新形勢下中國加油站規劃建設問題及發展路徑分析

肖崇紫 張曉明 孫澤彬

1. 廣州市城市規劃勘測設計研究院, 廣東 廣州 510060;2. 廣東省城市感知與監測預警企業重點實驗室, 廣東 廣州 510060

0 前言

根據相關報告,中國目前擁有加油站超過11萬座,其中中國石油加油站占比26%,中國石化加油站占比20%,外資加油站占比4%,其他(民營為主)加油站占比50%[1]。在過去20年間,中國加油站數量大、密度高[2-4]、布局不均衡[5-6]等一直是熱議話題,但加油站總數在爭議和探索中仍不斷增長[7-10],且新建需求依然強勁。國內在加油站規劃建設方面的研究聚焦在加油站規模、需求預測、分類、布局等方面,多為基于運籌學方法的純理論性研究,對加油站規劃建設所面臨的現實問題缺少系統性剖析。考慮到中國千人機動車保有量有可能從180增長到300～450[11-12],燃油汽車報廢年限長達8～20年,且當前新能源汽車整體占有率不高[13],可以預見,未來較長時間內燃油汽車仍將占據較大比例,加油站仍具有強大的生命力。在此背景下,本文深入剖析中國加油站規劃建設面臨的主要問題,并探討了“雙碳”目標實施和自動駕駛技術發展背景下的加油站規劃轉型問題。

1 主要問題分析

1.1 規劃體系不完善

在早期,中國加油站建設長期缺乏上位規劃指導,加油站規劃建設呈自下而上的擴展態勢,加油站數量快速增長,部分區域出現加油站過分密集的問題。直至2002年,國家層面才正式提出編制加油站行業發展規劃的要求(《關于開展加油站專項整治工作的通知》國辦發〔2002〕18號),2003年經貿委印發《關于完善加油站行業發展規劃的意見》(國經貿〔2003〕147號),明確了加油站行業發展規劃的編制要求和內容格式,要求設定中長期目標、分步實施、明確規劃年限等。

1.1.1 規劃期限方面

各地多開展五年發展規劃編制,絕大多數地市中長期發展規劃缺位,常出現規劃五年一編、五年一變,規劃穩定性不夠。

1.1.2 規劃編制主體方面

早期部分地區成品油零售企業直接承擔了規劃編制任務,事實上行使了政府職能,導致規劃編制成果過分傾向于企業發展目標,規劃的公平性難以保障。

1.1.3 規劃編制程序方面

分區規劃/控制性詳細規劃編制人員長期忽視加油站用地供給,或者對加油站空間布局要求理解不透徹,導致加油站規劃用地緊缺,而加油站行業發展規劃編制主體責任單位對于城鄉規劃信息掌握不全,尤其是對用地信息掌握不詳細,導致規劃落地性較差。

1.1.4 規劃審批方面

2020年前,加油站行業發展規劃由省級部門審批,審批側重于加油站規模總量,對于空間布局細節合理與否基本不做實質性審查,導致大量加油站點空間布局不符合相關規范標準要求。

1.2 布局標準有缺陷

中國加油站規劃布局標準實際上是一種舶來主義和經驗主義的衍生物,缺乏深刻豐富的研究支撐,在城區、國省道、高速公路、農村地區等方面均存在一定爭議。在城區布局標準方面,GB/T 51328—2018《城市綜合交通體系規劃標準》提出加油站的服務半徑宜為1～2 km,SB/T 10390—2004《成品油零售企業管理技術規范》(以下簡稱SB/T 10390—2004)規定城區加油站的服務半徑不少于0.9 km;在國省道布局標準方面,SB/T 10390—2004規定國省道加油站每百公里不超過6對,這一規定對加油站空間位置缺乏清晰的界定,存在多種解讀;在高速公路布局標準方面,SB/T 10390—2004規定高速公路加油站每百公里不超過2對,JTGB 01—2014《公路工程技術標準》規定高速公路應設置服務區和停車區,服務區平均間距宜為50 km且應在服務區設置加油站,而停車區與服務區/停車區之間的距離宜為15～25 km,這一規定造成大量停車區不滿足設置加油站的條件,已經引發了相關行業的反思[14];在農村加油站布局標準方面,SB/T 10390—2004規定農村加油網點的設置應按當地有關行政主管部門的規定執行,這直接導致了各省農村加油站的布局標準差異過大,例如四川省按照“縣道每百公里不超過8對”執行(《四川省成品油市場管理實施細則》川經運行〔2007〕169號),浙江省按照“縣鄉道公路每百公里不超過5對”執行(《浙江省成品油市場管理實施細則》浙商務商發〔2010〕240號),山東省按照“農村加油站設置間距不少于2 km”執行(《山東省成品油市場管理辦法(試行)》魯經信消字〔2010〕335號)。

1.3 用地落實難度大

加油站用地屬于商業用地性質,使用期限為40年,須走招拍掛程序。目前用地問題已經成為制約加油站規劃建設最主要的限制性因素:第一,加油站建設程序較為復雜,經營一個加油站涉及發改/工信、自然資源、消防、環保等多個部門,條件嚴格,耗時較長;第二,大量加油站規劃點位屬于集體土地,而多數省市政府對于集體建設用地流轉上市并無對應的操作細則,導致大量的規劃點位難以落地;第三,加油站屬于典型的鄰避設施,有可能產生重金屬污染、油氣泄漏、噪音污染、爆炸等風險,相關研究也表明加油站會影響周邊房價[15],因此在土地價值較高區域加油站落地阻力較大。當前,成品油零售企業自下而上建設加油站周期長、難度大,而政府部門主導的自上而下批量建設加油站具備土地收儲優勢,推進速度較快,部分市縣正積極探索推進。廣東省加油站建設流程見圖1。

圖1 廣東省加油站建設流程圖

1.4 空間分布不均衡

利用百度POI數據提取加油站的空間位置數據,結合第七次全國人口普查數據、2020年中國統計年鑒中各省份的民用汽車保有量數據、各省市土地利用總體規劃中2020年城鄉建設用地規模數據,對中國加油站進行空間量化分析。分析結果表明,加油站規模與常住人口、民用汽車保有量、城鄉建設用地規模存在顯著的線性關系,相關系數分別為0.69、0.72、0.71,加油站對應的服務人口約1.4萬人/座,對應的民用汽車約 2 500 輛/座,對應的城鄉建設用地面積約3.3 km2/座。

加油站發展受道路交通流量的影響較大,道路交通流量從空間和時間兩個維度影響著加油站的空間布局。在空間維度方面,加油站聚集在車多、人多的地區,如胡煥庸線以西的加油站密度要遠遠小于東部的加油站密度,京津冀、珠三角、長三角的加油站密度要高于其他城市群,城區加油站顯著多于農村加油站。在時間維度方面,中國加油站在20世紀90年代后快速發展,在2000年后進入高速發展階段,此后發展速度逐步回落。在這一時期,國省道在城鎮空間演變過程中扮演了重要角色[16],城鎮空間依托國省道不斷擴展,其間國省道扮演了交通大動脈的角色。因此,早期加油站多數沿著國省道密集布設,也造成了現階段國省道加油站過分密集,新城區加油站過分稀疏的現象。例如,廣東省揭陽市現擁有加油站189座(不含高速公路和水上加油站),國省道加油站101座,占比高達53%。廣東省陽江市現擁有加油站169座(不含高速公路和水上加油站),國省道加油站81座,占比高達48%。

2 挑戰與機遇

2.1 “雙碳”目標下的重大挑戰

中國碳達峰(2030年前)和碳中和(2060年前)時間表將對交通能源結構轉型帶來極其重大的影響,交通領域碳中和目標實現的關鍵在于實現機動車零排放,即采用清潔能源(如電能)替代化石燃料[17]。目前,歐美主要國家在2010年前便已經實現了碳達峰,日本、韓國在2020年前也已經實現了碳達峰目標。發達國家多數將碳中和目標年份定在2050年前,如新加坡目前甚至已經明確要在2040年前逐步淘汰燃油汽車,英國計劃在2035年前逐步淘汰燃油汽車。

交通碳達峰對應成品油零售量達峰,交通碳中和意味著化石燃料汽車將逐步退出歷史舞臺。目前距離2030年還有7年,這段時期內傳統燃油汽車總量仍然會保持增長態勢,但新能源汽車開始快速擴張,尤其是公共汽車、出租車、網約車等領域電動化進程會加快。因此,加油站成品油銷售總量預計在2030年前達到峰值,之后開始快速遞減,成品油零售總量及機動車保有量發展趨勢見圖2。在“十四五”及“十五五”規劃時期,燃油汽車總保有量仍然會呈現增長態勢,中國加油站運營仍然具備可觀利潤,建設訴求仍然較大,加油站總規模也會隨之增長。在達峰之后,成品油需求開始銳減,加油站利潤必然持續走低,加油站也必然會像歐美及日本一樣開始逐年減少,而電動化技術的發展又會進一步加快加油站數量遞減的速度。在“雙碳”目標約束下,可以判斷“十四五”時期是傳統加油站最后的高光時期,“十五五”時期將是加油站逐步退出歷史舞臺的起點。在完全實現碳中和前,燃油汽車保有量難以快速清零,石化燃料加注需求仍將持續較長時間,而加油站燃料補給業務利潤率有可能步入負利時代,因此業務多元化將會是今后加油站發展的主要方向。

a)成品油零售量發展趨勢

2.2 加油站—充電站融合發展新嘗試

從當前發展態勢來看,加油站退出歷史舞臺的命運難以避免,新能源汽車崛起已成必然,而加油站如何轉型也是當下的重要課題。加油站和充電站均屬于機動車能源補給站點,在加油站內增設充電樁具備網絡節點優勢[18-19]。早在2010年,中國石油、中國石化等16家央企就已組成中央企業電動車產業聯盟,開始積極探索在加油站內建設充電樁,但實施效果并不理想,對于在加油站內建設充電樁的態度已由樂觀激進轉向了理性審慎。制約加油站—充電樁融合發展的原因復雜,主要有以下幾個方面:第一,充電設施屬于重資產業務,加油站增設充電樁投資運營成本高、利率低、回本周期長[20];第二,中國城市開發建設已步入存量時代,用地資源緊缺,在加油站內增設充電樁對用地要求較高,能為充電設施提供額外土地資源的加油站數量有限;第三,充電樁的核心資源是電力,電力資源并不掌握在加油站運營主體手中,因此加油站運營主體的顧慮較多,熱情有限;第四,油氣和電的兼容性較差,充電設施在使用過程中可能產生靜電,存在安全風險,建設審批要求嚴格;第五,技術更新迭代對充電業務影響較大,隨著電池技術的進步,早期的里程焦慮已經得到了很大改善,電池技術仍在快速進步,充電模式也呈現多樣化態勢。

2.3 自動駕駛背景下的轉型機遇

自動駕駛已經上升為國家戰略,這一技術會對未來交通行為產生重大變革,如停車需求減少、道路通行能力增加、城市空間拓展等[21],自動駕駛技術也可以使用更少的車輛滿足更大的出行需求[22]。自動駕駛、共享出行、出行即服務三類技術融合將會是21世紀新一輪汽車革命的主要方向,最終也會演變發展出自主式交通行為,交通將從智能轉向智慧。在智慧交通時代,無人駕駛交通系統的正常運轉需要的支撐:第一,硬件設備生產,負責自動駕駛車輛及關聯設備的輸出;第二,自動駕駛技術開發及測試,負責設備的運行控制;第三,自動駕駛商業運營,負責提供市場化的出行運營服務;第四,自動駕駛硬件設備的維護和管理。

未來汽車電動化會導致加油站燃油補給業務走向衰退,加油站的發展必須看準發展趨勢,找準自身優勢,超前謀劃,有序布局,主動融入未來高度智能化的交通系統。自動駕駛會改變交通模式和行為,但和非智能時代相比仍然有相似的地方:第一,未來交通需求時間分布的不均衡性依然會存在,高峰時刻運行需求量大,低峰時刻停車需求量大,這也需要城市為自動駕駛車輛提供充足的停放空間;第二,自動駕駛車輛仍然需要進行能量補給,需要大量的能量補給站點;第三,自動駕駛車輛需要定期進行維護和保養,需要提供保養維護場所。加油站經過幾十年的發展,已經具備了獨特優勢:第一,數量規模大,布局分散,和交通需求結合較好,已經具備了網絡化優勢和規模優勢;第二,用地權屬關系簡單,大量加油站40年產權將在2040年后陸續到期,屆時將在交通網絡上釋放出大量土地;第三,中國石油和中國石化兩大公司占據了全國的半數加油站,加油站易于批量化改造,且改造成本不高。

結合自動駕駛的技術特點綜合判斷,加油站在未來自動駕駛硬件設備的維護和管理領域存在突破的可能,有可能轉變成為自動駕駛車輛的綜合服務站,為自動駕駛車輛提供停放、車輛維護、能源補給等服務。

3 結論及建議

中國加油站在20世紀90年代后快速發展,經歷了由亂到治的過程,目前自下而上的建設需求依然強勁。在“雙碳”目標下,加油站數量減少甚至直至消失的命運難以避免,但是在交通領域碳中和目標達成前石化燃料仍會在社會經濟運行中發揮著舉足輕重的作用。縱觀國內外,加油站的規劃建設問題突出,如何應對新形勢下“雙碳”目標和自動駕駛技術的沖擊值得深入思考。

3.1 調整加油站的功能定位

歐美國家傾向于鼓勵加油站之間的相互競爭,加油站更多被定位為商業服務設施,對加油站的站點間距管控較弱,對加油站規模總量一般不進行控制,其規劃建設運營基本按照市場化規則進行。在中國傾向于對空間分布秩序進行管控,強調加油站的公共服務屬性,加油站在用地取得方面按商業用地方式出讓,但又常被視為道路交通配套設施,對站點間距和規模總量有著較強的管控要求。隨著加油站增長速度顯著放緩,空間布局形態基本穩定,加油站將從過去的增量擴張轉變為存量提升模式,多元化發展會成為必然,過分強調加油站的公共服務屬性會影響其多元化發展,應在空間格局已定的大前提下回歸商業本征,激發多元化轉型動能,應對碳中和階段面臨的市場環境。

3.2 修正空間布局標準

無論是高速公路、國省道、城區還是農村地區,現行加油站布局標準缺陷較為突出,執行生硬,一刀切現象比比皆是。探究加油站布局標準的由來,標準制定欠缺深入研究的理論支撐,本質上是一種舶來主義和經驗主義產物,修正現行布局標準迫在眉睫。加油站布局標準的修正需要充分考慮現實情況,并在剛性和彈性之間尋求平衡。隨著城鄉界線的逐步打破,加油站布局標準不應只用城區和農村地區兩個單一的數值標準進行一刀切,應對行業標準和國家標準進行規范統一,以人為本,從主管部門的總量供給思維向市場方的需求思維轉變。

3.3 研究充電站與加油站的關系

加油站和充電站的本質都是機動車能源補給站,兩者功能相似,但兩者目前是處于并行狀態,融合銜接研究不足。在缺乏深入研究的背景下,充電站大干快上,加油站蓬勃發展,未來滋生布局亂象的可能性較大。目前,雖然有很多企業謀求在加油站內布局充電樁,但現實運營情況不容樂觀,合并設置仍面臨重重阻力。未來碳中和目標實現后,加油站很有可能直接轉化為充電站,因此在制定充電站或加油站標準時要充分考慮未來發展趨勢,做好空間約束與統籌。

3.4 主動融入自動駕駛環境

隨著交通智能化時代的來臨,智能車輛需要完善的道路網絡和停放維護節點,加油站具備網絡、交通區位和改造成本等優勢,具備發展成為智能交通網絡靜態節點的可能性,大企業應緊抓機遇,在智能交通萌芽成長期開始探索轉型,做出局部示范點位,主動探索融入智能交通時代的新路徑。