清順治時期直隸督撫演變考

劉 洱

（內蒙古民族大學法學與歷史學院，內蒙古 通遼 028000）

地方管理體制是中國古代政治管理體制中極為重要的一環。督撫制度又是清朝政治制度中十分重要的地方管理體制，它是連接中央與地方的權力樞紐。督撫的最高行政長官總督與巡撫職能的演變，是清朝對地方治理體系以及治理方式演變的縮影。直隸地區作為清王朝的核心統治區域，其督撫的變化具有比較特殊且重要的意義。

早在20 世紀60 年代趙希鼎先生提出的“總督八項，巡撫六項”，首次將總督與巡撫的職能進行非常清晰的分類。此后陸續有學者對清代督撫的沿襲和演變進行論述。因此本文對順康時期直隸督撫的演變進行詳細的探討。

一、順治初期直隸地區各行政長官的沿襲與確立

清政權建立后，依襲古制，在政治制度方面沿用了明代制度。特別是在清入關初期，其核心統治的直隸地區，其最高行政長官在相當長的一段時期內都是沿襲明代的督撫制度——將督撫作為一般性的派遣機構，并不常設。這一制度創立于明永樂年間一直延續到明朝滅亡，并且明王朝對直隸地區派遣專門的官員進行巡查。例如在英宗時期派遣右僉都御史去巡撫永平、順天；嘉靖年間為了穩定邊關，又在宣府、大同、山西等地設立總督，總管軍務，節制三地等?？偠脚c巡撫的相繼設立可以看到明朝對于直隸地區的關注與重視，其目的是為了鎮守邊疆，保衛國都和巡查地方。這也為清代順康時期的直隸地區督撫制度奠定了基礎。

清軍剛入關并在北京建立政權時，并沒有完全控制全國，直隸地區仍然有部分戰事。為了快速穩定政局，順治元年（1644），清中央沿襲明制，在直隸地區先后設立了4 個督撫，分別為順天巡撫、保定巡撫、天津總督（巡撫）、宣府巡撫。其中順天第一任巡撫為宋權，《清史稿》載：“宋權五月，命巡撫順天如故”。其巡撫駐地為遵化縣，下轄順天、永平二府，為該區域最高行政長官。保定地區首任巡撫為王文奎，《清史稿》載：“王文奎七月壬子，巡撫保定”。駐真定府，提領保定、真定、順德、廣平、大名、河間六府。天津總督作為天津地區最高行政長官設立于順治元年（1644）六月，駱養性為第一任總督，《清世祖實錄》載：“令故明太子太傅左都督駱養性，仍以原官總督天津等處軍務”。宣府地區首任巡撫為李鑒，《清世祖實錄》載：“以故明巡撫宣府都察院右僉都御史李鑒仍為原官”。巡撫駐地為宣府鎮，下轄延慶、保安二直隸州。

由于清政權建立之初，戰事不斷。據《清世祖實錄》載：“則狡賊出沒總督可調遣各鎮兵馬合力會剿，或扼其前、或截其后。剿有全局，賊無遁路，息盜安民，肅清畿輔，事不繁而功甚大疏入從之”。從這一條史料可以看到，由于直隸地區因裁撤保定巡撫，導致直隸部分地區出現管轄真空，直隸地區出現管理的混亂，盜賊頻發，百姓不堪其擾。所以需要整合職能，快速剿匪，穩定社會。而總督可以調遣兵馬，剿滅匪患，有時可以扼殺盜賊在其攪擾百姓之前，有時可以再其掠奪之后防止其逃跑將其截殺，這樣可以保證盜賊沒有任何退路，安撫百姓，保證清朝京畿要地安定。因此，在沿襲明代督撫制度的基礎上，清朝于順治元年（1644）又設立宣大總督，《清世祖實錄》載：“壬辰，擢吏部員外郎吳孳昌為都察院右僉都御史，總督宣大、山西等處軍務兼管巡撫事?！睆倪@則史料中我們可以看到，宣大首任總督為吳孳昌，總管宣大、山西等地，駐山西大同鎮，下轄宣府鎮和山西。而在順治六年（1651）設立直隸山東三省總督，《清史稿》載：“六年八月，起授兵部尚書，兼右副都御史，總督直隸、山東、河南三行省”。三省總督由位高權重之人擔任，所轄直隸、山東與河南的懷慶、衛輝、彰德三府。據《清世祖實錄》載：“但慎推威望大臣，重其事權舉直隸、山東、及河南懷慶、衛輝、彰德三府、悉歸統轄”。

另外，設立直隸山東山西三省總督的另一個原因，據《清史稿》載：“巡撫保定諸府，提督紫金諸關，兼領海防。盜發榆圓，為大名諸縣害”。從本則史料可以看出，山東瀕臨渤海與黃海，海防空虛，關隘眾多，而清兵剛入關并未完全統一全國，直隸地區仍有戰事，急需一名軍政大員鎮守，總督總領三地一切軍政事物，為地區最高行政長官，提領紫金諸關，保衛邊防與海防，打擊盜賊與拱衛京師。

二、順治時期對直隸地區各督撫調整的過程

順治時期對直隸地區的督撫調整復雜繁瑣，下面分別從督撫本身變化與直隸地區整體督撫的變化通過時間順序進行系統論述。

（一）順天巡撫

順天巡撫于順治元年（1644）設立。但因剛入主北京，尚未完全掌控京城，北京城東部還有大量土匪與盜賊，社會動蕩不安。而密云又是京城東部的主要地區，所以兵部左侍郎劉余祐“以京東土寇竊發，請移順天巡撫駐密云?！边@樣，同年七月，順天巡撫駐地移到密云縣。順治六年（1651）、順治十五年（1658），又先后裁撤天津巡撫、宣大總督，將其所屬河間府、宣府鎮及延慶、保安二州劃歸順天巡撫管轄，至此可以看出隨著清代對于直隸地區最高行政長官的調整，順天巡撫管轄范圍一直在擴大。但到順治十八年（1661），因設立直隸總督，順天巡撫被裁撤。

（二）保定巡撫

順治元年（1644）設立，同年，因直隸地區又設立天津巡撫，將其所屬河間府劃歸天津巡撫管轄。順治六年（1651）清中央首次將保定巡撫裁撤，其所屬地由直隸、山東、河南三省總督將其兼管。到了順治十五年（1658），直隸、山東、河南三省總督張懸錫降職，之后順治時期一直再未有該職位。所以清代為了填補該事件出現的直隸地區的管理真空，于是復設保定巡撫。順治十八年（1661），裁順天巡撫。順天巡撫所管轄順天、永平、河間三府及延慶、保安二州和宣府鎮統歸由保定巡撫管轄。

（三）天津總督（巡撫）

順治元年（1644）設立，同年“十月甲子罷”總督駱養性遭罷免。但是為了填補該地區因為裁撤總督出現的權力真空，在十月又設立了天津巡撫“升都察院副理事官雷興為右副都御史巡撫天津等處。”同時其另一個設立原因據《清史稿》載：“順治元年十月，命以右副都御史巡撫天津。李聯芳、張成軒為亂滄州、南皮間，興與總兵婁光先帥師討之。成軒等將遁出海，師已扼?？冢梭@潰，投水死者強半。興復遣兵捕治，斬渠宥協，盜盡散?！备鶕@條史料可以得知，當時清兵剛入關，直隸地區局勢沒有完全穩定下來，出現許多盜賊和起義——李聯芳、張成軒起義，導致直隸地區戰事頻發，所以命右副都御史雷興天津巡撫和總兵婁光先帶領兵馬討伐，平定叛亂。在清朝強有力的打擊下，叛軍潰不成軍，之后雷興又派遣兵馬打擊盜賊，維護直隸地區穩定。天津巡撫駐天津衛，下轄原保定巡撫所屬河間府。順治六年（1649），裁天津巡撫，所屬轄區域由順天巡撫管轄。

（四）宣府巡撫

順治元年（1644）設立。順治九年（1652）被裁撤，將宣府巡撫所轄范圍歸于宣大總督管轄。

（五）宣大總督

順治元年（1644）設立，順治九年（1652）裁撤宣府巡撫，并將其所屬延慶、保安二直隸州劃歸宣大總督管轄。順治十三年（1656），設立山西總督。山西地區不再歸宣大總督管轄，同年“令順天巡撫兼之”。清中央開始其部分職權歸于順天巡撫。順治十五年（1658），裁撤宣大總督?！笆迥瓴茫ㄐ罂偠剑┤薄?。將其所屬宣府鎮，與延慶、保安二州劃歸順天巡撫管轄。

三、順治時期裁撤直隸地區各督撫的原因

通過梳理我們可以看到順治時期直隸地區的督撫設立數量眾多且變更頻繁，出現了轄區與職能相互重疊，各總督與巡撫相互推諉的復雜情況。因此清中央陸續對部分總督與巡撫進行裁撤，其裁撤原因為以下三點。

（一）提高行政辦事效率，加強中央集權

順治時期在直隸地區多行政長官的出現，造成的主要影響就是，官員眾多出現行政辦事效率低下，所以清中央為了提高辦效率開始合并各官員。例如順治六年（1651）清中央首次將保定巡撫裁撤，其所屬地由直隸河南山東三省總督將其兼管。裁撤原因據《清世祖實錄》所載：“禮科右給事中姚文然奏言，北直接壤山東河北一帶。盜賊日熾，商賈不前，耕桑失時。兵到，則東剿西遁，兵撤，則勾連復起，臣熟籌其故。由地勢接連兩省，兵馬各有分疆撫在巡無調總鎮之事權而總鎮亦無越境窮追之剿法，是以狡賊得東西躲閃，緩天誅?！?/p>

從《清世祖實錄》的記載可以看出，當時的直隸地區盜賊眾多，地區混亂，社會動蕩，商人在此無法正常經營，同樣百姓的耕田也經常被掠奪與踐踏。而當時直隸地區由于地勢原因接連山東與河北兩省，兩個省沒有統一的行政長官，保定巡撫沒有調兵權利，而有兵權的總督卻無法越境剿匪與打擊盜賊，從而導致每次官兵姍姍來遲。官兵到時，盜賊東躲西逃，官兵離開時，盜賊又出來破壞。嚴重危害了直隸地區的安定和京畿與皇宮的安全。所以急需裁撤巡撫，整合職能，設立總督，提高中央對直隸地區的控制，加強中央集權。

順治十八年（1661），清中央設立直隸總督，首任總督為苗澄，《清圣祖實錄》載：“以都察院左副都御史苗澄，為直隸總督?！备鶕拔年U述，直隸總督與順天府的職能與轄區相互重合。所以為了提高行政辦事效率，將順天巡撫裁撤，順天巡撫所管轄順天、永平、河間三府及延慶、保安二州和宣府鎮統歸由保定巡撫管轄?！俄樚旄尽份d：“直隸已設總督故裁去順天巡撫，順天等處地方著保定巡撫兼管”，至此直隸事務皆由保定巡撫管轄。這一時期的直隸地區的最高行政長官只剩直隸總督與保定巡撫，標志著順治時期中央對直隸地區的控制達到頂峰，中央集權得以加強。

（二）削減地方開支

順治時期直隸地區的實行多行政長官制度還有一個重要的問題：官員設置太多導致出現冗官局面，因此清中央開始裁撤部分巡撫，削減中央開支，以裕國家經費。例如順治六年（1649）清中央分別裁撤了保定巡撫和天津巡撫。據《清世祖實錄》載：“若仿江南、川、湖、陜西之例，即將真保巡撫改為總督衙門，其標兵、官吏廨宇公費，一毫不煩另措?！庇蛇@條史料可以得出裁撤保定巡撫除去上文所述原因外還有一個重要因素就是——縮減經費。而天津巡撫裁撤也是如此，《清世祖實錄》載“裁天津、鳳陽、安徽巡撫、巡江御史天津餉道等官、以裕國家經費之用”，減少中央開支，補充國家經費；到了順治九年（1652），清中央以“戶部以錢糧不敷”為由，整合官員，裁撤宣府巡撫。

（三）伴隨著督撫長官的降職而被裁撤

在順治時期直隸地區督撫長官經常被皇帝貶黜，之后其所對應的官職一般不再設立，督撫的職能及轄區由其他的督撫代管。

到了順治十五年（1658），順治將時任直隸山東河南三省總督張懸錫連降三級，原因是：“張懸錫，系朕特簡，畀以總督三省重任。即有錯誤屈抑情節，皆當陳奏，聽候鑒裁，何至遽爾刎頸。殊失大臣之體，本當罷黜，但念其素行清謹，姑著降三級調用?！庇蛇@條史料得出總督張懸錫因故有失大臣的體面。在此之后一直到康熙皇帝登基時，直隸、河南、山東三省總督并未再次設立。

綜上所述，清代順治時期的直隸地區的督撫演變，經歷了一個由多行政長官向單一行政長官演變的過程，順治年間為了更好管理直隸地區防止戰事與保衛邊關，沿襲明代的督撫制度先后在直隸地區設立了六大督撫，但是伴隨著中央集權的加強與縮減經費清中央逐漸將其裁撤，并在順治末年形成“一督一撫”的政治格局，并為之后康熙時期的單一行政長官制度與雍正時期直隸總督的的確立奠定了基礎。