京郊農村養(yǎng)老服務存在的問題及對策

位 暢

海南大學公共管理學院，海南 海口 570228

0 引言

《北京市老齡事業(yè)發(fā)展報告（2021）》顯示，截至2021年末，北京市60歲及以上常住人口為441.6萬人，占常住總人口的20.18%；比2020年增加11.7萬人，北京市正式跨入中度老齡化社會［1］。相較于2020年，北京市60歲以上人口比重持續(xù)提升，人口老齡化程度進一步加深。與北京市區(qū)相比，由于在居住方式、養(yǎng)老觀念和設施條件等方面存在明顯差異，京郊農村老年人口面臨的養(yǎng)老問題更為嚴重［2］。習近平總書記在河北省承德市調研社區(qū)養(yǎng)老服務時強調：“滿足老年人多方面需求，讓老年人能有一個幸福美滿的晚年，是各級黨委和政府的重要責任?！保?］黨的二十大報告亦明確提出，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務。

全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨、最繁重的任務仍然在農村。農村養(yǎng)老服務是我國社會養(yǎng)老服務體系建設的重要一環(huán)，同時是當前養(yǎng)老服務的弱項和短板。在當前實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，如何充分滿足農村老年人的養(yǎng)老服務需求是當前亟待解決的重大課題。破解京郊農村養(yǎng)老服務發(fā)展困局，促進其養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，是積極應對人口老齡化，構建老年友好型社會，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重大舉措。

1 研究回顧

隨著北京市農村老齡化問題的日益加劇，學術界對京郊農村地區(qū)養(yǎng)老問題的研究進一步深入并取得了一定的成果。李敏等［4］研究發(fā)現(xiàn)，年齡、性別、文化水平、經(jīng)濟狀況、子女性別構成及子女經(jīng)濟條件等因素對于京郊農村地區(qū)老年人的養(yǎng)老意愿選擇具有較為顯著的影響，雖然居家養(yǎng)老仍然是當前京郊農村老人養(yǎng)老的主要方式，但有意愿選擇養(yǎng)老機構養(yǎng)老的老人占比在穩(wěn)步上升。李卓蓬等［5］針對北京市農村社區(qū)居家養(yǎng)老需求做了進一步研究，發(fā)現(xiàn)農村老人在居家養(yǎng)老服務需求方面呈現(xiàn)多樣化趨勢，在醫(yī)療康養(yǎng)、文娛活動、應急救助等方面的需求程度較高。程曉青等［6］則通過對于北京市農村地區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老服務設施狀況的調查，從規(guī)劃布局、建筑環(huán)境、使用狀況等方面指出其存在功能單一、針對性不足、地區(qū)發(fā)展不平衡、醫(yī)療資源緊缺、安全隱患較多等問題，建議在以后建設中強化相關領域研究、轉變建設思路，切實提高農村地區(qū)養(yǎng)老服務能力。韓芳［7］從供給側結構性改革視角出發(fā)，發(fā)現(xiàn)京郊農村養(yǎng)老服務存在養(yǎng)老政策執(zhí)行不到位、農民經(jīng)濟來源單一、養(yǎng)老服務設施不足等困境，并針對性從政策、經(jīng)濟、模式等方面提出解決對策。張曉霞等［8］從法律方面對北京市農村地區(qū)以房養(yǎng)老模式進行了探索，研究顯示農村老人對以房養(yǎng)老政策認知不足且對該政策的前景持懷疑態(tài)度，有意愿參與嘗試該模式的老人占比較低，并提出要進一步完善法律制度、加強宣傳引導、強化政府監(jiān)管，以提高農村地區(qū)老人參與以房養(yǎng)老的積極性。李樂樂等［9］基于激勵擁擠理論對北京市延慶區(qū)農村社區(qū)養(yǎng)老服務中的志愿者激勵進行分析，認為在市場經(jīng)濟條件下激勵機制給傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的在地化志愿者帶來了一定的負面影響，并提出應該采取有針對性的、適合鄉(xiāng)土社會的外部激勵措施的建議。

綜上所述，針對北京市農村地區(qū)養(yǎng)老服務的研究涉及養(yǎng)老模式、服務設施、志愿服務、政策法規(guī)等諸多領域，但研究成果總量偏少，同時針對京郊農村養(yǎng)老服務的整體性研究匱乏。因此，筆者基于京郊農村地區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展現(xiàn)狀及存在困境提出針對性的對策措施，以期為京郊農村養(yǎng)老服務發(fā)展提供借鑒。

2 京郊農村養(yǎng)老服務發(fā)展現(xiàn)狀

截至2021 年，北京市60 歲及以上戶籍人口為388.3 萬人，占戶籍總人口的27.5%，其中農業(yè)戶籍人口68.0 萬人（占比17.5%），農業(yè)戶籍老年人口基本分布于順義區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)、平谷區(qū)、房山區(qū)、大興區(qū)、門頭溝區(qū)、昌平區(qū)、通州區(qū)等京郊區(qū)縣的農村地區(qū)［10］。與北京市區(qū)相比，由于農村地區(qū)社會公共服務相對薄弱、養(yǎng)老服務配套設施不足、專業(yè)化養(yǎng)老水平不高等的限制，京郊農村地區(qū)人口老齡化進程更為迅速，程度也更深，各類問題也更為突出［11］。

北京市高度重視農村養(yǎng)老服務工作，于2017 年起，先后出臺了《關于加強農村養(yǎng)老服務工作的意見》《關于做好農村幸福晚年驛站建設工作的通知》等政策文件，以推動農村地區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展。經(jīng)過多年的建設，北京市逐步形成了“三邊四級”就近養(yǎng)老服務體系。所謂的“三邊四級”，是指在政府主導下，通過構建市級指導、區(qū)級統(tǒng)籌、街鄉(xiāng)落實、社區(qū)參與的四級居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，實現(xiàn)老年人在其周邊、身邊和床邊就近享受居家養(yǎng)老服務。同時，各京郊區(qū)縣基本形成了以區(qū)級養(yǎng)老服務指導中心為中樞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道照料中心為重心，農村養(yǎng)老驛站為平臺，農村鄰里互助養(yǎng)老服務點為網(wǎng)點的三級養(yǎng)老服務體系，大部分京郊區(qū)縣已實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道照料中心和農村養(yǎng)老驛站全覆蓋?？傮w上，京郊農村養(yǎng)老服務工作取得了初步成效，農村地區(qū)養(yǎng)老服務基本破除了“從無到有”的局面，正在向著“從有到優(yōu)”穩(wěn)步邁進。

3 京郊農村養(yǎng)老服務存在的問題

3.1 服務供給相對不足，服務質量有待提升

當前，農村養(yǎng)老服務主要以農村留守老人為供給對象，服務供給不足和服務質量不高的現(xiàn)象較為突出［12］。一方面，由于北京市尚未在農村養(yǎng)老領域建立完善、高效的訴求表達機制，農村老年人的實際服務需求與政府供給缺乏有效銜接。在農村養(yǎng)老服務供給中，由于農村老人的主體性缺失，導致服務供給的針對性、錨定性不足，與老年人實際需求存在一定的偏差，因此養(yǎng)老服務供給處于相對欠缺的狀態(tài)，難以滿足農村老人差異化的養(yǎng)老需要。另一方面，北京市在農村養(yǎng)老服務建設中追求體系的覆蓋，對于服務質量的關注力度有所不足，配套的、完善的服務質量監(jiān)督體系還處于建設當中。同時，由于多數(shù)農村地處偏遠山區(qū)，交通不便，市、區(qū)兩級主管部門難以常態(tài)化地對村級養(yǎng)老服務機構開展監(jiān)督和指導，日常養(yǎng)老服務中不標準、不規(guī)范、簡單化的現(xiàn)象仍然較為突出。加之機構工作人員多為當?shù)卮迕?，“熟人社會”下老人對于服務質量的要求會無形中降低，導致農村地區(qū)的養(yǎng)老服務質量整體偏低。

3.2 從業(yè)人員素質偏低，專業(yè)人才較為匱乏

我國養(yǎng)老服務業(yè)市場化進程與發(fā)達國家相比較晚，呈現(xiàn)出“起點低、速度快”的特點，現(xiàn)行養(yǎng)老服務行業(yè)的各類優(yōu)質人才較為短缺，整體管理水平較低［13-14］。相較于城區(qū)而言，京郊農村養(yǎng)老服務在人才與管理方面的困境更為突出。當前，京郊農村養(yǎng)老服務從業(yè)人員多為當?shù)卮迕?，整體呈現(xiàn)出年齡大、學歷低、專業(yè)素質低等特征，服務意識不強、服務理念較為滯后，難以適應農村養(yǎng)老服務長期發(fā)展的需求。同時，除北京市社會管理職業(yè)學院等少數(shù)院校開設了養(yǎng)老服務相關專業(yè)外，北京市養(yǎng)老服務職業(yè)教育發(fā)展相對滯后，專業(yè)化、職業(yè)化、高層次的養(yǎng)老服務人才急缺。此外，社會輿論對于養(yǎng)老服務工作持有刻板印象，相較于同為護理類工作的護士，養(yǎng)老護理工作的社會評價較低，學生報考意愿低，即便是科班出身的年輕人，從事養(yǎng)老服務工作的積極性亦不高。加之農村養(yǎng)老服務機構往往地理位置偏遠、待遇低、環(huán)境差，導致專業(yè)人員更不愿意前往農村地區(qū)從事養(yǎng)老服務工作。

3.3 基礎設施有待完善，醫(yī)養(yǎng)結合程度偏低

京郊農村在區(qū)域分布上呈現(xiàn)出典型的山區(qū)分布形態(tài)，總體呈現(xiàn)“小集中、大分散”的特點，地形條件比較復雜［15］。這一特征導致京郊農村地區(qū)各類養(yǎng)老服務設施建設面臨著成本高、難度大的困境。受到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，多數(shù)農村地區(qū)的養(yǎng)老服務機構及內部養(yǎng)老設施建設較為老舊，適老化改造程度較低，尤其是在農村養(yǎng)老驛站的建設中，合署辦公、一室多用現(xiàn)象較為普遍，缺乏獨立的服務提供場所。推動實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結合融合發(fā)展，依托醫(yī)療資源構建農村養(yǎng)老服務體系是未來發(fā)展的基本趨勢［16］。但京郊農村地區(qū)現(xiàn)有醫(yī)療資源仍然較為緊缺，多數(shù)村級衛(wèi)生室只能提供基本體檢、簡單應急等醫(yī)療服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級衛(wèi)生院在康復護理、老年病防治等方面的建設亦較為滯后，現(xiàn)有農村醫(yī)療體系難以實現(xiàn)對養(yǎng)老服務的有效支撐。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和農村養(yǎng)老驛站自身的醫(yī)療功能比較欠缺，相關人員、設施等配備不到位，相關服務無法落實。

3.4 養(yǎng)老觀念較為滯后，社會認可有待提高

“養(yǎng)兒防老，積谷防饑”的傳統(tǒng)觀念在我國根深蒂固?！梆B(yǎng)兒防老”的思維定式在農村地區(qū)的表現(xiàn)更為顯著，養(yǎng)老觀念滯后和較低的社會認可成為抑制京郊農村養(yǎng)老服務發(fā)展的現(xiàn)實因素［17］。一方面，受傳統(tǒng)觀念的影響，相比較于城區(qū)老人，農村老人對于養(yǎng)老服務仍存在一定的認識誤區(qū)，認為購買或使用養(yǎng)老服務是無人贍養(yǎng)、子女不孝的表現(xiàn)。在農村“熟人社會”所形成的輿論壓力的影響下，有行為能力的老人囿于面子、子女聲譽等因素，輕易不會選擇購買養(yǎng)老服務或進入養(yǎng)老服務機構進行養(yǎng)老。另一方面，京郊農村多分布于北京市東部、西部和北部山區(qū)，大多數(shù)鄉(xiāng)村產業(yè)形態(tài)較為單一，仍以務農為主。農村老人整體收入水平較低，加之社會保障體系不夠健全，其對于養(yǎng)老服務的接受程度較低［18］。購買或使用養(yǎng)老服務仍然屬于相對“奢侈”的消費，會給農村家庭帶來較重的經(jīng)濟負擔，因此農村老人對于養(yǎng)老服務的社會認可度普遍不高。

4 京郊農村養(yǎng)老服務的優(yōu)化對策

4.1 加強養(yǎng)老服務供給，提高養(yǎng)老服務質量水平

突出農村老人主體地位，滿足他們迫切、實際的養(yǎng)老需求，增加養(yǎng)老服務有效供給，提高服務質量，是做好京郊農村養(yǎng)老服務工作的重要抓手。首先，建立健全農村老人養(yǎng)老需求反饋渠道。政府要在加強對農村地區(qū)養(yǎng)老服務調研的同時，通過12345“接訴即辦”熱線、微信公眾號、小程序等多種渠道搭建養(yǎng)老需求反饋平臺，以需定供，提高服務供給精度，實現(xiàn)供需有效銜接，進而切實滿足農村老人實際養(yǎng)老需要。其次，持續(xù)深入推進養(yǎng)老服務模式創(chuàng)新。在鞏固傳統(tǒng)機構養(yǎng)老模式的基礎上，各京郊區(qū)縣要積極借鑒國內外先進經(jīng)驗并根據(jù)當?shù)剞r村實際，積極探索居家養(yǎng)老、互助養(yǎng)老等多元化的養(yǎng)老服務模式，滿足農村老人多樣化的養(yǎng)老需求。最后，全面推進養(yǎng)老機構星級評定工作。對于各類公辦、民辦農村養(yǎng)老服務機構，各京郊區(qū)縣可定期開展星級評定工作，推動建立信息化、一體化、常態(tài)化的監(jiān)督機制，不斷提升監(jiān)管水平。同時，加強對評定結果的應用，以評促改，激發(fā)各類養(yǎng)老機構主動提升服務質量的內生動力，推動服務質量不斷提高、改善。

4.2 注重養(yǎng)老人才培養(yǎng)，強化養(yǎng)老服務專業(yè)素養(yǎng)

當前，專業(yè)化的農村養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)還處于“空窗期”。加強職業(yè)化、專業(yè)化、高素質的農村養(yǎng)老工作人才培養(yǎng)，不斷提高其綜合水平是現(xiàn)實農村養(yǎng)老服務持續(xù)改善的不竭動力。首先，各京郊區(qū)縣民政部門應定期組織在職的農村養(yǎng)老服務從業(yè)人員進行全面、專業(yè)的學習培訓，在豐富其理論儲備的同時，著重提高其專業(yè)技能和實操能力，不斷強化在職人員養(yǎng)老服務專業(yè)素養(yǎng)，并逐步推進養(yǎng)老服務工作人員專職化。其次，各京郊區(qū)縣中專、高職等職業(yè)院校應對接市場需求，增設養(yǎng)老服務相關專業(yè)，做好區(qū)域內養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)工作。同時，可以采取學費減免、發(fā)放生活費補助等形式，吸引年輕人報考和學習養(yǎng)老服務專業(yè)，為當?shù)仞B(yǎng)老服務發(fā)展提供充足的人才儲備。最后，各京郊區(qū)縣可通過發(fā)放基層養(yǎng)老人才補貼的方式提高農村養(yǎng)老服務從業(yè)人員收入水平，引導科班出身的青年學子前往農村地區(qū)從事養(yǎng)老服務工作，同時切實改善農村養(yǎng)老服務工作環(huán)境，使專業(yè)人才“引得來，留得住”。

4.3 完善養(yǎng)老設施建設，推進醫(yī)養(yǎng)結合協(xié)調發(fā)展

補齊農村養(yǎng)老服務基礎設施建設短板，切實推進醫(yī)養(yǎng)結合協(xié)調發(fā)展，是健全京郊農村養(yǎng)老服務體系的基礎條件。一方面，各京郊區(qū)縣應持續(xù)加強農村養(yǎng)老服務政策支持和資金供給，對于房屋設備老舊、適老化改造不足的養(yǎng)老服務機構進行升級改造，改善服務環(huán)境，增強服務能力。同時，在傳統(tǒng)公建民營、公辦民營、民辦公助等形式的基礎上，推動探索創(chuàng)新農村養(yǎng)老服務市場化運作新模式，引入社會資本力量，不斷完善農村養(yǎng)老服務基礎設施建設。另一方面，各京郊區(qū)縣應對鄉(xiāng)村醫(yī)療機構設施進行優(yōu)化整合，同時持續(xù)擴大“城區(qū)醫(yī)院進農村”幫扶政策實施范圍，鼓勵市區(qū)優(yōu)質醫(yī)院對口支持農村建設，不斷充實京郊農村地區(qū)醫(yī)療資源，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊醫(yī)療機構、設施改造升級，逐步改善農村地區(qū)醫(yī)療水平落后面貌。同時，深入推進醫(yī)養(yǎng)結合發(fā)展，探索推進養(yǎng)老服務、醫(yī)療服務共同體建設，提升醫(yī)療服務體系化、智能化、數(shù)字化、網(wǎng)絡化水平，實現(xiàn)醫(yī)療、養(yǎng)老雙向支持和深度融合。

4.4 引導養(yǎng)老觀念變革，提高養(yǎng)老服務社會認可

改變農村老人傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，提高其對于養(yǎng)老服務的認可與接受是促進京郊養(yǎng)老服務行穩(wěn)致遠的關鍵。一方面，各京郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所屬各村應充分利用抖音、快手、微信公眾號等平臺，對當?shù)馗黝愷B(yǎng)老服務機構的內部面貌、設備設施、人才隊伍等進行多渠道、全方位展示。同時，定期開展試住、試用等養(yǎng)老服務體驗活動，通過服務體驗使老人們切實感受到養(yǎng)老服務的便利和好處，消除農村居民對于養(yǎng)老服務的內心隔閡，逐步引導其轉變“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)觀念，提高其對于養(yǎng)老服務的社會認可，增強其使用意愿。另一方面，多形式促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，豐富農村經(jīng)濟業(yè)態(tài)，持續(xù)提高農村老人經(jīng)濟收入，不斷增強農村老人的消費能力。同時，政府要加大對于養(yǎng)老服務的補貼力度，降低養(yǎng)老服務的消費門檻，使農村老人用得起、敢消費，從而實現(xiàn)農村“銀發(fā)消費”發(fā)展壯大，促進農村養(yǎng)老服務和經(jīng)濟發(fā)展相互促進，良性循環(huán)。

5 結束語

農村養(yǎng)老服務體系的建立和完善是一個“綿綿用力，久久為功”的長期且艱巨的系統(tǒng)工程。當前，加強農村養(yǎng)老服務體系建設已經(jīng)被北京市寫入《關于做好2023 年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的實施方案》，并被列為重點工作。隨著政府、市場、社會等多元主體的共同參與及養(yǎng)老模式的不斷創(chuàng)新，京郊農村養(yǎng)老服務體系必將不斷改進和完善，在破解人口老齡化困境的同時助力鄉(xiāng)村振興。