大通過資金渠道導(dǎo)致民營企業(yè)融資規(guī)模減少，并通過價格競爭渠道造成民營企業(yè)融資成本增加，“融資難”“融資貴”等問題成為制約我國中小民營企業(yè)發(fā)展的瓶頸。另一方面，政府債務(wù)的增加占用了大量銀行信貸資金，擠壓了民營企業(yè)融資市場，對民營企業(yè)投資規(guī)模存在明顯的“擠出”效應(yīng)[11]。其次，公共部門債務(wù)遠(yuǎn)超過私人部門債務(wù)，削弱了內(nèi)循環(huán)的配置效率。持續(xù)攀升的地方政府債務(wù)扭曲了風(fēng)險定價，導(dǎo)致信貸資源更多地流向了公共部門，不利于金融要素與財政資源的自由流通，扭曲了信貸資源的配置，降低了資金流動的效率與質(zhì)量，金融資源成本在流動與循環(huán)過程中層層增加，阻礙了實體經(jīng)濟周期的正常運行[12]。最后，政府債務(wù)的擴張加重了地方政府的財政負(fù)擔(dān)，連續(xù)多年的財政缺口難以支撐地方政府的巨額投資需求，隨著嚴(yán)控房地產(chǎn)炒房政策的不斷推進，土地財政難以為繼，一旦地方政府無法按時償還債務(wù)，極易發(fā)生債務(wù)風(fēng)險，不斷累積的債務(wù)風(fēng)險具有極強的擴張性與傳導(dǎo)性，不僅誘發(fā)導(dǎo)致債務(wù)危機，甚至通過銀行體系傳染至金融、經(jīng)濟領(lǐng)域，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險的爆發(fā)，沖擊整個宏觀經(jīng)濟的運行與穩(wěn)定，難以有效支撐雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建。

(二)預(yù)算軟約束的存在，扭曲了雙循環(huán)新發(fā)展格局下地方政府的功能定位

在中央與地方的委托—代理關(guān)系中，地方政府與中央之間進行博弈，因為在分權(quán)改革之后，作為代理方的地方政府為了實現(xiàn)中央所下達的各項經(jīng)濟社會發(fā)展指標(biāo)以及獲得更多的財政收入，與作為委托方的中央政府產(chǎn)生不同的利益目標(biāo)。在我國不允許地方政府破產(chǎn)的預(yù)期下，如果地方政府未來無法彌補其債務(wù)虧損，作為“最后兜底人”的中央政府最后將承擔(dān)償還責(zé)任，在這一過程中，中央實際上發(fā)揮的是支持預(yù)算軟約束的作用，極大地強化了地方政府對中央未來救助的預(yù)期，因而地方政府存在極強的機會主義傾向，在區(qū)域競爭與示范效應(yīng)的雙重作用之下，地方政府“債臺高筑”現(xiàn)象快速蔓延，在“太大而不能倒”的預(yù)算軟約束之下[13]，形成了中央“上有政策”而地方政府“下有對策”的局面。對于中央政府而言，作為代理方的地方政府承擔(dān)著各項政策性負(fù)擔(dān)，為減少國際經(jīng)濟環(huán)境變化與經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程對國內(nèi)經(jīng)濟帶來的沖擊，在地方政府財政收支缺口較大時，為了使地方政府能夠更好地完成自己所制定的各項政策與措施，中央通常會默許地方政府的負(fù)債行為，甚至是過度負(fù)債或違法違規(guī)負(fù)債，當(dāng)債務(wù)危機來臨之際，中央出于政治、社會穩(wěn)定的考慮而救助地方政府，但強化了地方政府負(fù)債融資的沖動[14]。

盡管我國對地方政府融資、債務(wù)上限等問題進行了約束，但實際上是上面有監(jiān)管舉措，下面有創(chuàng)新的規(guī)避方法。城投公司、大型融資平臺被整頓之后，出現(xiàn)了“銀信證”等新通道，而這些新通道被叫停之后又產(chǎn)生了新的方式，2021年，中信國安集團、華晨汽車集團、永城煤電控股集團等國企債券違約事件反映了地方政府與國有企業(yè)之間通過資金等各種方式形成的新通道，強化了地方政府與國有企業(yè)之間的軟約束關(guān)系。如果政府仍以隱性擔(dān)保方式扭曲風(fēng)險定價以及信貸資源配置，則公共部門債務(wù)會不斷積累——公共部門仍以較低的成本進行債務(wù)擴張，風(fēng)險不斷向公共部門集中與疊加的態(tài)勢愈加嚴(yán)重。因此，取消政府的隱性擔(dān)保，打破信用債的剛性兌付，不斷推動風(fēng)險定價市場化進程是新發(fā)展格局下調(diào)整債地方政府債務(wù)積累模式的重要方向[12]。

(三)債務(wù)償付價值循環(huán)落后，阻礙財政保障作用在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局中的發(fā)揮

財政在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局中具有保障支持作用，能夠支持城市建設(shè)、交通建設(shè)等公共投資項目的順利實施，促進社會消費能力和活力的提升，然而，投資邏輯滯后與融資平臺轉(zhuǎn)型不暢導(dǎo)致的償債壓力與償債實力的錯配是地方政府債務(wù)治理的一個突出問題，也直接影響財政保障支持作用的發(fā)揮。

一方面，地方財政難以持續(xù)保障公共投資項目的順利實施。目前，我國地方政府的投資主要為周期長、資產(chǎn)大的基建、市政等公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，在經(jīng)濟發(fā)展初期，“土地-基建”價值循環(huán)的運轉(zhuǎn)較為順暢，社會流動性較強，極大地促進了區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方政府的債務(wù)壓力屬于可承受范圍內(nèi)。然而，隨著供給側(cè)改革的逐漸深入，“土地-基建”模式對經(jīng)濟增長的邊際貢獻度逐漸降低，甚至一些地區(qū)的“土地-基建”價值循環(huán)已經(jīng)趨于弱化，存量債務(wù)的付息壓力增加，短期流動性較差，隱性債務(wù)的成本上升，對地方政府財政實力的銷蝕作用非常顯著[15]，難以保障高鐵網(wǎng)絡(luò)、通信設(shè)施、城際鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域項目的順利實施，不利于國內(nèi)統(tǒng)一大市場的建設(shè)。

另一方面，地方財政無法有效促進社會消費能力與活力的提升。作為社會消費的一個重要組成部分，政府購買可推動以內(nèi)需為新發(fā)展格局的構(gòu)建。通過增加教育、基建、醫(yī)療等消費性支出，適當(dāng)減少生產(chǎn)性支出，不僅能支持經(jīng)濟活動完成大循環(huán)，也可以補充替代居民在民生事業(yè)領(lǐng)域里的消費支出，提高居民消費空間與消費能力，為內(nèi)循環(huán)增加終端動力牽引[16]。然而，作為地方政府隱性債務(wù)主要舉債主體，融資平臺面臨著較大的轉(zhuǎn)型壓力，國務(wù)院和財政部在2015年提出地方融資平臺需要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，但融資平臺轉(zhuǎn)型過程較為緩慢，實踐效果也不理想，尤其在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力較大的情況下，各地方政府為了保障經(jīng)濟增長而延緩了整合、改革融資平臺的速度，甚至需要依靠融資平臺拉動一些公共投資項目，導(dǎo)致融資平臺的轉(zhuǎn)型難上加難，部分融資平臺的資產(chǎn)回報率持續(xù)下滑，難以有效覆蓋地方政府隱性債務(wù)的成本。

(四)監(jiān)管體制不完善，難以應(yīng)對雙循環(huán)新發(fā)展格局帶來的新挑戰(zhàn)

全口徑的地方政府債務(wù)具有風(fēng)險結(jié)構(gòu)分散、波及面廣與隱蔽性強的特點，涉及到了融資平臺、PPP項目公司、關(guān)聯(lián)國企等多個主體的債券、銀行貸款、短融、明股實債、非標(biāo)融資、PPN、ABS等多類型融資方式。因此，地方政府債務(wù)的管理涉及了地方財政、資本市場監(jiān)管、金融機構(gòu)監(jiān)管等多個領(lǐng)域，政策體系較為繁雜，協(xié)調(diào)難度比較高。然而，現(xiàn)階段我國地方政府舉債行為的風(fēng)險約束機制比較缺乏，未形成覆蓋范圍廣、站位高的地方政府債務(wù)風(fēng)險全面管理體系，在債務(wù)風(fēng)險的識別、評估、預(yù)警、應(yīng)對等方面均存在薄弱環(huán)節(jié)，整體宏觀政策與具體管理政策之間的協(xié)同性、各管理政策之間的一致性以及管理政策分類細(xì)化程度均有待提高。部分地方政府進行項目融資前未在政府部門內(nèi)部進行嚴(yán)謹(jǐn)專業(yè)的項目論證，一些融資決策甚至與中央政策相沖突，且部門之間的信息不暢通，拉長了信息傳遞的鏈長，忽視了債務(wù)資金的使用監(jiān)管與后期管理[17]，缺乏有效的債務(wù)融資的效益評估與避險措施以及債務(wù)資金責(zé)任追究機制，監(jiān)管套利與監(jiān)管空白問題并存，導(dǎo)致監(jiān)管的專業(yè)性不強，出現(xiàn)“鐵路警察各管一段”現(xiàn)象。

同時，政府債務(wù)信息披露機制較為缺乏，盡管我國在2019年1月正式實施了《地方政府債務(wù)信息公開辦法(試行)》，但由于地方政府債務(wù)的時間跨度大、涉及面廣導(dǎo)致數(shù)據(jù)收集難度較大，地方政府債務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)極不透明，各級政府之間存在信息不對稱，中央缺乏對地方經(jīng)濟發(fā)展情況的詳細(xì)信息，難以準(zhǔn)確了解地方政府借貸行為的真實情況，無法全面、客觀地辨認(rèn)債務(wù)的實際風(fēng)險信息，導(dǎo)致中央與公眾難以有效監(jiān)督地方政府債務(wù)的規(guī)模、資金使用情況與潛在風(fēng)險。另外，我國官員任期和債務(wù)限期的不匹配，上屆政府舉借的債務(wù)需要下屆甚至下下屆政府償還，因此，部分地方官員上任后產(chǎn)生了“只借不還”的預(yù)期，他們?yōu)榱俗非笳兓騻€人私利而大肆舉債融資，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模迅速攀升，容易演化成為金融系統(tǒng)等領(lǐng)域的潛在風(fēng)險點。

盡管我國已經(jīng)采取了一系列地方政府債務(wù)治理措施，但在監(jiān)管的空隙地帶，隱性債務(wù)規(guī)模難以準(zhǔn)確度量，例如政府購買公共服務(wù)、政府投資基金、不規(guī)范的PPP項目等隱性債務(wù)的“新馬甲”，這些變相舉借方式多種多樣，成為監(jiān)管政府債務(wù)的難題。尤其在當(dāng)前經(jīng)濟體各部門間關(guān)聯(lián)性日趨緊密的背景下，隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的擴大，債務(wù)風(fēng)險不斷疊加，給財政、金融系統(tǒng)帶來嚴(yán)重威脅，制約了我國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展以及全球價值鏈的形成。因此，在財政助力雙循環(huán)新發(fā)展格局構(gòu)建的背景之下，亟待完善我國地方政府債務(wù)監(jiān)管體制，以應(yīng)對新發(fā)展格局帶來的新挑戰(zhàn)。

四、對策建議

在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，為了更好地滿足經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的需要，需要從深化體制機制改革、提高地方政府債務(wù)空間使用效率、增強地方政府融資實力、構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險管理體系四個方面發(fā)力，圍繞高效、安全的現(xiàn)代政府財政體系目標(biāo)，不斷提升政府債務(wù)管理能力與監(jiān)管水平，以政府債務(wù)融資高質(zhì)量助力我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與雙循環(huán)新發(fā)展格局的實現(xiàn)。

(一)深化體制機制改革

1.推進財稅體制改革

財政是國家治理的基礎(chǔ)，而稅收是財政的重要支柱。作為地方政府收入的核心，地方政府的稅收事關(guān)夯實中央財政基礎(chǔ)與彌補地方政府財政缺口，只有不斷推進財稅體制改革進程，才能消除債務(wù)風(fēng)險累積的內(nèi)在基礎(chǔ)。一方面，完善財政事權(quán)和責(zé)任的劃分制度。首先，調(diào)整中央與地方政府的事權(quán)，一是制定中央和省級政府之間事權(quán)與支出責(zé)任劃分清單，凸顯省級政府的協(xié)調(diào)職責(zé)和職權(quán)，使中央與地方政府之間、省級政府與省級以下地方政府之間的自上而下和自下而上改革能夠有機結(jié)合。二是細(xì)分基本公共服務(wù)的重疊、交叉事項，實現(xiàn)基本公共服務(wù)與特定公共服務(wù)非均衡性協(xié)調(diào)。三是遵循政策先行、分領(lǐng)域試點的治理策略，使政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分逐步制度化，推進政治治理和財稅法制的結(jié)合，而非單純地移植西方財政體制。其次，根據(jù)事權(quán)劃分中央與地方政府的財權(quán)，建立一套科學(xué)的、規(guī)范的財稅法律體系來明確劃分中央與地方政府各自的財政支出，按照地方政府所承擔(dān)的事權(quán)與支出責(zé)任多少、重要程度來劃分財權(quán)，賦予地方政府預(yù)期事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財權(quán)，并進一步界定各級政府之間的財政分配關(guān)系，使中央和地方政府間的稅收收入分配體系能夠達到最優(yōu)。另一方面，增強地方政府稅籌籌集能力。我國地方稅種管理權(quán)限高度集中在中央層面，地方政府對地方稅種管理權(quán)限非常小，這種稅收管理體制限制了地方政府拓展稅源的可能性，也挫傷了他們稅收征管的積極性。因此，健全地方稅收體系必須要降低財權(quán)的集中度，不斷下放稅收管理權(quán)限，合理劃分中央和地方政府之間的稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅種開征停征權(quán)、稅基稅率選擇確定權(quán)、調(diào)整權(quán)、減免券等權(quán)限，促使地方政府事權(quán)和財權(quán)有機結(jié)合，不斷提升地方政府的治理能力。

2.推動地方政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變

中央經(jīng)濟工作會議多次強調(diào)需要轉(zhuǎn)變政府職能，明確提出政府需要簡政放權(quán)，減少對各經(jīng)濟領(lǐng)域的干預(yù)，致力于服務(wù)市場主體。因此，政府必須退出越位領(lǐng)域，做好原來缺位、不到位的工作，通過轉(zhuǎn)變政府職能發(fā)揮政府作用。首先，進一步落實簡政放權(quán)政策，取消對市場機制能夠調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動的審批，規(guī)范保留下來的行政審批事項，弱化在投資領(lǐng)域的職能，使其職能從大力發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到提供更多的公共服務(wù)與產(chǎn)品、為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好宏觀環(huán)境、穩(wěn)定經(jīng)濟增長，以及調(diào)節(jié)國家收入分配公平上，不斷擴展多元化的經(jīng)濟拉動模式，避免出現(xiàn)因地方政府經(jīng)濟職能越位而導(dǎo)致過度舉債。其次，必須在充分考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和償債能力基礎(chǔ)上，加強地方政府的社會管理與公共服務(wù)職能，增加對所轄區(qū)域內(nèi)公眾需求偏好的傾斜力度，不斷提高公共服務(wù)管理水平并將其納入政績考核體系之內(nèi)等，退出多年來介入過深的競爭領(lǐng)域，減少地方政府對市場及其資源配置的干預(yù)，最大程度地減少地方政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)，使其真正成為市場經(jīng)濟的制度建設(shè)者、服務(wù)者與仲裁者[18]。最后，政府債務(wù)融資需要服務(wù)于地方政府職能的轉(zhuǎn)變，圍繞提升基本公共服務(wù)供給能力將其投資方向定位于外部性較強的基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域項目投融資建設(shè)，建設(shè)可持續(xù)的公共服務(wù)體系，抑制地方政府政績建設(shè)投資的熱情與沖動，改變債務(wù)資金因大量投入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域而造成的重復(fù)建設(shè)和資金使用效率低下問題，滿足人民對教育、公共衛(wèi)生服務(wù)、社會保障、基礎(chǔ)性公共社會等方面的需求，促進社會的全面發(fā)展與人民福利的提升。

(二)提高地方政府債務(wù)空間使用效率

1.減速度與控總量

需要遏制地方政府債務(wù)增速過快的勢頭，控制其總體規(guī)模。通過國家發(fā)改委與四部委出臺的文件來看，中央已注意到地方政府債務(wù)快速膨脹的潛在風(fēng)險，開始著手治理這一問題。在控制地方政府債務(wù)增速與規(guī)模時，中央要處理好兩個關(guān)系：一是確保地方經(jīng)濟的平穩(wěn)運行與地方政府債務(wù)的適度規(guī)模，即在保持地方經(jīng)濟整體平穩(wěn)運行的前提下，將城投債、平臺債等地方政府債務(wù)的規(guī)模保持在一個合理的范圍內(nèi)。二是確保地方政府財政的可持續(xù)性與地方政府債務(wù)規(guī)模的適度規(guī)模，即在保障地方財政長期可持續(xù)與短期安全的前提下，將地方政府債務(wù)規(guī)模控制在合理范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)美國式的“財政懸崖”或歐元區(qū)式的“債務(wù)危機”[19]。

2.設(shè)置監(jiān)管地方政府債務(wù)的專門機構(gòu)

從中央層面來看，成立專門的地方政府債務(wù)巡視小組，對各地債務(wù)總體規(guī)模、審批流程、使用流向等內(nèi)容進行定期巡視，將發(fā)現(xiàn)的問題形成報告上報給中央，并將報告內(nèi)容與相應(yīng)的整改意見反饋給地方政府，對地方政府舉債行為進行規(guī)范與限制，確保地方政府按時償還債務(wù)。同時，建立一個上級政府介入下級政府債務(wù)管理的機制，當(dāng)?shù)胤秸蚬芾韱栴}出現(xiàn)債務(wù)危機時，上級政府能及時介入，幫助下級政府解決其債務(wù)危機。從地方層面來看，地方人大可在內(nèi)部設(shè)立一個由債務(wù)相關(guān)專業(yè)知識能力較強人員組成的監(jiān)督政府債務(wù)的專門機構(gòu)，負(fù)責(zé)審查地方政府債務(wù)情況，及時將審查結(jié)果匯報給地方人大及其常委會，隨后，地方人大及其常委會做出審議結(jié)果，預(yù)算草案審議通過后，再由人大的專門機構(gòu)對地方政府的收支情況進行實時監(jiān)督，解決信息不對稱、監(jiān)督水平不專業(yè)等問題。

3.加強對政府債務(wù)資金使用的監(jiān)督與考評

一方面，做好“事前”與“事中”債務(wù)的監(jiān)督，從健全風(fēng)險預(yù)警機制、嚴(yán)格違約處置機制、關(guān)注隱性債務(wù)風(fēng)險、加強償債能力評估、嚴(yán)禁變相舉債等方面加強對地方政府債務(wù)的約束與管控，提高政府債務(wù)資金的使用效率。另一方面，做好“事后”債務(wù)的監(jiān)督和管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。首先，完善地方政府債務(wù)的管理糾錯問責(zé)機制，對因投資項目可行性論證不足、管理不善、監(jiān)督力度不夠等問題導(dǎo)致償債困難的政府部門及其官員要列入債務(wù)融資黑名單，并給予相應(yīng)處分，對于情節(jié)較嚴(yán)重的還應(yīng)該追究其法律責(zé)任。其次，建立地方政府債務(wù)資金的追償機制，遵循“誰舉債，誰負(fù)責(zé)”原則，確保債務(wù)資金能夠按期償還，無論相關(guān)官員是否在任，都必須負(fù)責(zé)自己主導(dǎo)的舉債融資，對無法及時償還債務(wù)資金的相關(guān)部門與官員進行事后追償，對債務(wù)資金的使用部門與單位進行后追償。

(三)增強地方政府融資實力

1.拓寬地方政府融資渠道

當(dāng)前階段，我國需要改變地方政府主要通過融資平臺、金融機構(gòu)進行融資的現(xiàn)狀，不斷拓寬地方政府的融資渠道，推進融資渠道的多元化，鼓勵社會資本參與，逐步擴大直接融資的范圍，緩解融資平臺、金融機構(gòu)等主體的壓力，一定程度上減少債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。地方政府在籌集提供公共服務(wù)與公共建設(shè)所需資金時，要充分利用合作模式吸納社會閑置資金，拓展其融資渠道，逐漸形成“政府主導(dǎo)、社會參與”的資本合作方式，這種合作方式不僅激發(fā)了民間資本的活力，也能減輕地方政府的財政壓力與債務(wù)壓力。具體來看，我國在完善TOT(轉(zhuǎn)讓—運營—轉(zhuǎn)讓)、BOT(建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)等融資方式的基礎(chǔ)上，要積極探索政府公共部門和民營機構(gòu)以特區(qū)經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，實行伙伴式合作關(guān)系的PPP(公共私營合作制)合作模式，激發(fā)社會資本尤其是民間資本積極參與政府公共投資項目的主動性，通過賦予民營公司長期特許經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)使其獲得公共投資項目所需資金，緩解地方政府投資工程建設(shè)的資金壓力，分散地方政府所面臨的財政風(fēng)險，提升公共投資項目運營效率以及財政資金使用效率。

2.促進融資平臺的轉(zhuǎn)型升級

融資平臺需要摒棄單純作為地方政府融資工具的傳統(tǒng)觀念，使其運作方式不斷市場化，發(fā)展成為集投資、融資、經(jīng)營、建設(shè)為一體的綜合運營商，從基礎(chǔ)設(shè)施投資基金轉(zhuǎn)化為私募股權(quán)投資基金，充分發(fā)揮其利用市場手段融通資金、盤活政府性資產(chǎn)、提供社會公共服務(wù)等作用，實現(xiàn)從土地價值循環(huán)升級為土地-新型核心資產(chǎn)股權(quán)價值雙循環(huán)[15]。具體來看，融資平臺通過投資經(jīng)營性業(yè)務(wù)與經(jīng)營管理城市資產(chǎn)項目實現(xiàn)其經(jīng)濟效益，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目實現(xiàn)其社會效益，抽出部分經(jīng)營性資產(chǎn)收益補助公益性項目，實現(xiàn)“融資—投資—盈利—償債—再融資”的良性循環(huán)，通過自主申請、重組收購等方式申請投資、建設(shè)、金融等各種專業(yè)牌照與資質(zhì)，推進融資平臺業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的不斷完善，增強其“造血”“生血”功能。作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及國有資本、城市資源開發(fā)、投資、運營的主體，融資平臺的轉(zhuǎn)型不僅關(guān)系到地方投融資體制改革與國有企業(yè)改革的成敗，也關(guān)系到地方國有資本與城市資源的經(jīng)營效益，因此，在新發(fā)展格局下，融資平臺的轉(zhuǎn)型需要與這兩大改革任務(wù)同步推進，一方面，融資平臺需要準(zhǔn)確把握政府未來投融資體制改革的基調(diào)與方向，從優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險、服務(wù)實體經(jīng)濟等方面進行整體布局，促使改革成為推進融資平臺轉(zhuǎn)型的新動力。另一方面，融資平臺需要結(jié)合自身優(yōu)勢，以國有企業(yè)改革的方向與要求為指導(dǎo)，以打造地方性國有資本投資運營公司為抓手，優(yōu)化布局、整合資源、提升整體運營效率，促使融資平臺做強、做優(yōu)、做大。

3.推進政府債券資金管理的規(guī)范化與市場化

一方面，促進政府債券市場發(fā)行的規(guī)范化，對于國債來講，需要按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提升債券市場的定價效率，健全國債收益率曲線，不斷深化國債市場的市場化改革。對于地方政府債券來講，需要科學(xué)地設(shè)計地方債發(fā)行機制、加大地方債發(fā)行項目的評估、優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“管理規(guī)范、責(zé)任清晰、風(fēng)險可控、公開透明”的地方政府舉債融資機制。另一方面，加強對政府債券資金的支出管理。首先，對已經(jīng)明確的存量政府債務(wù)進行跟蹤分析，經(jīng)過有關(guān)部門的審核撥付依據(jù)后，財政部門要主動對需要撥付資金的項目進行服務(wù)，將置換債券資金直接支付給債權(quán)人。其次，加強對重點項目債務(wù)資金使用的管理，對于那些支出進度比較慢的部門與單位，要通過約談的方式發(fā)現(xiàn)支出過程中出現(xiàn)的問題與困難，并給予切實可行的指導(dǎo)；對工程類項目來講，政府需要強化對項目各業(yè)主單位的監(jiān)督，提高工程實施效率，并按進度及時進行撥付，對于已經(jīng)完工的工程項目需要進行軍工結(jié)算審計工作。最后，及時清理收回那些債券類型與存量債券不匹配的資金，并對政府財政庫款進行嚴(yán)格監(jiān)管。

(四)構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險管理體系

1.加強政府債務(wù)信息公開建設(shè)

首先，建立健全地方政府債務(wù)信息披露的法律體系，一方面，通過進一步修訂《預(yù)算法》，出臺《財政責(zé)任法》《財政責(zé)任透明法》等一系列法律強化披露債務(wù)信息的強制性，披露的債務(wù)信息應(yīng)涵蓋地方政府債務(wù)總體規(guī)模、審批流程、使用流向等方面，明確規(guī)定債務(wù)信息披露的規(guī)范性、具體內(nèi)容與使用范圍。另一方面，通過金融市場制定相關(guān)的“合規(guī)要求”來增強地方政府債務(wù)信息的透明度。其次，披露債務(wù)資金的來源與用途情況。一方面，地方政府需要披露其債務(wù)資金的來源，包括銀行貸款、政府債券、融資租賃、平臺融資、轉(zhuǎn)貸資金、PPP項目、向其他單位與個人借款、墊資等信息，將這些債務(wù)資金的來源進行公開，發(fā)現(xiàn)地方政府舉借外債過程中可能存在的違法違規(guī)問題，抑制地方官員的機會主義行為，實現(xiàn)“修明道、堵暗道”的目標(biāo)[20]，保障公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。另一方面，地方政府需要披露其債務(wù)資金的使用流向，建立債務(wù)資金披露的長效透明機制，保證債務(wù)資金能夠真正用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)事業(yè)。具體來看，要以債務(wù)項目作為會計主體并以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，按照季度、半年度、年度的頻率對市政交通、環(huán)保、教育等項目債務(wù)資金的使用信息進行披露，全面反映地方政府受托經(jīng)濟責(zé)任的履行狀況，便于公眾及時了解債務(wù)資金的投向信息以及地方政府的履職情況，及時發(fā)現(xiàn)挪用、貪污、隨意使用債務(wù)資金等違法違規(guī)行為，并嚴(yán)肅處理。

2.建立地方政府債務(wù)風(fēng)險管理監(jiān)督機制

為防范與管控地方政府債務(wù)風(fēng)險，我國需要建立一套科學(xué)的、客觀的政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，以及政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)督機制。一是建立完善的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，通過負(fù)債率、償債率、逾期率等指標(biāo)構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，以實時監(jiān)控、預(yù)警地方政府債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化。二是建立健全常態(tài)化地方政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)督機制，不斷完善地方政府負(fù)債融資的事前、事中與事后監(jiān)督機制，實現(xiàn)融資責(zé)任追究機制，充分發(fā)揮上級政府監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督機制，以及法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民眾監(jiān)督等外部監(jiān)督機制的作用，有力地約束地方政府的舉債行為，提升債務(wù)資金使用效率，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險發(fā)生的概率。