海河流域水資源開發利用狀況分析

徐 凱，韓 鵬，劉博靜

（1.水利部海河水利委員會，天津 300170；2.天津市中水科技咨詢有限責任公司，天津 300170）

海河流域地跨京、津、冀、晉、豫、魯、蒙、遼8 省（直轄市、自治區），流域面積32.06 萬km2，以僅占全國1.2%的水資源支撐超過10%以上的人口和經濟總量，水資源開發利用率達到106%，供需矛盾非常突出。化解流域水資源供需矛盾，始終是海河流域水資源管理工作的核心問題。劉建華等基于文獻計量分析，提出了水資源流域管理思路的發展歷程和主要內涵[1]。柳長順等在對比國內外水資源管理研究進展的基礎上，也提出流域水資源可持續利用管理準則和綜合管理模式[2]。陳惠雄等研究梳理了我國水資源管理理念目標的演化，提出了滿足生存需求的水資源管理理念、滿足經濟增長需要的水資源供給側開發理念、可持續發展水資源管理、集成管理的水資源管理理念到幸福導向的水資源管理理念的發展脈絡[3]。綜合分析海河流域水資源開發利用的各歷史階段，總體思路遵循水資源管理目標的總體發展脈絡，但由于流域水資源供需矛盾異常突出，各階段管理工作有著不同側重方向，表現出階段性管理特色。在推進解決流域水資源供需矛盾的過程中，逐步推進構建以水資源剛性約束制度為核心的流域水資源統一管理體系。

1 海河流域水資源開發利用階段分析

1.1 1949 年以來至20 世紀70 年代末：農業灌溉與城鄉供水并重

海河流域水資源開發利用歷史悠久，可以追溯到戰國初期引漳溉鄴十二渠[4]。新中國成立后，1949—1957 年期間海河流域洪澇災害頻發，國家對海河流域進行大規模整治，重點圍繞防洪整治目標，開展了河道堤防整治和河道疏浚等工作。1958年后，按照“以蓄為主”的方針，海河流域整治以興建水庫為主要措施，控制洪水和蓄水灌溉并重[5]。這一階段水資源開發利用核心是保障農業灌溉用水，主要措施是修建水庫配套灌區和擴建原無壩引水灌區。

1963 年，海河流域發生流域性洪水，毛澤東主席題詞“一定要根治海河”。海河流域水利工程建設以“根治海河”洪澇問題為核心，重點實施了開辟減河、修筑堤防等項目，基本形成了當前海河流域河道水網布局[6]，水資源開發利用工作服從于流域整體整治。至1965年，圍繞“三五”工作方針即“大寨精神，小型為主，全面配套，狠抓管理，更好地為農業增產服務”的水利方針[7]，海河流域水利工作重心再次轉向水資源開發利用，聚焦增加糧食生產，突出中型灌區和機井等小型農田水利工程建設。特別是為應對1972 年旱情，海河流域開展大規模機井建設[8]，打井數十萬眼。

同時，伴隨著流域內人口數量增加和經濟社會發展，保障人畜飲水和糧食安全需求逐步增加，水資源開發利用更加注重農村用水和城鄉用水需求并重。特別是1963 年之后，由于降雨減少，以北京市為代表的大中型城市出現水資源供給不足危機，京密引水渠等引水工程投入使用[9]，以開源為主線的供水管理思路逐步形成。

1.2 20世紀80年代至90年代末：開源為主、以保供為主線的供水管理思路形成

因自然環境變化和經濟社會需求增長，海河流域水資源開發利用聚焦供水的導向逐步凸顯。經濟社會發展對水資源需求逐步增加，由上一階段側重于服務農業灌溉和城鄉供水，逐步調整到保障經濟社會全方位發展用水需求。水資源開發利用工作重點由全面保障農業灌溉和城鄉供水需求轉向合理預測全口徑用水量，并提出可行的供水保障條件。

1983 年以來，海河流域陸續建設完成朱莊水庫、潘家口水庫、大黑汀水庫等大型水庫，供水已逐步作為水庫主要功能予以考慮。目前，海河流域已建成的34 座山區大型水庫全部保留有灌溉和供水任務，其中友誼水庫、桃林口水庫、潘家口水庫、大黑汀水庫、西山灣水庫主要功能被確定為灌溉和供水。海河流域山區大型水庫主要功能，詳見表1。

表1 海河流域山區大型水庫主要功能[10]

20 世紀70 年代末，北京市、天津市等流域內大中型城市出現供水危機，以保障供水需求為主要目標的調水工作逐步開展。①海河流域內調水，這一時期以引灤輸水、岳城水庫向河北省、河南省供生產生活用水最為典型。引灤輸水工程自1983 年起為天津市供水，1987 年起為唐山市供生活用水。岳城水庫分別于1981年通過民有渠向邯鄲市、1986年通過漳南渠向安陽市供生產生活用水。②引入外流域水源作為必要的補充，海河流域水資源開發利用發展到本地水源與外調水源聯合配置的新階段，其中以引黃濟津工程最為典型。1972—1982 年，海河流域先后開展5 次引黃濟津（1982 年包括引岳補水），天津市共收水16.97億m3。自1993年起每年實施引黃入冀調水，至2000年1月累計實施8次（含1993和1994 年試通水），向河北省調水15.09 億m3。同時，引黃灌溉水量也總體呈現增長趨勢。

1.3 供需兼顧、以節水為主線的需水管理思路形成

海河流域水資源自然稟賦差，資源始終是流域經濟社會發展的約束性因素，這就決定了海河流域水資源開發利用必須向內尋求潛力。2000 年以來，我國水資源開發利用的指導思想由以需定供轉向以供定需，更加突出強調以水資源的合理配置，實現開發利用和節約保護的有效統籌[11]。海河流域需水管理工作日益受到重視，并逐步發展成為以節水為主線的需水管理思路。

需水管理包括水資源邊界約束和水資源供給保障兩方面含義，在約束不合理或低效的用水需求的同時，要提高合理（特別是基本的）用水需求保障能力[12]。但傳統的需水管理研究更多地關注于經濟發展用水，而對缺水地區需水管理研究相對不足[13]。特別是針對海河流域水資源稟賦差、剛性需求強的基本條件，海河流域水資源開發利用更有必要實施需水管理，以保障最小生態用水等基本需求[14]。海河流域需水管理重點在農業節水增效和城鎮節水降損上發掘潛力，同時要輔以必要的開源措施——在水源調出區允許的前提下實施穩定的跨流域調水。因此，海河流域水資源開發利用主要思路轉向供需兼顧，以節水為主線的需水管理。

取水許可制度的全面落實是海河流域需水管理的有效起步。1993 年國務院頒布《取水許可制度實施辦法》，至1996 年實施第一次取水許可證年度審驗，標志著取用水側監督管理工作全面實施。海河流域取水許可自啟動以來，取水許可審批始終高度關注建設項目取用水合理性、可靠性，對用水總量控制、用水定額選取等從嚴把關。同時，通過專項后評估和有效期延續評估等多種方式，對建設項目用水指標的合理情況開展長期監督。

2002 年，水利部印發《關于開展節水型社會建設試點工作指導意見》，提出“力爭10 年左右的時間，初步建立起我國節水型社會的法律法規、行政管理、經濟技術政策和宣傳教育體系”的目標。海河流域節水工作全面展開，并取得顯著成效。截至2014年底，海河流域建設完成北京市海淀區、天津市、河北省廊坊市等4 批13 個國家級節水型社會建設試點，摸索形成了再生水綜合利用、社會資本參與小區和公共服務機構節水改造、農業水價“一提一補”等創新節水體制機制，形成良好示范帶動效應。海河流域2007 年萬元工業增加值用水量為40 m3，處于全國領先水平[15]。

2009 年全國水利會議上提出實行最嚴格的水資源管理制度，2012 年《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》明確了以“三條紅線”為核心的最嚴格水資源管理制度體系，開始將供水（水資源開發總量）、節水（水資源開發利用效率）和水環境（水功能區排污總量）統籌考慮，并落實于管控措施（責任考核）。水資源開發利用總量指標工作上，加強各省市取水總量控制，為流域需水管理把好源頭關口[16]。水資源開發利用效率指標上，全面推進節水灌區建設、節水工藝改造等工作，強化對建設項目節水“三同時”工作的審查。水功能區排污總量指標上，重點聚焦工業節水減排，強化入河排污口設置審查。

在嚴格流域需水管理的同時，海河流域積極強化水資源調度工作，保障流域經濟社會發展用水需求。這一時期內，流域內引灤輸水、岳城水庫向邯鄲安陽補水等日常水資源調度工作持續開展。自2003年起，為保障北京市用水需求，組織實施山西省河北省向北京市集中輸水、河北四庫向北京市應急調水等應急調水工程?？缌饔蛘{水工作持續開展，組織實施7次引黃濟津應急調水，天津市收水24.53億m3。引黃入冀補水不斷完善調水體系，通過潘莊、位山2 條線路相互補充，2001年12月—2013年11月開展引黃入冀補水10次，累計調水31.09億m3?？沙掷m的開源補水已成為海河流域水資源開發利用必要的補充。

2 海河流域水資源開發利用面臨的主要問題

2.1 流域水資源量自然衰減

多項研究表明，海河流域水資源量總體呈現衰減趨勢。王永財等提出海河流域1960—2010年降雨量以18.9 mm/10 a 的速率下降[17]。王佰偉等研究指出海河流域水資源總量變化傾向率為-2.78億m3/a[18]。陳茂山的歷史尺度研究進一步表明，海河流域雖然20 世紀50—60 年代降雨較多，20 世紀70 年代開始呈現了遞減趨勢[19]。王浩等指出1978—1980 年是海河流域降水由豐到枯的突變點，之后進入較長時段的相對偏枯階段[20]。尤其是以北京市為代表的大中型城市，因降雨導致水資源量呈現顯著衰減趨勢。北京市20世紀60年代年均降雨量較20世紀50年代偏少177 mm，20 世紀70 年代年均降雨量較20 世紀50 年代偏少162 mm[10]。由于降雨衰減導致的河道徑流和水庫蓄水量顯著偏少，全流域生產生活用水保障能力下降。

2.2 流域人類活動因素造成水資源量衰減

海河流域經濟社會發展對水資源需求顯著增加。自1965 年以來，漳河流域因人類活動影響導致的徑流衰減量約占流域徑流總衰減量的85%[21]，海河北系地表徑流也呈現下降趨勢[22]。這一時期人類活動影響主要表現在2 個方面：①用水量增加造成徑流減小和地下水儲量消耗。大規模井灌和生產生活用水造成地下水補給量小于消耗量，平原區地下水漏斗開始形成。1958—1978 年海河流域平原地下水累計消耗14.55 億m3[23]，地下水位下降也導致降雨初損增加；同時，隨著灌區建設和灌溉面積增加，生產生活用水量增長，從水庫和河道引水量增大。②因下墊面變化改變流域產匯流機理。大中型水庫建設造成蒸散發量增大，同時改變了天然狀態下匯流機制，加之20世紀60年代以來大搞農田建設中忽視水土保持工作[24]，造成山區植被破壞，水源涵養能力顯著下降。

2.3 流域各省市間存在水資源無序開發情況

因水資源開發利用造成的省際水事矛盾糾紛，自20世紀80年代初期已有表現。在漳河上游地區，1980 年以來相繼發生了河南省紅旗渠、河北省大躍峰渠和白芟渠被炸的事件，進一步引發沿河村莊械斗[25]，造成嚴重不良影響。上游地區因其區位在水資源開發利用上占有天然優勢，因此河南省、河北省聚焦自身區域內的水資源開發利用，必然導致對水資源開發利用優先次序的爭奪。這一情況直到1993 年漳河上游管理局成立并對上游取水實行統管后，才得到好轉[26]。

20 世紀90 年代后，隨著經濟社會發展，海河流域水資源越來越成為制約性因素，各省市在區域發展中更多關注于本行政區需求，而忽視對上下游、左右岸的影響，省際水事糾紛在這一時期仍有發生。海委相繼協調了京津泃河楊莊截潛工程糾紛、津冀寧河北地下水源地開發糾紛、京冀拒馬河張坊應急工程糾紛等水事矛盾糾紛，但從流域層面水資源統配統調的格局尚未建立[27]，特別是各省市的可用水量指標未能有效分配，造成區域協調發展中對水資源承載能力考慮不足。

2.4 流域經濟社會發展中水環境問題開始凸顯

隨著經濟社會快速發展，海河流域地表徑流量迅速衰減和地下水位快速下降，造成了河道斷流和地下水漏斗等水環境問題，并引發地面沉降、海水入侵等地質問題。20 世紀80 年代，海河流域主要河道年均干涸長度達到1 668 km[28]，永定河、滹沱河、子牙河、漳河、南運河、漳衛新河年均斷流時間超過340 d。流域入海水量較20 世紀70 年代衰減75%。流域內形成房山、莘縣-夏津、邢臺、大同城區周圍等淺層地下水漏斗17 個和冀棗衡、天津、滄州等深層地下水漏斗7 個，造成地面沉降和海水入侵問題[29]。天津市地面沉降速率曾達到89 mm/a[30]。由于地下水位下降進一步導致降雨產匯流關系變化，地面徑流衰減明顯，湖泊水庫出現干化和水體富營養化傾向，官廳水庫等部分水庫失去飲用水水源地功能。

20 世紀90 年代后，隨著需水管理思路落實，海河流域實現了用水量基本穩定的前提下經濟社會持續發展。但這一階段通過節水工作節省出的水資源，并未完全還歸于自然，而是部分用于滿足經濟社會發展對水資源提出的新需求。實施的引岳濟淀、引岳濟港、引岳濟衡應急調水主要目標是保障沿線群眾生活生產和旅游業用水，對生態環境需水考慮不足。

3 新時期海河流域水資源開發利用思路探討

2014 年3 月，習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上，明確提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，為解決新老水問題指明了方向。當前我國社會主要矛盾發生變化，高質量發展對水安全提出更高要求，這些要求集中反映在對水利工作的發展質量上。海河流域經濟社會的高質量發展以全面、協調、可持續為目標，這就要求也要從全面、協調、可持續的層面審視水資源開發利用工作[31]，即水資源開發利用要兼顧生產生活生態全方位，形成區域間、行業間、城鄉間合理有序的開發利用秩序，嚴守開發利用上限，持續恢復水生態，實現人與自然的和諧共生。

水資源開發利用要嚴守上限，就是以水資源為剛性約束。水資源剛性約束制度的關鍵在于“以水四定”，框定流域經濟社會發展的水資源承載能力邊界，實質是以區域可用水量為最大的剛性約束，將有限的水資源優化配置到用水戶，以有限的水資源支撐區域生態保護和經濟社會高質量發展[32]。因此，核心問題在于明確“區域可用水量”。

水資源剛性約束制度是對供需兼顧的需水管理思路的再發展，更突出強調生態的基本需求。供給側定水，確定可用水量的基本前提是留足基本生態用水，基本生態用水需求的滿足僅次于基本生活用水需求的滿足，成為第二位要考慮的用水需求，對已經過度開發利用的水資源要進行退還。需求側定需，經濟社會發展規模和結構要在可用水量的框架下確定，水資源對經濟社會的調控作用不單純體現在用水定額等節水指標的要求，更重要的是體現在承載能力上。在實施中重管，既要管住合理的用水需求，推進水資源高效集約節約的開發利用；更要管住不合理的用水需求，將擠占的生態用水退還給自然。

4 海河流域水資源剛性約束制度措施和工作建議

4.1 落實水資源剛性約束制度的主要措施

4.1.1 合理確定海河流域“區域可用水量”

海河流域水資源開發利用率曾高達106%，各省市經濟社會發展長期受制于水資源約束。隨著2014 年南水北調中線工程通水，海河流域外調水在供水中的比重上升至近30%，成為流域水資源重要的補充，并逐步轉變為北京市、天津市等重點城市生活的支撐水源。地下水資源開發利用量則呈現顯著逐年下降趨勢，比重由66%下降到34%。2020 年之后，當地地表水、地下水和外調水資源三者比例基本相當，非常規水源比重提升在接近10%，均在海河流域水資源開發利用中發揮重要作用。海河流域2000—2022年分水源供水量，如圖1所示。

圖1 海河流域2000—2022年分水源供水量

因此，要在統籌考慮本地水、外調水、非常規水源等多種水源的基礎上確定各區域可用水量，三者缺一不可。同時，針對海河流域水資源開發利用率高、地表水生態亟需恢復的基本現實，海河流域可用水量的分水源配置尤其注重本地地表水，并將可用水量分解到逐條河流。通過多次協調，統籌兼顧各省市需求，2023年7月，海河流域各跨省河流水系地表水可用水量基本確定。

4.1.2 持續深化需求端節水管控

全面推開縣域節水型社會達標建設，截至2022年底，海河流域內京津冀晉4 省市縣域節水型社會達標建設完成率均超過50%。用水定額管控與評估工作持續深化，充分發揮用水定額的平均先進示范引領作用，海河流域用水效率在全國始終處于領先水平。流域內石津灌區、漳滏河灌區、潮南灌區等大中型灌區續建配套與節水改造項目開工實施，持續挖掘農業節水潛力。

4.1.3 監督管理注重供需統籌

取水許可工作逐步傾向于精細化管理，關注于通過有效監管實現用水戶長效規范化取用水，針對取水計量設施安裝和校準、取用水數據在線監測等均作出明確規定。特別是全面開展取用水管理專項整治及“回頭看”工作，有效甄別合理和不合理的用水需求。針對不合理用水需求嚴格要求退出，對合理的生活生產用水強化監管力度。通過“四不兩直”“互聯網+監管”等多種方式，不斷提升取用水監督管理能力。針對水生態損害的修復需求，在“管”的過程中優化水資源配置，組織實施了永定河生態水量調度、漳河全線貫通、京杭大運河全線貫通、引黃入冀補淀、華北地下水綜合治理和河湖生態環境復蘇等多項生態水量調度和河湖生態環境復蘇工作，實現了永定河、漳河等多條河流生態環境復蘇，地下水位總體止跌回升[33]。

4.2 落實水資源剛性約束制度工作建議

海河流域水資源剛性約束制度正在逐步完善，流域水資源供需仍處于緊平衡狀態，水生態修復需求迫切，特別是在可用水量得到各省市初步確認但尚未有效落實的情況下，如何有效結合供給端可用水量和需水端精細化用水管理，仍需進一步研究。

4.2.1 堅定落實“以水而定，量水而行”的工作要求

加快推進流域內各省市地表水可用水量指標的確認工作，盡快明確各省市地表水資源可用水量上限。同時，地下水管控指標要盡快出臺，為地下水開發利用需求管控明確依據。各省市要立足于區域可用水量和當前經濟社會發展現狀，提前謀劃，在可用水量控制指標范圍內合理優化發展布局、人口規模和產業結構，退還被擠占的水資源，實現水、經濟社會和生態環境的協調發展。

4.2.2 持續完善水資源配置網絡體系

按照《國家水網建設綱要》總體布局要求，海河流域作為重要的受水區，既要做好南水北調東中線供水和引黃水的消納，也要全面推進流域內水資源配置工程建設。

海河流域要在“二縱六橫”水資源配置體系基礎上，聚焦水網“綱、目、結”的工程布局，推進區域水網、流域水網與國家水網的有效銜接?？紤]到外調水已經成為流域水資源的重要補充，建議完善流域外調水管理體制，突出強化流域管理機構對外調水、當地水和非常規水的統籌配置，促進水資源集約節約利用。

4.2.3 健全水資源剛性約束制度

水資源剛性約束制度指標體系要綜合考慮供、需、管三方要求。供的方面，要加快區域基本生態水量研究，提出各個區域適宜的水面面積和地下水水位要求，避免造成大量無效蒸散發或因地下水位過高引起的鹽堿化問題。需的方面，要深入研究水資源經濟價值屬性，為以水資源推進經濟產業結構轉型提供指導。管的方面，要推進數字孿生流域建設進度，以互聯網等信息化手段提升水資源監管能力。保障措施方面，要研究剛性約束制度的評價指標和評價方案，建立行之有效的考核體系和獎懲機制，同步推進剛性約束制度納入相關水法律法規要求。

4.2.4 加強水資源取用監管

監管是連接水資源剛性約束制度中供與需的關鍵環節。針對海河流域水資源供需矛盾突出的基本現實，強化監管更突出的意義在于糾正人的錯誤行為，真正將擠占的生態用水還歸自然。建議在取用水管理專項整治行動工作基礎上，依托最嚴格水資源管理制度考核和日常監督檢查，定期更新流域取水工程臺賬，全面準確掌握各類取水工程情況。特別要加強對規范化取水計量工作的監管，為實行取用水精細化管理和水資源精細化調度奠定基礎。同時，要加快監管體制機制建設，推進水資源超載區域取水許可限批等相關制度的出臺，嚴格違法取水處罰，為監管措施落實提供制度保障。

4.2.5 強化流域水資源統一調度

河湖生態環境復蘇是人與自然和諧共生最直接的表現方式。海河流域以水資源剛性約束為核心的水資源開發利用管理，要以河湖生態環境復蘇為根本目標，統籌本地水、外調水和非常規水源，綜合協調供水、灌溉、發電等多種需求，按照節水優先、保護生態、統一調度、分級負責的原則，強化流域水資源統一調度，以推進永定河生態水量調度、漳河全線貫通和華北地區河湖生態環境復蘇等工作為重點，加強生態用水需求保障能力，構建流域地表水和地下水的良性循環。

5 結語

本文以梳理海河流域水資源開發利用歷史階段為基礎，將海河流域水資源開發利用思路演進過程分解為供水為主線的萌芽階段，開源為主、以保供為主線的供水管理階段，供需兼顧、以節水為主線的需水管理階段，分析了由于水資源開發利用引發的水資源量衰減、無序開發、水環境破壞等問題。在此基礎上，本文以“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路為指導，聚焦人與自然和諧共生的根本要求，分析水資源剛性約束制度在供、需、管三方面的內涵，并提出強化以水資源剛性約束制度為核心的流域水資源統一管理建議，為流域水利事業高質量發展提供參考。