國際數字貿易規則的演進分析

康成文，趙風靜

（哈爾濱商業大學經濟學院，哈爾濱 150028）

一、引言

全球新一輪的科技革命正改變著傳統國際貿易的方式，新冠疫情發生以來，貨物貿易增長停滯，數字貿易與跨境電商發展迅猛。但由于各國國情、目標和立場上的巨大差異，數字貿易規則達成共識的難度較大，導致數字貿易規則遠遠滯后于經濟發展的步伐。歐美國家數字貿易發展早，率先形成符合國家利益的“美式模板”和“歐式模板”。但相比之下，“歐式模板”下的數字貿易規則相對零散，缺乏一個完整獨立的數字貿易規則體系，而美國經過20多年的發展，到如今的《美加墨協定》（USMCA）《美日數字貿易協定》（UJDTA），“美式模板”已經逐步形成相對成熟完整的規范體系，引領世界各國數字貿易的發展。中國接受《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）的數字貿易條款形成了數字貿易規則“中式模板”的雛形。與美式數字貿易規則相比，中國數字貿易規則尚需完善，且中美兩國關于某些具體規則存在較大分歧，這些分歧給中國帶來了不小的壓力。中國作為全球數字貿易最具活力的經濟體，如何在國際規則制定中掌握主動權和話語權成為關鍵議題。本文分析當前數字貿易及規則演進趨勢、中美數字貿易規則差異及原因，并提出中國構建“中式模板”建議，以化解中美之間數字貿易分歧，推動中國數字貿易的健康可持續發展。

二、國際數字貿易規則的演進

現階段，國際社會尚未形成統一的數字貿易治理體系，美國率先從區域層面積極推動數字貿易規則制定，在與各國簽訂的貿易協定中彰顯其規則制定的核心訴求及對數字治理主導權的掌控雄心，引領著全球數字貿易規則的走向。

（一）數字貿易規則的演進過程

本文結合數字貿易發展中標志性事件梳理出數字貿易規則的演進過程，具體分析如下：

1.萌芽階段（1995-2014 年）

早在1995 年，WTO 發布的《服務貿易總協定》（GATS）就已經涉及數字保護措施、跨境數據傳輸、數據本地化措施等數字貿易規則問題。1998 年的《電子商務宣言》已包含數據傳輸免關稅問題。由于在某些領域未能達成一致，美國成為領頭羊，率先將數字貿易談判轉向雙邊或多邊區域合作。在2001年，美國與約旦簽訂了自由貿易協定（FTA），該協定首次出現了電子商務條款，主要包括電子傳輸免關稅和不對電子傳輸（含數字產品）設障礙。在2004年，美國與智利簽訂的FTA，電子商務以單獨一章呈現，涉及內容有所擴展。2007 年美國與韓國簽署FTA，此時規則涉及電子認證與電子簽名、數字產品非歧視待遇、網絡開放等九條內容，此次協定的簽訂標志著“美式模板”形成1.0 版本。[1]

2.形成階段（2015-2018 年）

2015 年，美國與日本、澳大利亞、加拿大、智利等共12 個國家簽署TPP，TPP 中電子商務章節進一步強調了以貿易便利化為主的第一代數字貿易規則，在此基礎之上，加入了以計算設施非本地化、源代碼、網絡開放為核心的第二代數字貿易規則，完全涵蓋了第一代數字貿易規則和第二代數字貿易規則，[2]美國與其他國家簽訂的FTA 基本以TPP 為范本。TPP 的簽訂標志著美式規則核心內容的形成與“美式模板”2.0 的出現。雖然美國在2017 年宣布退出TPP，日本接任美國位置，與其余各國簽訂《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），并且保留了TPP 中數字貿易核心條款。

3.發展階段（2019 年至今）

在這一階段，美國與加拿大、墨西哥締結的《美加墨協定》（USMCA）成為最嚴苛、標準最高、具有進攻性的“美式模板”2.5 版本。[3]USMCA 在TPP 的基礎上進行了深化和擴展，例如“源代碼”條款中把重要基礎設施軟件源代碼納入其中，還增加了互聯網中介責任、公開政府公共數據等。2019 年，美國與日本訂立的《美日數字貿易協定》（UJDTA）成為“美式模板”3.0 版本，UJDTA 在《美加墨協定》的基礎上進行了一定回調、修正和拓展，例如增加安全例外條款、增加網絡安全與加密條款等。USMCA 和UJDTA在TPP 基礎上的擴展內容成為最新數字貿易規則。[4]

（二）數字貿易規則核心條款的演變

美國作為具有影響力的數字貿易大國，一直引領著全球數字貿易規則的制定和實施。經過多次與其他經濟體激烈的博弈后，數字貿易規則內容逐步完善，從一代數字貿易規則、二代數字貿易規則發展至今，出現了最新數字貿易規則。

本文基于TPP、USMCA、UJDTA 協定文本梳理了數字貿易核心規則的演變，分為一代數字貿易規則、二代數字貿易規則以及最新數字貿易規則（詳見表1）。

表1 美式數字貿易核心規則的演變

三、中美數字貿易規則的比較分析

中國在數字貿易規則領域也形成了強調數字主權和國家安全的數字貿易監管規制。《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）體現出中國現階段參與國際數字貿易構建的最高水準，但與現行數字貿易規則最高標準依然存在差距。

本文將從兩個角度對RCEP 與USMCA、UJDTA中現行數字貿易規則最高標準進行分析：（1）RCEP擴展條款（RCEP-extra），指的是RCEP 中未包含的高標準數字貿易規則；（2）RCEP 深化條款（RCEP-plus），指的是RCEP 與美式數字貿易規則均有所涉及，但美式數字貿易規則進行了深化升級（詳見表2）。

表2 RECP 與美式數字貿易規則的比較

由表2 可知，中美兩國就第一代數字貿易規則存在的分歧微乎其微，但是在涉及國家安全及知識產權的高標準條款上存在的較大差異。本文將從數字貿易規則監管規制方面針對具有挑戰的條款進行分析：

（一）跨境數據流動與數據存儲本地化

美國一直致力于信息數據流動的全球化和自由化，以獲取互聯網公司的優勢。而中國主張數據存儲本地化原則，從而在數據的自由流動方面也進行了一定的限制。第一，數據跨境流動?！毒W絡安全法》第50 條規定了對于跨境數據流動必須嚴格監督管理，只要發現同現行法律法規相沖突，應立即進行限制或停止傳輸。第二，數據存儲本地化。《網絡安全法》第37 條規定關鍵基礎設施的運營方在中國境內產生和收集的個人信息和重要數據應當在境內存儲。《地圖管理條例》中規定地圖等相關數據必須存儲在中國境內?？梢?，與美國相比，中國出于國家安全考慮，這使得中國難以籠統地接收數據在全球范圍自由流動的要求。

（二）數字知識產權保護方面

知識產權侵權問題是美國重點關心的問題，反映在源代碼非強制本地化和密鑰保護。中國出于公共安全的保護需要，在下述方面采取相對謹慎態度：第一，源代碼。銀監會發布的有關加強信息技術安全的文件中規定，對銀行金融機構提供軟件必須提供源代碼。第二，密鑰保護?！毒W絡安全法》要求“三級或以上”的產品在進入中國市場前，必須披露加密密鑰等機密信息。目前中美就知識產權保護無法達成完全一致，但基于該條款的“安全例外”或“一般例外”，中國與美國實現求同存異還是有可能的。

（三）數字產品非歧視性待遇方面

美國在國際網絡與電子商務的應用方面位居全球領導地位，為保持自身在數字服務產業的地位，規定數字產品非歧視待遇。相比之下，中國則會在某些特定領域采取市場準入管理等措施，例如在電信業務領域，《外商投資準入特別管理措施》中對于增值電信業務采用股比限制，外資占股比例不得超過50%，基礎電信業務須由中方控股。[5]2019 年《外商投資法》規定了對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單制度。美國擁有大量的優質視聽資源，要求擴大特定部門的市場準入機會，目前中國的開放程度與美國所期待的待遇存在較大差距，短時間內難以達成一致。

四、政策建議

目前，中國數字貿易規則相對初級，在某些規則上還是空白。一味地回避上述問題，不僅會阻礙中國數字經濟的發展，還可能導致與發達國家在數字貿易領域的分歧愈發難以彌補。因此，在不觸及國家數字安全的前提下，應借鑒“美式模板”的部分規則，盡早構建數字貿易規則的“中式模板”。

（一）實行對數據的分級分類管理，推動跨境數據自由流動

中國在“數據跨境流動”“數據存儲本地化”上與發達國家存在分歧，但中國可以在合理的基礎上，對國內數據進行分級分類管理，針對涉及關鍵基礎設施的重點領域、個人隱私和國家機密的數據實行禁止跨境流動，并建立境內數據存儲中心，強制要求為國家關鍵領域提供服務的企業數據存儲本地化。[6]本文認為，隨著數據監管技術的發展，以及對數據的分級分類管理，中國有望放松數據跨境流動的管制，中美在跨境數據自由流動問題上將減少分歧。

（二）采取循序漸進的原則，謹慎應對相對激進規則條款

“美式模板”中部分條款是美國國內法規的國際化，反映的是美國意志和美國利益，這些條款相對激進，和中國現有監管政策和法律法規相沖突。對于此類條款可以設置保留條款、過渡性條款或者例外規定，采取循序漸進的原則先在自由貿易試驗區或自由貿易港先行先試、酌情推廣。例如，對于源代碼問題，可將軟件劃分為商業軟件和基礎設施軟件，僅對關鍵基礎設施軟件強制要求公開源代碼。此外，還可增加監管例外規定以及將非強制公開源代碼的要求程度、時限與各國的數字監管和治理能力聯系起來，允許分階段履行跨境數據自由流動、源代碼非強制本地化等條款。

（三）深入學習歐美的規則體系，主動對接國際高標準數字貿易規則

當前，在歐美等經濟體的推動下，高標準的數字貿易規則體系逐步成型，內容也越來越細化。在這種情況下，一方面，中國應積極關注發達國家數字貿易規則的利益訴求和發展方向，在能接受的范圍內將這些高標準規則納入自由貿易協定談判中，逐步完善中國數字貿易規則體系。2021 年，中國正式提出申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）與《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）。特別是DEPA 作為主題“模塊化”和全球第一個數字經濟規則安排，為全球數字經濟制度安排與數字貿易規則的發展提供了模板。另一方面，中國主動與其他國家簽訂FTA，尤其與“一帶一路”沿線國家展開合作，[7]協議中加入數字貿易相關章節，積極推動電子商務相關議題談判，爭取制定符合自身利益的數字貿易規則。