淺析政府會計制度下事業單位預算績效管理的困境以及應對策略

王含笑

隨著市場經濟的發展和公共部門改革的推進，我國事業單位的預算績效管理逐漸成為重要的管理方法。然而，在政府會計制度的框架下，事業單位的預算績效管理面臨著一系列的困境。本文將從預算安排的剛性、績效評價不準確和監管機制不完善等方面進行深入分析，并提出有效的應對策略。

一、政府會計制度概述

政府會計制度是指為了管理和監督政府財務活動而設立的一套規范和標準，它旨在確保政府部門的財務信息準確、完整、可靠，并保證財務資源的合理分配和使用。政府會計制度包括以下幾個方面的內容：第一，政府會計制度建立了一套會計準則和規范，規定了政府部門在財務管理上的基本原則和要求。這些準則和規范通常基于國際會計準則，并根據政府部門的特殊需要進行了相應的調整和補充。第二，政府會計制度要求政府部門按照一定的時間周期編制財務報告，包括年度預算、財務決算、資產負債表、收入支出表等。這些報告反映了政府部門的財務狀況和經濟活動。同時，政府會計制度也規定了預算管理的程序和要求，包括預算編制、預算執行監控、預算績效評價等。第三，政府會計制度強調對政府資產的管理和控制，確保政府資產的安全、有效使用和合理處置。這包括對資產的登記、核查、評估和折舊等工作，以及對資產流動和處置過程的監督和審計。第四，政府會計制度要求政府部門建立健全的內部控制制度，包括財務管理制度、預算管理制度、核算制度等，以確保財務活動的合規性和規范性。同時，政府會計制度還要求對政府部門的財務活動進行定期的內部審計和外部審計，以評估和監督財務管理的效果和質量。總之，政府會計制度的目標是建立一套規范和標準，保證政府部門的財務信息真實可靠，促進財務資源的合理配置和利用，提高政府財務管理的透明度和效率。

二、政府會計制度下事業單位預算績效管理的困境

（一）預算安排的剛性

在政府會計制度下，事業單位預算績效管理面臨的一個困境是預算安排的剛性。這里所謂的預算剛性指的是事業單位在執行預算過程中，由于預算安排的剛性要求，導致了資源配置的不靈活性和創新受限。

首先，政府會計制度通常要求事業單位按照預算進行支出，在預算執行過程中需要嚴格遵守預算限額和預算用途。這種剛性的預算安排可能使得事業單位無法根據實際需要進行調整和靈活運用預算資金，從而限制了其在項目選擇、資源配置和運作方式上的自主權。

其次，預算剛性還可能導致事業單位在績效管理上面臨挑戰。由于預算安排的剛性，事業單位可能被迫將重點放在實現預算限額上，過度關注預算使用情況，追求預算執行率，反而忽視了績效目標的實現和效果評估，尤其對項目成果、社會效益等更重要的績效指標關注不足。

此外，預算剛性還可能使得事業單位的創新能力受到限制。由于預算安排的剛性，事業單位難以從根本上改變、調整或重組原有的預算項目和支出結構，從而無法靈活應對在實際執行中遇到的新需求和變革。這就限制了事業單位在項目選擇、技術創新、人員培訓等方面的自主權和靈活性，制約了其發展的潛力和創新的能力。

（二）預算績效評價不準確

在政府會計制度下，事業單位預算績效評價逐步得到完善。但是目前，事業單位尚缺乏健全的績效評價體系，評價結果通常無法全面準確地反映出預算資金的使用效果或目標實現程度。其次，大多數事業單位對預算績效評價缺乏正確的認識，認為是形式主義，對日常業務工作沒有特別重要的意義，因此存在抵觸心理，在績效評價過程中只是機械性地完成任務，并沒有將效益情況進行認真分析比對后做出評價。此外，部分事業單位認為預算績效評價只是財務部門的事情，與業務部門無關。在實際預算執行過程中，預算指標的設立往往也只由財務部門完成，這必然導致預算指標缺乏科學性和可行性，績效評價的意義也大打折扣。同時，預算績效評價存在單一性。這指的是在績效評價中過度依賴單一指標或單一維度的情況，而忽視了多元化和綜合性的評價。近年來，預算績效指標的設立已逐漸覆蓋產出指標、效益指標和滿意度指標。但是在預算績效管理過程中，因為對效益指標和滿意度指標的評價存在一定的實操難度，因此效益指標和滿意度指標通常只會設立一到兩個，而產出指標中的數量指標和質量指標往往占據績效指標的大多數。這就導致如效益指標這類定性指標，在預算績效評價中分值高而指標少。績效評價結果便無法全面客觀地反映預算執行的真實情況，評價結果不準確，有失偏頗，從而影響了預算績效管理的有效性和公正性。同時，如果事業單位的績效評價僅僅依賴于某一方面的數據，那么其他方面的表現和努力將得不到充分肯定和獎勵，事業單位的激勵機制和改進動力也將受到影響。

（三）監管機制不完善

在政府會計制度下，事業單位預算績效管理面臨的另一個困境是監管機制不完善。這指的是監管部門在預算績效管理中對事業單位的監督和指導不夠有力和有效，存在監管職責不清、監管手段不足和監督制約不完善等問題。以下是監管機制不完善可能導致的問題：第一，監管職責不清。事業單位預算績效管理涉及多個監管部門，如財政部門、審計部門等。然而，由于監管職責分散、界定模糊，可能導致各監管部門在實踐中存在職責重疊或職責不清的情況。這樣就難以形成有效的監管合力，無法全面把握和監督事業單位的預算績效管理情況。第二，監管手段不足。在事業單位預算績效管理中，監管部門需要通過監測、檢查、評估等手段對事業單位進行監督和指導。然而，由于監管手段不足，監管部門可能無法充分了解事業單位的運作情況和績效表現。同時，監管手段的缺乏也限制了監管部門對事業單位違規行為的發現和處理能力。第三，監督制約不完善。在政府會計制度下，事業單位的預算績效管理需要依賴監督機制的有效運行。然而，監督制約不完善可能導致監管部門對事業單位的監督力度不足，監督措施不力。這樣就難以及時糾正和改進事業單位的預算績效管理問題，影響了績效管理的有效性和規范性。第四，監管理念偏頗。在預算編制、預算執行和預算績效評價中由于各部門參與不足，讓部分事業單位管理人員認為預算績效管理就是財務部門的工作，對預算績效管理的審計也只是對財務管理工作的審計。而部分審計人員也只是對財政資金的使用進行審計，并沒有對預算資金的利用率和使用效果進行監督，從而影響了預算績效管理的水平。

三、政府會計制度下事業單位預算績效管理困境的應對策略

（一）提高預算安排的靈活性

在政府會計制度下，為了應對事業單位預算績效管理的困境，提高預算安排的靈活性是一種有效的策略。以下是幾個可以采取的措施：第一，引入績效目標導向的預算編制。將績效目標作為預算編制的基礎，通過設定清晰、具體的績效指標和目標，使預算安排更加明確和可衡量。這樣可以增加事業單位的預算自主權和責任意識，促進資源的合理配置和績效的提升。第二，引入預算調劑機制。設立合理的預算調劑機制，允許事業單位在預算執行過程中根據實際需求進行資金的調劑和轉移。這樣可以使事業單位更加靈活地應對各項工作的變化和調整，提高資源利用的效率和效益。第三，強化預算執行監控。加強對事業單位預算執行過程的監控和跟蹤，及時發現和解決預算執行中的問題。通過定期審查、報告和溝通等方式，確保預算安排與實際執行的一致性，及時采取措施進行調整和改進。第四，提供培訓和支持。加強對事業單位財務人員和管理人員的培訓和支持，提高他們的財務管理水平和績效管理能力。同時，建立健全的信息系統和技術支持平臺，為事業單位的預算績效管理提供便利和支持。

（二）建立多維度的績效評價體系

在政府會計制度下，建立健全多維度的績效評價體系是解決事業單位預算績效管理困境的有效策略。以下是幾個可以采取的措施：第一，確定客觀可行的績效評價指標。轉變理念，提高業務部門參與度，針對不同類型的項目，制定相應的績效評價指標，并根據具體情況確定權重和優先級。這些指標可以包括財務績效、服務質量、社會影響力等多個方面，以全面衡量事業單位的運行狀況和績效表現。第二，引入客觀量化的評價方法。通過數據收集和統計分析，對事業單位的績效指標進行測量和評估。例如，可以采用關鍵績效指標（KPI）或平衡計分卡等方法，確保評價結果具有客觀性和可比性。第三，支持自評和外部評估相結合。鼓勵事業單位進行自我評估，通過內部審查和自評報告，對績效進行評價和改進。同時，引入外部評估機構或專家的評估，提供獨立的、公正的評價意見，增加評估的權威性和可信度。第四，建立激勵和約束機制。與績效評價體系相結合，建立明確的激勵和約束機制。對于績效優秀的事業單位，給予適當的獎勵和激勵，如額外預算撥款、榮譽稱號等；對于績效不佳的事業單位，采取相應的糾正措施和限制，如減少預算撥款、責任追究等。第五，建立定期評估和改進機制，對績效評價體系進行監測和反饋。及時總結和分析評價結果，針對問題和不足進行改進和調整，提高績效評價的科學性和有效性。通過建立多維度的績效評價體系，可以更全面地評估事業單位的績效表現，促進資源的優化配置和績效的提升。同時，它也為事業單位提供了明確的目標和方向，激勵其持續改進和發展。

（三）完善監管機制

在政府會計制度下，完善監管機制是解決事業單位預算績效管理困境的重要策略。以下是幾個可以采取的措施：第一，建立健全監督機構。設立專門的監督機構或職能部門，負責監督和評估事業單位的預算績效管理情況。這些監督機構應當具有獨立性和專業性，能夠有效履行監管職責，確保事業單位的預算執行符合法規和政策要求。第二，加強監督力度。加大對事業單位預算績效管理的監督力度，加強對其預算編制、執行和績效評價等環節的監控。通過定期檢查、審核和審計等手段，及時發現問題和不足，并提出整改建議和監管措施。第三，強化信息披露和公開透明制度。要求事業單位按照規定進行財務報告的編制和公開，向社會公眾和利益相關方提供真實、準確、完整的財務和績效信息。這樣可以增加監管與輿論監督的效果，推動事業單位自覺規范預算績效管理。第四，加強員工培訓和能力建設。通過加強事業單位員工的培訓和能力建設，提高他們的財務管理和績效評價能力。這包括對預算編制、績效指標制定、數據分析等方面的培訓，使其具備有效管理預算績效的專業知識和技能。第五，鼓勵舉報和投訴機制。建立健全的舉報和投訴機制，鼓勵公眾和內部人員對違規行為和不當操作進行舉報和投訴。同時，要確保對舉報和投訴的及時處理和保密，保護舉報人和投訴人的合法權益。

（四）強化預算執行監控

在政府會計制度下，強化預算執行監控是解決事業單位預算績效管理困境的重要策略之一。以下是幾個可以采取的措施：第一，明確預算編制、批準、執行和監督的各項環節的職責和權限。確保預算的編制和執行符合規定程序，減少權力尋租和資源浪費的可能性。第二，建立健全的內部控制制度，防止財務違規行為和資源浪費。包括預算執行的審核、審批、備案等程序，規范資金使用的程序和限額，加強對資產、負債和凈資產的管理和監控，確保預算執行的合規性和規范性。第三，加強對預算執行情況的信息披露和公開，使事業單位的預算執行情況對社會公眾可見。通過向公眾公開財務報告、績效評價結果等信息，增加監督和輿論監督的力度，促使事業單位自覺規范預算執行。第四，加大對事業單位預算執行的監督力度，包括內部審計和外部審計。通過定期檢查、審核和審計等方式，對事業單位的預算執行情況進行監測和評估，及時發現問題和不足，并提出整改建議和監管措施。

（五）提升管理能力和專業水平

在政府會計制度下，提升事業單位的管理能力和專業水平是解決預算績效管理困境的重要策略之一。具體措施如下：第一，制定并實施全面的培訓計劃，包括財務管理、績效評價、預算編制與執行等相關領域的培訓。通過組織內部培訓、外部培訓、研討會和知識分享等方式，提升管理人員和專業技術人員的專業知識和技能。第二，轉變思想，樹立全員參與的理念，專業的事情交給專業的人來做，確保預算績效管理的每一個流程都責任到人，預算績效評價的每一個指標都客觀真實。第三，鼓勵事業單位建立創新機制和學習型組織文化，培養員工的創新意識和學習能力。通過引入先進的管理理念和技術，積極推進管理創新，提高組織的適應性和競爭力。第四，建立健全的內部溝通機制，保持管理層與基層單位、財務部門和業務部門之間的密切聯系。促進信息的流通和共享，加強各級部門之間的協作與協調，提高預算執行的效率和協同性。

結語：

在政府會計制度的框架下，事業單位的預算績效管理面臨著多方面的困境，如預算安排的剛性、預算績效評價不準確和監管機制不完善等。為了解決這些困境，應當通過提高預算安排的靈活性、建立多維度的績效評價體系以及完善監管機制等策略來促進事業單位的預算績效管理，提高財政資金使用效率，推動事業單位持續穩定健康發展。