整體性治理視角下鄉村振興與相對貧困治理協同發展研究

2023-11-11 15:56:41石永華

村委主任 2023年9期

摘要：全面推進鄉村振興是實現社會主義現代化國家的必由之路。絕對貧困消除之后，貧困治理的焦點轉移到相對貧困治理。文章基于整體性治理理論，研究分析鄉村振興與相對貧困治理的內在邏輯，得出鄉村振興與相對貧困治理在時序、場域、內涵方面協同互構，是歷史與現實的有機統一的結論。但由于治理主體與權責不匹配、規劃與制度不完善、技術與需求不同步等原因，當前鄉村振興與相對貧困治理協同發展陷入了碎片化困境。針對以上碎片化問題，從整體性治理視角出發，提出強化主體協同與權責同構、完善頂層設計與制度落實、健全數據系統與信息平臺的破解路徑，提升鄉村振興與相對貧困治理協同發展的效能和進程。

關鍵詞：鄉村振興；相對貧困治理；整體性治理；協同發展

文章編號：1674-7437（2023）09-0026-03? ? ?中國圖書分類號：F323? ? ? 文章標識碼：A

2020年我國取得了脫貧攻堅戰決定性的勝利，全面建成小康社會，我國貧困治理的重點由此轉為相對貧困。習近平總書記在黨的二十大報告中談道，全面推進鄉村振興要“鞏固拓展脫貧攻堅成果，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力”[1]，進一步明確了鄉村振興與相對貧困治理的內在聯系。眼下我國處于第二個百年目標的新征程中，鄉村振興與相對貧困治理協同發展關系到國內外新發展格局的構建，也關系到農業農村現代化和社會主義現代化的發展目標[2]。因此，二者協同發展的推進具有深遠的理論和現實意義。

1? ?整體性治理：優化鄉村振興與相對貧困治理協同發展的關鍵

1.1? ?整體性治理理論

20世紀90年代，信息時代來臨，新公共管理的市場化和分權化使政府機構出現了破碎化，而信息技術的發展要求治理從分散走向集中，從破碎走向整合，整體性治理理論就此應運而生了。整體性治理理論強調“解決治理碎片化問題需要部門間的協調，發揮政府宏觀的整合作用”[3]。

1.2? ?整體性治理的核心：協調與整合

整體性治理把公民需求作為導向，以協調、整合、責任作為治理機制，運用信息技術手段實現不同層級和功能、公私部門關系以及信息系統等“碎片化”問題的破解[4]，以求為公民提供整體性服務的治理圖式。“協調涉及各個工作層面的聯合和不同主體之間的交互，而整合主要聚焦于實際的執行和實現”[5]，協調與整合正是整體性治理的核心。

整體性治理相關的理論和實踐雖來自西方國家，但早已在傳播的過程中形成了我國本土化的成果。學界廣泛運用中國化的整體性治理理論探索鄉村振興和貧困治理問題，在整體性治理視角下，協調多方要素間的關系，增強聯系，整合資源，力求解決“三農”領域治理的碎片化問題。

1.3? ?鄉村振興與相對貧困治理的內在邏輯

脫貧攻堅取得決定性的勝利之后，我國的貧困問題轉變為相對貧困，且相對貧困這一局面會在我國的未來長期存在，因此，鄉村振興與相對貧困治理已不再是簡單的前后銜接關系，而是協同互構的有機統一關系。

從時序維度上來說，鄉村振興與相對貧困治理具有高度相交性。黨的十九大曾明確提出把精準脫貧攻堅戰作為全面建成小康社會的必勝之戰，同時首次提出了鄉村振興戰略。由此表明，鄉村振興戰略產生于絕對貧困治理之后并與相對貧困治理交匯融合。從場域維度上來說，鄉村振興與相對貧困治理具有高度的相疊性。“全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”[6]；盡管相對貧困問題如今不僅局限于農村，但從貧困問題的特性上來看，農村仍是我國相對貧困治理的重要場域。從內涵維度上來說，鄉村振興與相對貧困治理具有高度的相融性。雖二者對應的時段和重點都有所不同，然二者目標皆聚焦于解決好“三農”問題，且皆是為推動農業農村高質量發展所做的制度性安排[7]。

1.4? ?整體性治理：鄉村振興與相對貧困治理協同發展理論依據

我國目前的發展狀況極為復雜，鄉村振興和相對貧困治理的緊迫性和重要性不言而喻，這要求必須從整體出發，實現政府、市場、社會組織和農民多方力量的有效統籌，這正與整體性治理的核心要義——“協調和整合”相契合。另外，鄉村振興和相對貧困治理分別具有的不同特性在協同發展的過程中產生其他碎片化問題，而整體性治理是通過“整合現有治理模式的功能，優化機制和部門職能，廣泛促進參與”[8]，從而形成高效治理模式。最后，鄉村振興與相對貧困治理協同發展的目標在于實現全體農村居民生存發展的多維改善，通過整體性治理能夠更透徹地了解需求，從根本上解決問題。

2? ?鄉村振興與相對貧困治理協同發展的碎片化困境

2.1? ?治理結構碎片化——主體與權責不匹配

我國早期的貧困治理受到脫貧主體過于分散的局限，各級政府大都是在統一領導下，一級抓一級，以劃定區域、包干到人的方式逐級規定任務目標，這在開展貧困治理工作的初期確實大有成效，但隨著矛盾的轉變和工作的深入開展，客觀情況更加復雜，返貧現象逐漸顯現，僅僅依靠單一的政府主體難以很好地應對更加繁雜的碎片化問題。一方面，政府在鄉村振興與相對貧困治理中是關鍵的主體之一，但就如何做好在政府的引導下挖掘鄉村發展內生動力，協調市場和社會主體共同參與治理必須給予相當的重視[9]，才能適應國家新的發展格局。另一方面，參與鄉村振興和相對貧困治理的主體得到擴充，也面臨權責脫節的問題。對市場和社會力量賦權不足，原則性規定較多，缺乏主動性激勵，導致部分地區僅僅關注鞏固脫貧攻堅的成果，而沒有以持續性思維推進鄉村振興。

2.2? ?規劃對策碎片化——規劃與政策不協調

鄉村振興與相對貧困治理的重點隨著經濟發展有所變化，解決好“三農”問題的焦點必然轉向鄉村振興與相對貧困治理一體化，這是實現共同富裕的關鍵舉措。我國在長期的實踐中已經形成了較好的鞏固拓展脫貧攻堅成果、解決相對貧困的長效機制，但仍有多地對鄉村振興和相對貧困治理協同發展的認識不足，缺少“十四五”時期推進鄉村振興與相對貧困治理銜接的專項規劃[10]。鄉村振興與相對貧困治理之間沒有形成配套銜接、互相支撐的規劃與政策。例如，部分地區在幫扶資產的管理與利用方面缺乏深入認識，未能在完成脫貧攻堅后優化相關配套政策，幫扶資產的增值潛力得不到激發，難以有效激活鄉村振興的內生動力[10]。

2.3? ?數據信息碎片化——技術與需求不同步

鄉村振興與相對貧困治理協同發展是一個擴大覆蓋范圍的過程，其中囊括了鄉村與城市、貧困戶與非貧困戶的統籌規劃，這既要求覆蓋對象的全面性又要求發展的均衡性。然而，鄉村地區相對貧困治理和鄉村振興的協同發展在一定程度上受到技術上的限制，例如，我國就確立相對貧困的標準仍處于探索階段，對普通農民和相對貧困人口的統籌兼顧缺乏精準的數據支持[11]，而各主體之間信息資源的獲取和利用幾乎是彼此獨立的存在，鄉村振興和貧困治理需要面對的不僅是如何在鄉村振興和相對貧困治理過程中獲取和共享數據的問題，更是在安全和精準的條件下推動鄉村振興和相對貧困治理協同發展的問題。

3? ?整體性治理視角下鄉村振興與相對貧困治理協同發展的路徑選擇

3.1? ?強化主體協同與權責同構

鄉村振興與相對貧困治理是一場持久戰，其涉及空間場域之廣、問題程度之深要求二者必須做到主體協同、加強配合，并進一步明晰權責分配，才能在政府的引導下整合力量，提高治理效能。第一，要充分發揮農民個體的主體作用。要加強農民的科學文化學習和職業技能培養，提高農民自身的發展潛力和致富能力。同時，要以整體利益和共同價值激發農民主體的積極性，以達到治理效能的最大化。第二，要加快政府轉型和職能轉變。鄉村振興與相對貧困治理協同發展需要多主體、多部門的參與，要求合理分配政府部門、市場、社會之間的權責界限，同時發揮政府部門在頂層設計、宏觀協調和市場在資源分配、效率提高方面的作用[12]，鼓勵社會組織規范參與政策落實，形成多元協同的治理體系。第三，激勵鄉賢發揮力量帶動鄉村發展。鄉賢對農民群眾來說具有一定的親切感，能夠以其“精英”的身份更好地凝聚人心，匯聚力量。充分發揮鄉賢的作用，對實現鄉村振興與相對貧困治理協同發展有著重要的意義。

3.2? ?完善頂層設計與制度落實

完善頂層設計、強化規劃引領對鄉村振興與相對貧困治理協同發展有著重要的推動和保障作用，二者需要在頂層設計和制度落實的探索的過程中完成互構互建。一方面，要從整體出發，自上而下構建完善的規劃和制度，確定鄉村振興與相對貧困治理協同發展的方向和目標；另一方面，要以農民主體的利益和需求為出發點和落腳點，在規劃和制度落實的過程中具體問題具體分析，因地制宜做出調整，靈活應對因各種差異造成的問題。宏觀上，頂層設計和戰略布局應著力于推動鄉村振興與相對貧困治理一體化，在協同聯動、組織建設、職能轉變和統籌城鄉發展等方面制定全局性的規劃和制度，構建鄉村振興與相對貧困治理相互協調、相互配合的良好格局。微觀上，必須把不同地區的不同發展狀況和治理進展納入考慮，有的放矢地安排規劃和制度。同時，正視制度落實過程中的難題，以科學理性的思維審視實踐中的不確定性，在實踐中汲取經驗，不斷完善頂層設計。

3.3? ?健全數據系統與信息平臺

互聯網時代，運用信息技術推動鄉村振興與相對貧困治理的協同發展是一種必然的趨勢。只有健全數據系統和信息平臺，實現數據整合和信息共享，才能更好地提高鄉村社會治理能力和治理水平。首先，打造鄉村振興和相對貧困治理聯動共享數據庫。鄉村振興和相對貧困治理的政策內容具有高度的數據信息聯動性，實現二者數據的便利交互，一方面可以大大提高推進鄉村振興的效能，另一方面也可以為相對貧困治理提供政策方向的借鑒。其次，構建具有安全保障的數據信息管理系統。鄉村振興與相對貧困治理涉及大量的數據和信息，其中也包含著部分群體的個人信息，且隨著工作推進，數據和信息的疊加只增不減，因此，合理利用和妥善維護數據信息是實現鄉村振興與相對貧困治理協同發展的題中之義。健全的數據信息管理系統也有助于精準識別脫貧人口返貧風險，提高相對貧困治理和鄉村振興的效率[13]。最后，搭建信息共享平臺，強化數智治理能力。全媒體的發展使得數據信息無所不在，鄉村振興與相對貧困治理協同發展需要避免信息無效重復、自我包裹造成的阻礙。運用人工智能和大數據等前沿技術實現資源，能夠提高數據信息整合能力[14]，以此提高鄉村振興與相對貧困治理協同發展的效能。

4? ?結束語

整體性治理理論通過本土化吸收，為我國相對貧困治理提供思路與借鑒。結合整體性治理理論分析鄉村振興與相對貧困治理的邏輯關系，可知二者本身就是有機統一的，因此鄉村振興與相對貧困治理協同發展是必然的趨勢。當前，鄉村振興與相對貧困治理一體化建設任重而道遠，必須重視其中的碎片化問題。整體性治理所蘊含“協調與整合”的核心要義為破除鄉村振興與相對貧困治理協同發展碎片化困境提供了“良方”，從強化主體協同與權責同構、完善頂層設計與制度落實、健全數據系統與信息平臺三條路徑入手，可以有效推進二者的協同發展。

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