生態(tài)環(huán)境保護黨政同責的實效檢視與優(yōu)化方向

胡攀

黨政同責的頂層設(shè)計代表了新時代環(huán)境問責的基本方向。生態(tài)環(huán)境保護督察移交問責為落實黨政同責發(fā)揮了積極作用，但從問責的對象、情形與級別等角度觀察，黨政同責的落實仍與預(yù)期目標存在一定距離。這與現(xiàn)行體制下黨政兩套問責機制間協(xié)調(diào)不夠、黨政之間權(quán)責分工不清晰等因素有關(guān)。為在生態(tài)環(huán)境保護中充分落實黨政同責的制度目標，不僅需要研究將黨政同責在立法中加以確立，還需不斷夯實落實黨政同責的制度支撐。

2015年8月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《意見（試行）》），要求“地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責”，確立黨政同責的基本原則，體現(xiàn)出新時期黨和國家在生態(tài)環(huán)境治理中不斷突出和強調(diào)環(huán)境治理主體責任的現(xiàn)實邏輯，符合國家治理現(xiàn)代化的要求，構(gòu)成了新時代環(huán)境問責的基本方向。在不斷推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化背景下，如何進一步落實并強化黨政同責的要求，發(fā)現(xiàn)阻礙其落實的現(xiàn)實因素并提出完善建議，亟待開展研究。

生態(tài)環(huán)境保護督察落實黨政同責的實效檢視

黨政同責無疑是一個具有中國特色的概念，需要置于中國特色的政黨-國家結(jié)構(gòu)中去理解，是中國特色政黨政治制度下進行生態(tài)文明體制改革的產(chǎn)物。從語義層面看，“同責”是理解黨政同責的核心，其包含了兩重含義，即在職責層面要求黨委和政府共同負責，在責任層面要求黨委和政府要共同承擔責任。[1]將黨委納入了問責對象的范圍是黨政同責最為顯著的特征，這一原則的確立顯著地改變了中國環(huán)境問責制度的軟性特征，促使其朝著剛性問責的方向轉(zhuǎn)變。[2]在我國的政治體制下，這一原則解決了長期以來黨委享有最終決定權(quán)的同時，卻往往僅追究政府環(huán)境責任的權(quán)責不一致問題。

目前，第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察移交問題追責問責已全面完成。生態(tài)環(huán)境保護督察作為生態(tài)文明體制改革中的重要內(nèi)容，是落實黨政同責的核心制度安排。環(huán)保督察貫徹的是黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的意志，能夠以強大的政治勢能來壓實生態(tài)文明建設(shè)的主體責任。從有關(guān)數(shù)據(jù)看，兩輪中央環(huán)保督察共移交責任追究問題667個，被督察對象共追責問責9699人，其中廳級干部1335人，處級干部4195人。[3]總體來看，生態(tài)環(huán)境保護督察移交問責注重追究領(lǐng)導干部的主體責任、監(jiān)督責任和領(lǐng)導責任，為落實生態(tài)環(huán)境保護黨政同責發(fā)揮了積極作用。[4]

不過，中央生態(tài)環(huán)境保護督察在落實黨政同責上取得突出成效之時，仍存在一些問題。從更好發(fā)揮黨政同責的制度優(yōu)勢看，這些問題影響到問責的精準性和黨政同責制度實施的預(yù)期效果。通過對兩輪中央環(huán)保督察移交問責的數(shù)據(jù)進行提取，可從多個角度對“黨政同責”的落實情況作出具體分析。

1、問責對象的角度

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在第一輪首批中央環(huán)保督察8?。▍^(qū)）公開移交案件問責中，地方黨委被問責46人，地方政府被問責299人。[5]從第一輪全部的移交數(shù)據(jù)看，涉及地方黨委領(lǐng)導干部1488人，政府領(lǐng)導干部4254人，相關(guān)職能部門人員6638人。可以看出，問責對象在黨政系統(tǒng)中的分布存在一定的失衡，這與黨政同責所欲實現(xiàn)在問責事項上的“同效”還有一段距離，問責的精準性仍有一定的提升空間。

2、問責情形的角度

一般來說，對黨政兩套系統(tǒng)進行問責的責任基礎(chǔ)并不相同，黨委應(yīng)主要承擔的是決策領(lǐng)導責任，而政府及相關(guān)部門則承擔具體監(jiān)管的法律責任。[6]但從環(huán)保督察移交問責所涉的具體情形看，主要集中在對具體環(huán)境監(jiān)管失職的問責，而針對決策領(lǐng)導失誤等情形的問責較少，這也間接反映出黨政同責的落實不力問題。

3、問責級別的角度

從各地公開的中央環(huán)保督察移交問題整改落實情況看，問責對象多為現(xiàn)任或時任副職的領(lǐng)導干部。中國黨政部門均實行正副職領(lǐng)導制度，即正職統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、副職分管專項工作，正職對副職的分管工作進行指導、監(jiān)督并在關(guān)鍵時刻有拍板定案的權(quán)力。黨委及政府的正職相對于副職具有決策權(quán)，因而難以劃清問題是由于正職決策失誤還是由于副職執(zhí)行不力造成的。[7]同時，按照黨政官員任命的一般慣例，政府的正職領(lǐng)導一般會擔任同級黨委的副職，過多將責任壓在副職身上，也可能會影響到黨政同責的有效落實。

影響生態(tài)環(huán)境保護黨政同責落實的因素分析

從環(huán)保督察移交問責的數(shù)據(jù)來看，黨政同責的落實與制度預(yù)期間尚存一定的落差，這與現(xiàn)行體制下黨政問責機制間的協(xié)調(diào)程度以及黨政權(quán)責分工有關(guān)。

1、黨政兩套問責機制間的協(xié)調(diào)水平

黨政同責作為生態(tài)文明建設(shè)中基本的責任追究原則，涉及對黨委和政府兩套系統(tǒng)及其工作人員的責任的追究。按照我國當下的政治體制，政府問責與黨內(nèi)問責已分別建有不同的責任追究體系。因此，在生態(tài)環(huán)境責任追究的實踐中，具體問責主體、問責對象及問責程序等要素的確定應(yīng)視不同情形來做出。

從制度選擇來看，黨政同責的具體落實需要根據(jù)問責對象的不同，分別遵循監(jiān)察問責、行政問責以及黨內(nèi)問責等不同問責路徑來展開。在新時期黨和國家監(jiān)督體系的完善過程中，監(jiān)察問責、行政問責以及黨內(nèi)問責等不同形式的問責路徑之間的關(guān)系為何、如何處理本身存在疑問，各種問責路徑間存在著一定的交叉與重合，這會影響到黨政同責的實現(xiàn)水平。目前，生態(tài)環(huán)境保護黨政同責的落實主要是以黨委主導的方式進行的，各地通報的環(huán)保督察移交問題追責問責情況看，黨內(nèi)問責的方式運用較多，這雖能在保證較高的權(quán)威之下壓實主體責任，但對黨委和政府進行問責的責任基礎(chǔ)畢竟不同，黨內(nèi)問責為主的方式仍有可能造成權(quán)責不一致的問題。

2、黨政之間的權(quán)責分工問題

現(xiàn)行體制下黨政之間權(quán)責分工不清晰是影響黨政同責預(yù)期實效的又一體制性根源。生態(tài)文明體制改革雖著力強調(diào)在生態(tài)環(huán)境損害責任追究中實現(xiàn)黨政同責，但中國特殊的黨政體制和憲政制度決定了黨政同責的實現(xiàn)必須以清晰的黨政分工為前提。實踐中，黨政同責無法落到實處與黨政領(lǐng)導之間的責任難以明確密切相關(guān)。

中國政府的運行實行的是行政首長負責制和黨委領(lǐng)導制，政府領(lǐng)導置于黨委領(lǐng)導之下，政府領(lǐng)導班子的主要成員甚至行政首長本人往往都是黨委成員，黨委成員通常在政府部門任副職或部門領(lǐng)導，身份權(quán)責交叉，行政首長作為黨委成員又要服從黨委的決定，由此導致如下難以厘清責任的情形：在出現(xiàn)問題要問責時，如何確定行政首長和黨委領(lǐng)導責任，或者兩者都負有責任時各自要承擔多大的責任。[7]由于這一體制性障礙尚未解決，相關(guān)的規(guī)則在規(guī)定問責事由時，也往往將黨委和政府的責任混同起來。如《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)損害責任追究辦法（試行）》第五、六條分別規(guī)定地方黨委和政府主要領(lǐng)導成員及地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導成員的問責形式時，就對黨委和政府未能作出區(qū)分。

優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護黨政同責的實施條件

從理想狀態(tài)看，黨政同責應(yīng)作為生態(tài)文明建設(shè)中進行責任追究的基本原則，要求黨委和政府在分別依據(jù)決策領(lǐng)導責任和具體監(jiān)管職責“共同擔責”。為實現(xiàn)這一制度目標，一方面需要關(guān)注這一原則實施的立法路徑，另一方則需為這一原則的實施提供充分的制度支撐。

1、生態(tài)環(huán)境保護黨政同責的立法實現(xiàn)

在我國推進生態(tài)文明體制改革的進程中，貫徹執(zhí)行黨的意志并以政治化的方式推進生態(tài)文明制度建設(shè)的邏輯始終存留，同時也特別強調(diào)生態(tài)環(huán)境治理體系的構(gòu)建和完善，以政治化的方式主導推進的各項舉措都總體朝著常規(guī)化的方向發(fā)展。為確保黨政同責能夠得以有效落實并提升制度運行的可預(yù)期性，就需在立法中對黨政同責加以確立。目前，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)為黨政同責的落實提供了一定的依據(jù)，《意見（試行）》這類混合性黨內(nèi)法規(guī)雖能夠在一套規(guī)則體系下解決涉及黨政兩套系統(tǒng)的問責問題，同時因其具備較高的權(quán)威，從而能夠更好推進黨政同責的落實。不過，由于黨委系統(tǒng)與政府系統(tǒng)在生態(tài)環(huán)境保護中的責任基礎(chǔ)不同，黨政同責的落實更應(yīng)追求的是“有區(qū)別的共同責任”。

在黨政同責的運作邏輯中，國家法律劃定的是監(jiān)管底線，而黨內(nèi)法規(guī)輸出的則是更高標準。[6]因此，黨委系統(tǒng)與政府系統(tǒng)的環(huán)境責任極其相應(yīng)的問責機制或程序設(shè)計需要分開來具體規(guī)定，并且不斷強化相關(guān)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)。

在立法的形式上，由于黨政同責涉及黨政分工的問題，宜由黨中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布更高層級的規(guī)范。同時，在當前環(huán)境法法典化的背景下，國家法律體系對黨政同責的回應(yīng)也是題中之義。一方面，需在總則部分研究確立黨委承擔生態(tài)環(huán)境保護職責的基本原則，并就黨委生態(tài)環(huán)境保護職責相關(guān)規(guī)范與國家立法的關(guān)系的處理作出原則性規(guī)定；另一方面，還需在“生態(tài)環(huán)境責任編”研究明確追究黨委及相關(guān)負責人生態(tài)環(huán)境保護責任的方式。[8]

2、生態(tài)環(huán)境保護黨政同責的制度支撐

生態(tài)環(huán)境保護黨政同責的落實涉及多方面的問題，需要在具備相應(yīng)的制度安排的前提下才能確保實現(xiàn)預(yù)期目標。為此，需要構(gòu)建起清晰的政黨職權(quán)配置，并建立起針對性的責任認定及評估機制，為黨政同責的落實提供良好的制度支撐。

第一，以清晰的職權(quán)配置為前提。從規(guī)范意義上講，明晰法定職責的核心就是完善責任清單制度。責任清單制度雖然有助于明晰職能部門的職責，但還無法完全落實地方黨委政府的生態(tài)環(huán)境保護主體責任。

落實黨政同責需要黨政之間形成清晰的職權(quán)配置。對此，宜在將職責分為法律責任與政治責任兩大類，進而區(qū)分黨委和政府不同責任的基礎(chǔ)之上，進一步明確黨委、政府、黨委政府各職能部門以及相應(yīng)領(lǐng)導干部的職責分配，列出環(huán)境保護職責清單，從而根據(jù)各自職責進行相應(yīng)的監(jiān)督考核以及責任追究。[9]由于憲法和黨章對黨政關(guān)系的規(guī)定相對原則，為使黨政環(huán)保責任分工規(guī)范化、制度化和穩(wěn)定化，有必要在黨政關(guān)系理順的基礎(chǔ)上，通過人大立法程序，在法律和地方性法規(guī)中明確黨委職能部門的生態(tài)環(huán)境保護職權(quán)，并明確其與政府在生態(tài)環(huán)境保護中的職責分工。[10]與此同時，黨委是一個由組織、宣傳、政法等部門組成的組織機構(gòu)，黨委的具體職權(quán)和工作也應(yīng)當根據(jù)部門性質(zhì)予以分配并細化，形成黨政生態(tài)環(huán)境保護權(quán)責一致的治理體系。[11]

第二，構(gòu)建科學的責任認定及評估機制。責任的認定與評估其實是一個一體兩面的過程，正是由于責任評估機制對相關(guān)因素的權(quán)重分配不合理，無法形成有效激勵，導致問責情形設(shè)置不均衡，影響黨政同責的落實。

為了與黨政同責的頂層設(shè)計相適應(yīng)，增強績效評估的可操作性，需要基于我國特殊政黨體制和憲制模式這一現(xiàn)實場域，從多方面構(gòu)建保障“黨政同責”有效實施的績效評估體系。具體而言，在評價考核內(nèi)容上需要明確考核適用于哪些黨政機關(guān)，如何針對黨政機關(guān)區(qū)別設(shè)計評價考核指標，評價考核的結(jié)果如何運用等；在評價考核指標方面，需要區(qū)別設(shè)計黨政兩個系統(tǒng)的考核指標體系；在評價考核原則方面，堅持黨統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)和黨政考核并重的原則。[12]

參考文獻

[1]常紀文：《黨政同責、一崗雙責、失職追責：環(huán)境保護的重大體制、制度和機制創(chuàng)新》，載《環(huán)境保護》，2015（21）。

[2]姜國俊、羅凱方：《中國環(huán)境問責制度的嬗變特征與演進邏輯——基于政策文本的分析》，載《行政論壇》，2019（01）。

[3]《兩輪中央生態(tài)環(huán)保督察共追責問責9699人》，光明網(wǎng)，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1772646441734535370&wfr=spider&for=pc，2023-08-27。

[4]《第二輪中央生態(tài)環(huán)保督察移交問題追責問責全面完成》，載《光明日報》，2023-06-20（08）。

[5]《首批中央環(huán)保督察8?。▍^(qū)）公開移交案件問責情況》，載《中國環(huán)境報》，2017-11-17（001）。

[6]馬迅、李堯：《黨政同責的邏輯與進路——以食品安全責任制為例》，載《河南社會科學》，2020（12）。

[7]金東日、張蕊：《論問責制的體制困境：以地方政府為中心》，載《學習與探索》，2014（8）。

[8]陳海嵩：《生態(tài)環(huán)境治理體系的規(guī)范構(gòu)造與法典化表達》，載《蘇州大學學報（法學版）》2021（04）。

[9]梁忠：《從問責政府到黨政同責——中國環(huán)境問責的演變與反思》，載《中國礦業(yè)大學學報（社會科學版）》，2018（01）。

[10]趙峰：《黨委領(lǐng)導干部問責制研究》，南京師范大學博士學位論文，2013。

[11]杜群、杜殿虎：《生態(tài)環(huán)境保護黨政同責制度的適用與完善——祁連山自然保護區(qū)生態(tài)破壞案引發(fā)的思考》，載《環(huán)境保護》，2018（06）。

[12]常紀文：《生態(tài)文明建設(shè)評價考核的黨政同責問題》，載《中國環(huán)境管理》，2016（02）。

作者簡介

胡 攀 陜西理工大學陜南綠色發(fā)展與生態(tài)補償研究中心研究員，研究方向為環(huán)境法學