論教育懲戒在校園欺凌治理中的價值、困境及對策

謝尊武　張子怡

近年來，校園欺凌及其治理問題成為社會各界持續關注的熱點。教育懲戒能培養學生的法治意識，從源頭根治校園欺凌，并能彌補司法懲戒的治理漏洞。但運用教育懲戒措施治理校園欺凌時，面臨懲戒權性質不明、上位法依據不明確、部分立法內容不明確甚至互相矛盾、教育懲戒被棄用或濫用等困境。對此，應明晰教育懲戒權的權力性質，在法律中明確規定教育懲戒及其對校園欺凌治理問題，修改立法中內容矛盾的規定，明確校園欺凌情節輕重的認定標準，完善教育懲戒責任制度，建立指導性案例制度，加強對教師的培訓、提升其實施教育懲戒的能力。

近年來，校園欺凌事件的頻繁發生，引起了全社會的廣泛關注和國家有關部門的高度重視。2016年以來，國家有關部門先后制定有關規章、規范性文件對校園欺凌進行專項治理，目前已取得階段性成效，但欺凌事件仍時有發生，對此，需要進一步完善有關治理措施。應當看到，校園欺凌的發生有多方面原因，對其治理也應采取多種方式，實行綜合治理。教育懲戒是校園欺凌治理的一種方式，在其治理中具有重要價值，但也面臨一些現實困境，需要采取有效措施予以化解，以充分發揮其在校園欺凌治理中的作用。

教育懲戒在校園欺凌治理中的價值

（一）教育懲戒的概念

對于什么是教育懲戒，理論界頗具爭議。為準確適用教育懲戒制度，教育部頒布的部門規章《中小學教育懲戒規則（試行）》（以下簡稱《懲戒規則》），對該概念作了較為科學的界定。根據《懲戒規則》的規定，教育懲戒是學校或教師以教育為目的，對違規違紀學生進行管理、訓導或矯治，使其認識和改正錯誤的教育行為。

（二）教育懲戒在校園欺凌治理中的價值

教育懲戒作為一種教育行為，在校園欺凌治理中發揮著積極作用，具有重要價值。

1、能從源頭根治校園欺凌

校園欺凌發生的根本原因是家庭、學校等教育方面出了問題，教育方面的問題應主要通過教育途徑解決。教育懲戒遵循“教育為主，懲教結合”原則，能從源頭對校園欺凌進行根本性治理：

（1）能防止欺凌者再實施欺凌行為。在對欺凌者實施教育懲戒時，通過采取懲戒與教育相結合的方式，使其認識到實施欺凌行為的錯誤性，進而徹底改正錯誤，避免繼續實施欺凌行為。

（2）能防止被欺凌者轉化成欺凌者。盡管教育懲戒直接作用對象是欺凌者，但教育懲戒通常是在班級、學校公開實施，被欺凌者因此能感受到“正義得到了伸張”，使其心理得到一定的撫慰；[1]同時，被欺凌者也會從中受到相應的教育，認識到實施欺凌行為就會受到懲戒，從而避免轉化成欺凌者侵害他人。

（3）可防止其他同學實施欺凌行為。教育懲戒的實施結果也會對其他學生產生一定震懾和教育作用，使他們正確認識校園欺凌及其后果，消除實施欺凌行為的想法，獲得與欺凌行為作斗爭的勇氣，避免校園欺凌的發生。

2、能培養學生的法治意識

在校園欺凌治理中，對欺凌者實施教育懲戒，一方面要對其進行懲罰，使其承擔因實施欺凌行為所產生的責任；另一方面又要對其進行教育，使其認識校園欺凌的違紀性、錯誤性和危害性，進而改正錯誤，防止以后再實施欺凌行為。應當看到，教育懲戒不僅對欺凌者具有教育作用，對被欺凌者和其他同學也具有教育和警示作用。通過對欺凌者實施教育懲戒，使欺凌者、被欺凌者和其他學生認識到實施校園欺凌等違規違紀行為就會受到懲罰、就要承擔責任，使他們認識到什么行為是可以做的、什么行為是不能做的，從而自覺遵守法律和其他行為規范，逐漸培養他們的規則意識和法治意識。

3、能有效彌補司法懲戒的治理漏洞

校園欺凌的結果表現為給他人造成了一定的身心損害或財產損失，侵害了他人的合法權益，從這個角度分析，校園欺凌的基本性質屬于侵權行為，[2]應根據侵權程度的不同，給予相應的司法懲戒。但實踐中，司法懲戒難以有效介入部分校園欺凌事件的治理：

（1）部分案件處理實行“不告不理”原則。在我國，民事訴訟和刑事自訴遵循“不告不理”原則。當校園欺凌情節較輕、僅侵害他人私權利或侮辱他人情節嚴重、構成犯罪的，分別屬于民事侵權和刑事自訴案件，適用“不告不理”原則，被害人不告發時，司法機關不能主動追究欺凌者的法律責任。

（2）欺凌者未達相應責任年齡。《治安管理處罰法》規定，不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰；《刑法》第十七條規定，已滿十二周歲不滿十六周歲的人只對故意殺人、故意致人重傷等極少數重罪負刑事責任。根據這些法律規定，未達相應責任年齡的欺凌者不會受到治安管理和刑事處罰。對部分校園欺凌事件的欺凌者不予司法懲戒，產生了明顯的治理漏洞，會使其誤認為違法犯罪都不會受到懲罰，導致其對法律缺乏敬畏、敬仰之心，甚至可能再次實施欺凌行為。

教育懲戒和司法懲戒作為校園欺凌治理的重要手段，都強調懲戒是手段、教育是目的，最終目的都是使被懲戒者不再實施欺凌行為。但教育懲戒的實施通常不受上述司法懲戒阻卻因素的影響，通過對欺凌者適用相應的教育懲戒措施，使其認識錯誤、改正錯誤，不再實施欺凌行為，從而有效彌補司法懲戒的治理漏洞。

教育懲戒在校園欺凌治理中面臨的困境

教育懲戒在校園欺凌治理中具有重要價值，但在實施中面臨以下困境：

（一）教育懲戒權的性質不明

教育懲戒與教育懲戒權兩者密切相關，對校園欺凌者實施教育懲戒是行使教育懲戒權的具體表現，而教育懲戒權的性質又直接影響著教育懲戒的實施。目前，理論界對教育懲戒權的性質認定仍存重大分歧，形成了三種不同觀點：

（1）權力說。如有學者認為，無論是將教育懲戒權理解為國家公權力還是職業性權力，權力性都是其基本屬性。[3]

（2）權利說。該說認為，教育懲戒權是一種職業權利，教師或學校在履行職責過程中有權對教育活動的整個過程施加某種影響和控制。[4]

（3）復合性說。這些學者認為，教育懲戒權既是與教師特定的職業地位和身份相匹配的一種權力，也是教師作為專業技術人員享有的一項權利。[5]

應當看到，上述觀點都有一定的合理性，但都沒有全面、準確闡明教育懲戒權的性質。由于權力和權利的行使存在重大差別，這種理論分歧必然會影響教育懲戒在校園欺凌治理中的實施，因此有必要對其性質加以澄清。

（二）有關立法不健全

在依法治國時代背景下，運用教育懲戒治理校園欺凌問題應納入法治化軌道。然而，目前關于教育懲戒及其對校園欺凌治理的有關立法并不健全，這主要表現在以下幾個方面：

1、《懲戒規則》缺乏明確、充分的上位法依據

當前，關于教育懲戒及其對校園欺凌治理的主要法律依據是教育部制定的部門規章——《懲戒規則》；然而《懲戒規則》缺乏明確、充分的上位法依據。《立法法》第八十條規定，部門規章設定減損公民權利或增加其義務的規范必須要有法律或行政法規上的依據。教育懲戒一定程度上限制或剝奪了學生的受教育權，其設定應有上述的上位法依據。然而現實中，相關法律法規都沒有明確規定教育懲戒及其對校園欺凌治理問題。如《教師法》根本沒有規定與教育懲戒相關的內容，《教育法》只是在第二十九條規定學校有權對受教育者進行處分，《義務教育法》第二十七條也只是規定學校應當對違反管理制度的學生進行批評教育。

盡管處分、批評教育屬于教育懲戒的范疇，但它們與教育懲戒相比，在內容、范圍等方面存在明顯差別。在有關上位法都未作出明確規定情況下，《懲戒規則》規定學校、教師有權對欺凌者等違紀違規學生實施相應的教育懲戒，缺乏充分的法律依據。有學者據此認為，《懲戒規則》似乎不宜對教育懲戒作單獨的系統規定。[6]

2、有關立法內容不明確

有關教育懲戒治理校園欺凌的立法還存在用語模糊、內容不明的問題。如《懲戒規則》第七條第一款規定，對欺凌同學等違規違紀行為，確有必要的，可以實施教育懲戒。這里的“確有必要”用語含糊、表意不明確，對于什么是“確有必要”，其認定具有較強的主觀性。再如《懲戒規則》第八條至第十條規定，對校園欺凌等違規違紀情節較為輕微、情節較重、情節嚴重，分別適用不同的懲戒措施，但什么是情節較為輕微、較重、嚴重，也是用語不明、表意模糊，《懲戒規則》中又沒有具體的認定標準，由此可能導致在實踐中認定的隨意性。類似的內容不明確情形在其他條款中也存在。

3、有關立法內容之間存在矛盾

立法內容之間的矛盾主要表現為《懲戒規則》第七條第一款前半段與第二款、第八條第一款等規定之間的矛盾：

（1）第七條第一款中“可以實施教育懲戒”的規定與第二款“應當予以制止并實施教育懲戒”的規定相矛盾。從第二款規定的內容看，其懲戒對象是實施了不良行為或嚴重不良行為的學生，按照《預防未成年人犯罪法》規定，不良行為包括學生欺凌情節輕微的行為，嚴重不良行為包括情節較重、嚴重的校園欺凌。因此，根據該條第二款規定，對于校園欺凌，不論情節輕重，學校、教師不僅應當予以制止，而且應當實施教育懲戒。而按其第一款規定，對于校園欺凌等行為，只有在必要時才可以實施教育懲戒，顯然這兩個地方的規定是矛盾的。

（2）第七條第一款中的“批評教育”的規定與第八條第一款中的“點名批評”的有關規定相矛盾。從第七條第一款的內容分析，對于校園欺凌等違紀違規行為，應先進行批評教育，只有在“確有必要”時才實施教育懲戒，由此可知，該款規定的教育懲戒措施不包括批評教育。[7]但根據第八條第一款規定，教師對違規違紀情節較為輕微的學生，可以當場實施點名批評等教育懲戒措施，這里將點名批評作為教育懲戒的措施之一。從學理角度看，批評教育包括點名批評等情形。因此從邏輯上分析，第七條第一款和第八條第一款的上述規定也存在一定的矛盾。

（三）實踐中棄用和濫用教育懲戒現象仍較突出

由于各種因素影響，教師和學校“不敢管”“不愿管”校園欺凌事件，而棄用教育懲戒權或濫用教育懲戒權的現象仍然比較突出。[8]不論是棄用還是濫用教育懲戒權，都不利于校園欺凌的治理。棄用和濫用教育懲戒權的主要原因有：

1、立法規定的模糊性

一方面，立法用語的模糊性使得懲戒主體難以準確掌握教育懲戒的適用條件、適用措施，為避免懲戒錯誤可能帶來不利影響，他們可能棄用懲戒措施；另一方面，立法的模糊性又使懲戒主體擁有較大的自由裁量權，當他們沒有全面掌握欺凌事件情況、沒有準確理解立法內容和精神實質時，難以做到準確適用裁量權，導致濫用懲戒措施。

2、懲戒主體知識和經驗不足

現實中，部分教師由于缺乏有關運用教育懲戒治理校園欺凌的專業知識和實踐經驗，擔心懲戒錯誤引起不必要的麻煩而棄用教育懲戒權；也有部分教師因知識和經驗不足而濫用教育懲戒權。

3、有關責任制度不健全

《義務教育法》《懲戒規則》等法律或規章對體罰、變相體罰等濫用教育懲戒措施、侵害學生權利的行為規定了相應的責任，但沒有規定棄用教育懲戒權的責任。在此情況下，有的學校和老師為避免因實施教育懲戒權可能產生的不利影響，本著“多一事不如少一事”的處事哲學而棄用教育懲戒。

教育懲戒在校園欺凌治理中所面臨困境的對策

針對教育懲戒在校園欺凌治理過程中所面臨的困境，可采取以下對策：

（一）理論上明晰教育懲戒權的權力性質

教育懲戒權性質之爭的實質就是教育懲戒權是“權力”還是“權利”的問題。一般認為，權利是指行為主體所享有的以作為或不作為的方式獲得一定利益的自由；權力是指行為主體憑借和利用對資源的控制使相對人服從其意志的力量或影響力。[9]兩者主要區別是：

1、法律要求不同

對于權利，權利人可以行使或放棄，且都不違反法律；權力則只能依法行使而不能放棄或濫用，否則要承擔責任。

2、與相對人的法律地位不同

權利主體與相對人處于同等法律地位；而權力主體與相對人之間是一種管理與被管理關系，他們的法律地位不平等。

3、行使目的不同

權利之行使是為了維護自己的利益和自由，權力的行使則是為了國家與社會公共利益，是為了維護國家秩序和社會公共秩序。[10]

在校園欺凌治理實踐中，學校和教師是以管理者的身份對作為被管理對象的欺凌者實施教育懲戒，雙方的法律地位明顯不平等；懲戒的目的是為維護學校的教育教學秩序，不是為了私人利益；從法理角度分析，教育懲戒權只能依法行使而不能棄用，棄用教育懲戒權會導致欺凌行為得不到懲處，教育教學秩序得不到維護，最終影響教育事業的健康發展，因此棄用者應承擔相應責任。總的來說，將教育懲戒權界定為權力而不是權利，更加準確體現了教育懲戒運行的實際情況，使其運行更加規范化。[11]

（二）完善教育懲戒治理校園欺凌的有關立法

1、在《教育法》等法律中對教育懲戒相關問題作出明確規定

由于目前的有關法律沒有對教育懲戒作出明確規定，使得教育懲戒的實施缺乏足夠的上位法依據，這不利于校園欺凌的治理。因此，應在《教育法》等法律中明確規定教育懲戒及其對校園欺凌治理問題，為其實施提供有力的法律支撐。對此，應修改有關法律的相關內容，如將《教育法》第二十九條第一款中關于學校權利的“實施處分”規定修改為：“對校園欺凌者等違規違紀學生實施教育懲戒”；在《教師法》中的教師權部分增加一項內容：“對校園欺凌者等違規違紀學生實施教育懲戒。”

2、明確規定校園欺凌情節的認定標準

為保障教育懲戒對校園欺凌的有效治理，教育部應制定《懲戒規則》的實施細則，明確校園欺凌情節輕微、較重、嚴重的認定標準。對此，可以規定：校園欺凌的情節應當根據欺凌行為實施的方式、手段、人數、次數、造成的人身或財產損失后果等因素予以綜合認定；對于初次實施未造成人身傷害或造成微量財產損失的，屬于情節輕微；對于多次實施的、造成人身輕微損害或少量財產損失的，屬于情節較重；對于聚眾、持械實施的、造成人身輕微傷或較大財產損失的，屬于情節嚴重。

3、修改《懲戒規則》中相互矛盾和表意模糊的內容

如上所論，《懲戒規則》第七條第一款前半段與第二款、第八條第一款等內容之間相互矛盾，最簡便的處理方法就是修改第七條第一款的相關內容。從法理上分析，教育懲戒權的權力屬性要求權力主體應當依法依規行使職權，只要有校園欺凌等違規違紀行為，就應實施教育懲戒；同時，為防止危害性的擴大，首先應制止違規違紀行為。批評教育是誡勉類的教育懲戒措施，是較輕的教育懲戒，包括教師點名批評、學校德育工作負責人訓導、法治副校長訓誡等類型。[12]另外，該款中的“確有必要的”的意思為“采取前面的措施無效的”。因此，為使該條款的規定與《懲戒規則》其他條款和其他法律有關內容之間保持協調性和明確性，應將第一款前半段修改為：學生有下列情形之一，學校及教師應當予以制止并進行相應批評教育，制止和批評教育無效的，應當實施其它教育懲戒措施。

4、完善教育懲戒有關責任制度

教育懲戒權的權力性質要求學校和教師依法履行職責，棄用或濫用教育懲戒權都是失職行為，會直接或間接地損害學生利益，兩者都應承擔相應責任。但《懲戒規則》只規定了體罰或變相體罰等濫用懲戒權的責任，對此，一方面，應規定對校園欺凌等情形棄用教育懲戒權的責任。另一方面，應完善教育懲戒責任豁免制度。從法理角度分析，依法依規實施教育懲戒是正當業務行為，屬于違法阻卻事由，不應承擔有關責任。對校園欺凌依法依規實施教育懲戒，即使被懲戒者因自身或其它原因出現了損害，也應豁免教師、學校的責任。通過完善教育懲戒有關責任制度，一方面可以增強教師、學校的責任感，另一方面又可以消除其實施教育懲戒的后顧之憂。

（三）完善教育懲戒治理校園欺凌的實施措施

1、建立指導性案例制度

我國是成文法國家，其立法特點之一就是內容具有一定的原則性、抽象性，對此雖可通過法律解釋或制定實施細則加以具體化，即便如此，實施中仍然會存在一定困惑。指導性案例制度通過“以案釋法”方式，把適用抽象法律規范處理具體案例過程中所涉的事理、法理及內在聯系等問題闡釋清楚，讓人們能更直觀、更準確地理解和適用法律，并對類似案件處理發揮指導作用。針對校園欺凌治理過程中所存在的適用教育懲戒措施困難問題，可通過建立指導性案例制度予以化解。具體來說，即由教育部收集、編寫并發布全國各地發生的各類校園欺凌的教育懲戒典型案例，這些案例包括處理正確和處理不當的兩方面案例，案例內容和處理要有一定難度和代表性。在指導性案例中，要述明基本案情、闡明所涉事理、法理及其內在聯系，以此來加強對教育懲戒治理校園欺凌的實踐指導。

2、加強教育培訓、提升教師實施教育懲戒的素養和能力

教師是教育懲戒的直接實施主體，其法治意識、教育懲戒知識、實踐能力狀況直接影響到教育懲戒的實施。現實中，部分教師因法治意識淡薄、教育懲戒知識不足、實踐能力不強，面對校園欺凌而棄用或濫用教育懲戒權。對此，應由教育部門、學校組織，對教師進行教育學、校園欺凌治理、教育懲戒等方面的專業知識、法律知識和實踐能力的培訓，并加強對培訓的考核，提高他們依法依規運用教育懲戒措施治理校園欺凌的意識和水平，達到懲戒和教育違規違紀學生的目的，維護教育教學秩序，促進中小學教育健康發展。

參考文獻

[1]肖登輝：《學校教育懲戒：學生欺凌治理的主渠道選擇及其實現路徑》，載《預防青少年犯罪研究》，2022（02）：59-69頁。

[2]楊立新：《校園欺凌行為的侵權責任研究》，載《福建論壇》，2013（08）：177-182頁。

[3]余雅風：《論中小學教師懲戒權的彈性及限度》，載《教師發展研究》，2020（02）：1-7頁。

[4]蔡海龍：《正視懲戒的教育意義》，載《教育家》，2018（44）：12-14頁。

[5]暴俠：《教師教育懲戒權行使的規范與協同》，載《教育學術月刊》，2019（12）：65-71頁。

[6]朱茂磊：《教師教育懲戒權的基本屬性、權能構造與法律淵源》，載《重慶高教研究》，2022（02）：37-48頁。

[7]吳東朔：《我國教育懲戒規則實施困境及改革路徑》，載《全球教育展望》，2021（08）：55-66頁。

[8]劉明萍：《論我國教育懲戒權的兩極化運行與理性化回歸》，載《復旦教育論壇》，2020（01）：33-38頁。

[9]公丕祥：《法理學》，上海：復旦大學出版社，2002：199頁。

[10]李文匯：《公民權利與國家權力關系之法理分析》，載《社會主義研究》，2010（03）：35-37頁。

[11]張家軍：《教師教育懲戒的權力性質、合理性及實施保障》，載《現代教育管理》，2022（09）：54-64頁。

[12]馬煥靈：《論教育懲戒的限度》，載《湖南師范大學教育科學學報》，2020（04）：71-77頁。

作者簡介

謝尊武 長沙理工大學法學院副教授，研究方向為刑法學、教育法學

張子怡 長沙理工大學法學院碩士研究生，研究方向為社會法學