地權穩定性如何影響農民的進城選擇？

翁藝青 胡新艷

摘 要：就近城鎮化是新型城鎮化進程中的重要方向之一。以往農民在縣域定居多歸因于戶籍制度和生活成本等因素，但卻難以解釋在戶籍制度松動和經濟水平提高的情況下農民就近進城的基本趨勢。在土地資源有限的村社中，農民將土地視為“命根子”，地權穩定性成為農民行為決策的重要準則。因此，本文基于2014年和2016年中國勞動力動態調查（CLDS）數據，利用雙向固定效應模型實證分析了地權穩定性對農民進城路徑選擇的影響，得出以下主要結論：基準回歸結果表明，農地確權對農民就近進城具有顯著的正向影響。農地確權產生的財產功能效應和生產功能效應分別給農民帶來了“離鄉非農就業”“留鄉守土務農”兩種激勵導向，而就近進城則成為農民選擇的兼容性策略。異質性分析結果表明，農地確權更能促進東中部地區農民和家庭女性勞動力占比低的農民選擇就近進城。機制分析結果表明，在農地確權情況下，農民農業兼業的意愿增強，從而促進其就近進城。筆者認為，農民進城路徑選擇隱含著深刻的產權經濟學含義，這有助于增進我們對以縣域經濟為載體的新型城鎮化發展策略的理解。

關鍵詞：地權穩定性；農地確權；就近進城；農業兼業

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2023）10-0044-09

基金項目：國家自然科學基金重點項目“鄉村振興戰略實施中政府與市場的關系及其協調研究”（71933004）；廣東省哲學社會科學創新工程特別委托項目“農民共同富裕的生態邏輯及其實現路徑”（GD22TWCXGC08）；廣東省哲學社會科學規劃特別委托重點項目“清遠高質量發展研究”（GD23WTC02-08）；廣東省自然科學基金項目“農地確權政策如何影響政治信任”（2023A1515010881）

一、引 言

改革開放以來，中國發生了“人類歷史上規模最大的國內移民”[1]，成為激發中國經濟發展活力的中堅力量。但是，學術界關于中國走什么樣的城鎮化道路問題一直存有分歧，并存在三種觀點：一是以陸銘[2]為代表的大城市論；二是以厲以寧[3]為代表的中等城市論；三是以辜勝阻等[4]為代表的小城鎮論。多個以“城鄉融合發展”為主旨的中央文件所釋放的政策信號，均表達了以縣城為重要載體的城鎮化戰略。必須強調，宏觀政策導向必然有其微觀基礎，需要關注農民進城行為選擇所起的基礎性作用和關鍵意義。由此提出的問題是，農民進城選擇受什么因素影響？其行為響應與國家宏觀政策導向是否一致？

學術界廣泛關注了影響農民進城選擇的因素，其中，戶籍制度和經濟水平被視為重要因素。中國城鄉二元戶籍制度使得農民在大城市落戶困難[5]，而且，在城市中農民屬于非精英階層，就業場域基本為次級勞動力市場，待遇差、穩定性弱、易受市場波動影響。這就造成了大城市生活成本與農民薄弱的財富積累能力不協調[6]，大城市高昂的生活成本也會倒逼進城農民選擇縣域。因此，經濟因素被視為農民進城路徑選擇的主要驅動因素之一[7]。但是，隨著戶籍制度改革的深入和農民工工資性收入的逐步增加，上述兩個因素卻難以解釋為何當前農民進城呈現出縣域趨勢。國家統計局公布的最新數據表明，2022年，城鎮常住人口達到9億多，常住人口城鎮化率達到65. 22%。其中，縣域范圍內農民工總人數為1. 46億人，比上年增加了1 500萬人[8]。

經典產權理論強調農地產權制度對勞動力非農轉移的影響，但是經驗證據上存有分歧。從國外研究來看，Do和Iyer[9]基于越南1993年《土地法》的實施和De Janvry等[10]基于墨西哥農地確權等的研究均表明，農地確權促進了勞動力非農轉移。但是，De Brauw和Mueller[11]對埃塞俄比亞的研究表明，缺乏農地確權反而在一定程度上促進了勞動力非農轉移。與此類似，基于中國農地確權研究的經驗證據也并非一致。許慶等[12]認為，農地確權強化產權保障，激勵勞動力非農轉移。但洪煒杰和胡新艷[13]與張莉等[14]的研究表明，農地確權強化了地權穩定性，促進農民務農，抑制其外出務工。而上述研究并未關注農地確權如何影響農民非農轉移地點的選擇問題。筆者通過整理相關資料分析發現，新一輪農地確權啟動后，2018—2022年5年間本地農民工增長人數和增長率均大于外地農民工的增長。這為農地產權制度變革影響農民進城地點選擇提供了初步的統計證據。鑒于此，本文關注的問題是：農地確權從法律層面上維護農地產權穩定性，這將如何影響農民進城地點的選擇？其背后的作用機理是什么？有何政策啟示？

與同類研究相比，本文可能的邊際貢獻在于：首先，筆者基于轉移地點維度分析農村勞動力非農轉移行為。目前對于農村勞動力非農轉移的研究更多集中在轉移的數量和性別等，在轉移地點選擇上仍然缺乏系統的探討。因此，有必要進一步研究農民轉移地點選擇的影響因素。其次，本文將受地權改革影響下農民的非農轉移地點選擇行為與宏觀層面國家城鎮化戰略結合起來進行討論。在縣域城鎮化研究上，宏觀層面的研究成果十分豐富，但微觀層面的行為選擇關系著宏觀政策實施的效果，本文能為宏觀層面的城鎮化研究補充個體微觀層面的經驗證據。

二、理論分析與研究假設

農地制度是一個國家基礎性、全局性的制度安排。Dixon[15]認為，土地是人類遷徙的動力機制，人口轉移是土地的函數。但是，土地資源之上所附著的產權權利不同，會產生不同的激勵效果。從理論上看，農地確權對勞動力非農轉移存在兩種相反的作用路徑。

一方面，農地確權帶來產權穩定性，降低農民失地風險和成本，從而促進農村勞動力非農轉移。與建立農地所有權的發達國家不同，許多發展中國家農地產權是通過土地臨時使用而建立的產權權利。發達國家農地產權形態更多是私有產權，而在發展中國家并未引入私有農地產權制度。在這種情況下，農地產權安全需要通過農地的生產性使用來維護。若農民將農地閑置或流轉給他人，他將存在失地風險，由此加大農村勞動力轉移的機會成本，導致勞動力低效地與土地捆綁在一起。從這個角度看，農地確權強化了地權穩定性，對農民自身的農地財產具有“壓艙石”的作用，從而地權穩定性提高可促進農村勞動力非農轉移比例的提升[16]。因為農地確權明確了農民的土地承包經營權，賦予了更穩定、更明確的法律保障。當農地被違規占用或被侵犯時，農民可依法維權，進而減輕農民喪失土地的擔憂。尤其是在農業生產過密化和就業機會匱乏等不利因素影響下，農地確權更會促使農民外出謀求更好的生存和發展機會，從而強化農地確權的村莊推力，推動農民走出村莊，流向城市。可見，上述作用路徑強調的是農地確權如何影響農民的失地風險和加大成本，進而影響勞動力轉移，側重于從農地財產功能釋放角度進行的分析。另一方面，農地確權帶來的產權穩定性將激勵農民留鄉守土務農，從而抑制勞動力非農轉移。地權穩定性影響農民對農地生產功能的利用程度。產權制度確立與否激發著農民的資源投入程度和資源利用效率。產權不安全降低農民的投資積極性和投入決策精度[17]。反之，農地確權賦予農民產權安全性保障，降低農民農業長期投資被征收隨機稅的風險[18]；同時，農地確權明確產權主體為信貸供給提供了有力的抵押品，減輕農民在信貸市場的劣勢，從而促使農民將農業投資意愿轉化為行為[19]；而且，農地確權促進農地流轉，這有利于農業經營者進行土地規模經營，促使其在農業社會化服務中獲利，進而激勵農民農業投資經營[20]。可見，農地確權可增強產權激勵、信貸供給和土地流轉等，提高農民農業投資意愿，激勵農民留鄉守土務農。總之，在農地確權下，農地產權的強化和穩定會增加農業投資收益，鼓勵農民加強農業投資，開展農業經營。顯然，上述作用路徑強調的是農地確權如何影響農業經營，進而影響勞動力轉移，即農地的生產功能。

可見，地權穩定性提升能夠減少農民失地風險，激活土地的財產功能，增加農村勞動力非農轉移。但與此同時，農地確權也會對農業生產活動產生激勵作用，激勵農民留鄉守土務農，進而降低農村勞動力非農轉移意愿。在此情形下，農民會合理選擇進城方式，實現家庭勞動力的有效配置以增加家庭收入。顯然，農民是否進城、進什么城是基于自身福利最大化的選擇[21]。勞動力就近進城在物理空間上表現為無跨省市的短距離遷徙，以周邊新型鄉鎮和縣城為主體的轉移方向選擇，實現非農就業[22]；而因地理空間便利勞動力可在城鄉之間流動，改變以往異地城鎮方式造成的候鳥式人口遷移，實現“亦城亦鄉”“亦工亦農”的城鎮化，這既可與農村社會保持有機聯系，也可保留和利用現有的農村資源。此外，在非農勞動力市場上，農民因文化水平普遍較低和職業技能不高等造成農民在非農就業上呈現工作地點和時間不固定，進而導致其收入發生波動。此時農民生計策略的理性選擇除了完全以地為生的純農業經營和完全拋棄土地的純務工之外，還存在兼業經營。而農地確權在生產功能上保障農業生產經營者的剩余控制權，在兼業激勵和農業投資經營的可實現性二者共同作用下，促進農民開展農業兼業經營。因此，在農地確權情形下，農民為平衡非農就業與農業經營，將選擇就近以縣域為主要進城目的地，以避免“大城”異地遷徙下家戶分離所造成的福利損失和幸福感降低。基于此，筆者提出如下假設：

假設1：農地確權促進農民選擇就近進城。

假設2：農地確權通過激勵農民農業兼業，促使其選擇就近進城。

三、研究設計

（一）數據來源

本文使用的數據來自于中山大學國家治理研究院社會科學調查中心2014年和2016年所開展的中國勞動力動態調查（CLDS）。中國勞動力動態調查選取29個省份、124個地級市，包含個體、家庭和社區（村）等多個層面的數據集。本文重點考察地權穩定性對農民進城地點選擇的影響，故選取農村地區數據集作為樣本數據。為此，本文將2014年和2016年數據進行處理，形成兩期平衡面板數據，其中，農民有效樣本數為11 326個，村莊有效樣本數為164個。

（二）變量定義

⒈被解釋變量：就近進城

就近進城用縣域內轉移勞動力數占家庭總勞動力數的比值衡量，即將家庭勞動力就近轉移率作為就近進城的測度指標。

⒉解釋變量：農地確權

本文采用是否確權且頒發承包經營權證書作為農地確權的測度指標。

⒊機制變量：農業兼業

本文采用是否為農業兼業戶作為農業兼業的測度指標。

控制變量

本文參考馬俊凱和李光泗[23]的研究并結合實際需要，選取家庭層面和村莊層面可能影響個體進城路徑選擇的控制變量。家庭層面控制變量包括家庭勞動力、家庭總收入、家庭農業收入、家庭承包地面積和家庭農機具配備等；村莊層面控制變量包括村莊農用地面積、村莊農地征用、村莊農地拋荒、村莊宗族團結和村莊非農經濟等。變量定義及描述性統計如表1所示。

（三）描述性證據

本文基于2014年和2016年中國勞動力動態調查數據給出了兩種農地確權情形下農民就近進城選擇的組間差異如表2所示。由表2可知，2014年已確權組和未確權組就近進城均值分別為0. 693和0. 668；2016年已確權組和未確權組就近進城均值分別為0. 832和0. 765，已確權組農民就近進城選擇均值均大于未確權組。由于農地確權政策實施隨時間不斷推進，因而在2016年確權工作進度快于2014年的情形下，2016年已確權組農戶就近進城比2014年更多。以上統計結果表明，農地確權可能具有促進農民選擇就近進城的作用，但仍需建立計量模型加以驗證。

（四）模型構建

其中，Mit為機制變量農業兼業，其余變量的定義與模型（1）相同。

四、實證分析

（一）基準回歸結果分析

表3給出了農地確權對農民就近進城影響的基準回歸結果。其中，列（1）為控制個體和年份固定效應的回歸結果，列（2）為控制個體和年份固定效應并加入家庭層面和村莊層面等控制變量的回歸結果。由表3可知，列（1）和列（2）均表明農地確權正向影響農民就近進城路徑選擇，且在1%的水平上顯著，以上的結果說明，農地確權會促進農民選擇就近轉移的進城方式。假設1得證。

（二）內生性問題處理和穩健性檢驗

⒈內生性問題處理

盡管農地確權政策由政府自上而下實施，可視為一個外生變量[24]。但考慮到在政策執行過程中，政府可能采用“先易后難”的選擇性策略執行該政策會產生自選擇問題。謹慎起見，本文使用縣內其他村莊農地確權均值作為工具變量重新估計模型（1）。由于同一縣內農地確權政策執行具有相對一致性，因而工具變量——縣內其他村莊農地確權均值必然與該縣農戶是否完成確權相關，滿足工具變量相關性要求；而縣內其他村莊的農地確權情況不會直接影響農民就近進城選擇行為，因而也滿足工具變量外生性要求。表4給出了內生性問題檢驗結果。其中，列（1）匯報的是第一階段回歸結果，列（2）匯報的是第二階段回歸結果。

由表4可知，IV？2SLS估計的DWH檢驗結果在1%的水平上顯著，這表明拒絕外生性的原假設，說明模型存在內生性問題。列（1）中工具變量第一階段F值為2 062. 820，遠大于10，這表明不存在弱工具變量問題。工具變量法的第二階段中檢驗顯著拒絕原假設，Cragg？Donald Wald F統計量大于10%水平的Stock？Yogo檢驗臨界值，這說明不存在模型識別不足問題。第一階段中工具變量的回歸系數為正，且在1%的水平上顯著，這說明工具變量滿足相關性要求。第二階段回歸結果表明，在考慮內生性問題后，農地確權正向影響就近進城路徑選擇，且在1%的水平上顯著。工具變量模型結果進一步驗證了基準結果的穩健性。

⒉遺漏變量問題

基準回歸結果可能因遺漏變量產生結果偏誤，通過加入控制變量的方法能降低這一偏誤的可能性。已有研究表明，制度的效用不僅僅與當下具體的影響因素有關，也與制度遺產和過往經歷相關，歷史的影響作用不能被排除在外。而且，鑒于農地處于封閉的農村社會場域下，地權穩定性不僅取決于國家法律的保障、維護，也受到傳統農村社會場域中的習俗和內部秩序的影響。損失與收益相比帶來的心理沖擊往往更大，農地調整經歷和征地等給農民留下土地損失的痛苦記憶，形成其對農地產權安全的心理擔憂。程令國等[25]也證實農地調整經歷削弱了農民對新一輪確權頒證的制度信任，在農地調整的特定情境依賴下，可能導致農地確權政策效果的差異。因此，本文加入農地調整經歷和家庭土地征用經歷考察農地確權對農民就近進城路徑選擇的影響。其中，農地調整經歷使用“2003年以來村莊是否發生過農地調整”進行衡量；家庭土地征用經歷使用“您家是否有土地被征用”進行衡量，兩者都是二值虛擬變量，是=1，否=0。回歸結果如表5所示。由表5可知，加入新控制變量后，農地確權的系數值和顯著性水平與基準回歸結果基本一致，驗證了基準結果的穩健性。

（三）異質性分析

⒈地理區位異質性

農地確權因地區差異可能對農民就近進城選擇產生不同的影響。本文將所有樣本按調查省份地區分布劃分為東部地區、中部地區和西部地區開展實證檢驗。表6給出了不同地區農地確權對就近進城的影響結果。列（1）和列（2）回歸結果表明，農地確權系數為正，且在1%的水平上顯著，列（3）的農地確權系數不顯著。可見，農地確權更能促進東部地區和中部地區農民選擇就近進城。其原因可能是，西部地區縣域經濟水平較為落后，限制了農民就近轉移。

⒉女性勞動力占比異質性

孟曉志和李尚蒲[26]的研究表明，性別是影響城鎮化路徑選擇的重要因素。本文將女性勞動力占比低于50%界定為女性勞動力占比低，反之，為女性勞動力占比高，進而分析女性勞動力占比可能存在的異質性影響。表6的檢驗結果表明，在女性勞動力占比低的家庭中，農地確權對就近進城路徑選擇的促進作用更強。其可能的解釋是，男性勞動力務農的機會成本高，農業兼業是其具有經濟理性的最佳選擇之一。

（四）機制分析

前文理論分析表明，農地確權強化了土地財產保障功能，促進農村勞動力外出謀求更多的經濟收入，但又因農戶在非農勞動力市場上處于劣勢地位，其非農收入保障性不足。因此，農地確權的農業投資激勵會激發農民開展農業兼業的生計活動。農戶為了兼顧“離鄉非農就業”“留鄉守土務農”兩種激勵導向，就近進城則成為他們的理性選擇。表7給出了上述作用機制的回歸結果。由表7可知，農地確權正向影響農業兼業選擇，且在1%的水平上顯著。這表明農地確權會通過促進農民農業兼業進而激勵農民就近進城。

五、結論與啟示

長久以來土地是農民生存之本，是重要的生產資料。隨著城鎮化的發展，農民進城務工成為其尋求生計策略的主要途徑，但農民工在就業市場上屬于次級勞動力，福利低、保障性差。因此，即使農民單純以地為生的情形發生改變，這也難以從根本上改變其對土地的認知，仍會將土地視為自己的“命根子”。無論是從事農業生產的農民，還是選擇進城務工的農民，他們往往會將土地作為就業遷移行為決策的首要考慮因素。微觀農民就業遷移行為直接影響國家宏觀層面的城市化道路。但是，一直以來，學術界關于中國走什么樣的城鎮化道路存在分歧。近年來國家政策均表達了以縣城為重要載體的城鎮化戰略。必須強調，宏觀政策導向必然有其微觀基礎，需要關注農民進城行為選擇所起的基礎性作用和關鍵意義。鑒于此，本文基于2014年和2016年中國勞動力動態調查兩期面板數據，利用雙向固定效應模型實證分析了農地確權對農民進城路徑選擇的影響。得到的主要結論是：

理論分析表明，地權的財產功能和生產功能分別給農民帶來了勞動力流出村莊和農業經營激勵的不同選擇傾向，導致農民選擇就近進城來平衡此矛盾。基準回歸結果表明，農地確權對農民就近進城具有顯著正向影響，即隨著農地確權的完成，其將促進農民選擇就近縣域作為其主要進城路徑。異質性分析結果表明，農地確權對農民選擇就近進城的影響在東中部地區更為顯著，而且對女性勞動力占比低的農戶家庭影響更大。機制分析結果表明，農地確權激勵農民選擇農業兼業，從而促使其選擇就近進城。

上述實證結果的啟示是：從理論上來看，應重視農民進城路徑選擇所隱含的產權經濟學邏輯。農地制度是勞動力非農轉移的關鍵影響因素，農地確權促進農民選擇就近進城，這說明在農民進城路徑選擇中地權制度起到重要的作用。從實踐上來看，應重視產權制度變革帶來的城鎮化道路發展效應。農地確權對勞動力非農轉移地點的選擇，其基本邏輯在于農民對農地財產功能和農地生產功能之間的雙重激勵導向，對于需要兼顧土地財產功能與生產功能的農民而言，將會促進其選擇就近縣域。這有利于推進國家宏觀層面以縣域經濟為載體的新型城鎮化發展。

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Effects of Land Rights Institution Reform in Chinese Modernization

Presenter： LUO Bi？liang1，2

（1. National School of Agricultural Institution and Development， South China Agricultural University， Guangzhou 510642， China； 2. College of Economics and Management， South China Agricultural University， Guangzhou 510642， China）

Summary：The path to Chinas agricultural modernization is closely related to the reform of the agricultural land Institution. From the establishment of the household responsibility system under the contract responsibility system， to the new round of land rights confirmation， and then to the “separation of three rights” involving collective ownership of rural land， household contracting rights， and farmers management rights， land rights reforms all affect various aspects of farmers production and life， and have a profound impact on the transformation of Chinas agricultural modernization. The three articles selected for “A Special Column on Effects of Land Rights Institution Reform in Chinese Modernization” led by professor Luo Bi？liang focus on the incentive effects of land rights on farmers fertility behavior， the influence of land rights stability on the gender differences of migrant workers， and the behavioral economics significance of the impact of land property rights stability on farmers path choice to urbanization. This special column analyzes the functions of land rights in the transformation of Chinas agricultural and rural modernization， with the hope of further stimulating academic enthusiasm and deepening research on rural land Institution.

In their article titled “Does Land Rights Stability Strengthen Farm Households Fertility Incentives： Quasi？Natural Experimental Evidence From the Leizhou Peninsula”， Hong Wei？jie and Luo Bi？liang utilize farm household questionnaire data and employ OLS and 2SLS methods to investigate this issue. The study reveals that farmers residing in ancestral land exhibit lower birth incentives， and as the proportion of ancestral land in a village increases， the number of new members within farm households decreases. In the article “Land Rights Stability， Informal Governance and Fender Differences Among Migrant Farmers” by Meng Xiao？zhi and Xie Lin， the authors explore the role of clan informal organizations in rural governance and its impact on gender？specific labor migration. Based on data from the 2014 and 2016 CLDS， Weng Yi？qing and Hu Xin？yans article titled “How Does the Stability of Land Rights Affect Farmers Choice to Move to Cities？”analyzes the influence of land rights stability on farmers decisions to migrate to nearby cities using a two？way fixed model. It contributes to a better understanding of the new urbanization development strategy based on the county economy.

Key words：land rights Institution； birth incentives； rural？urban migration； nearby urbanization

（責任編輯：劉 艷）

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