基于省“一網通辦”的用地許可管理改革探索
——以廣東省為例

文／楊美霞 廣東省國土資源技術中心 廣東廣州 510000

引言：

2019 年，中共中央、國務院出臺《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，文中城鎮開發邊界內、外的建設均提及“詳細規劃+規劃許可”的管制方式[1]。同年，自然資源部提出推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革，合并規劃選址和用地預審，合并建設用地規劃許可和用地批準，簡化報件審批材料，并明確全國統一的用地許可證書樣式。規劃許可制度是新時代國土空間用途管制制度體系的核心元素之一，建設項目用地預審與選址意見書、建設用地規劃許可證核發（以下簡稱“一書一證”）是規劃許可制度的重要環節。廣東省“一書一證”以往分散管理模式的改革勢在必行，對于落實“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”要求，促進空間治理數字化轉型亦有重要意義。

1.“一書一證”業務管理現狀

截至2021 年8 月，廣東省的“一書一證”事項管理仍分散在各地，由具備相應審批權限的市、縣自然資源部門進行審批。同時，這2 個事項納入各地區工程建設項目立項階段審批事項清單、辦事指南，各地區的事項辦理流程、辦理材料、承諾辦理時限等要求各不相同。甚至少數地區仍采用線下辦理的模式。因此，“一書一證”用地許可審批數據由各地區掌握。不同地區互為“信息孤島”，存在主管部門多、重復填報事項多、口徑范圍不一致、標準規范不一致、信息分散存儲、數據共享難度大、尚未實現全省統籌管理等問題。省級部門開展“一書一證”事項審批監管及宏觀決策，亦缺乏具體的數據基礎[1]。

2.“一書一證”業務管理改革實踐路徑

2020 年底，廣東省落實自然資源部“多審合一、多證合一”要求，結合省數字政府改革、工程建設項目審批制度改革等契機，開展省工程建設項目“一網通辦”（以下簡稱省“一網通辦”）建設。同時，建設方案將“建設項目用地預審與選址意見書”“建設用地規劃許可核發事項”納入省“一網通辦”首批自然資源政務服務事項。廣東省各地區群眾的“一書一證”事項辦理申請擬由省“一網通辦”統一接收，并轉至省級自然資源系統、由各地區行政工作人員審批[2]。

2021 年9 月，“一書一證”等審批模塊在省級自然資源系統上線，并正式接入省“一網通辦”，開啟基于省“一網通辦”的用地許可管理模式。其具體實踐路徑如下。

2.1 一個平臺，明確全省統一入口

對于群眾而言，“一書一證”事項統一辦理入口已由省統一為省“一網通辦”，實現全省線上“一個申報入口”的目標。同時，該入口標識一份“辦事指南”，有利于群眾參照共性要求開進行該事項申報。統一入口改變了以往該事項業務數據分散在各地區申報的情況[3]。

圖1 “一網通辦”統一入口

2.2 一表申報，統一受理全程網辦

“一書一證”事項辦理納入省“一網通辦”后，實行全省“一份辦事指南、一張申請表單、一套申報材料、一次申辦、實時流轉、后臺并聯審批”模式。在各部門數據互聯互通基礎上，省自然資源部門整合優化“一書一證”事項辦理情形，并通過后臺電子證照關聯、數據共享、智能檢測等技術，有效壓縮相同材料、減少信息重復填報。辦事群眾在網上申報工程建設項目時，僅提供一張申請表單、一套申報材料，可啟動多事項審批，有效減少往返申報情況。同時，申報數據則統一歸集、流轉至后臺省級自然資源系統，由各地區行政人員在省系統進行項目受理，并支持線上、線下兩種受理模式[4]。

2.3 一網通辦，支持三級聯動審批

“一書一證”事項申報后，與其他工程建設項目事項實現并聯審批。省自然資源部門依托省“一網通辦”，與省發改委、省生態環境等多個部門業務系統以及各地市審批系統進行了對接，實現了省、市、縣之間及各層級橫向部門間的系統互聯互通，打造“橫向到邊、縱向到底”審批體系，支持省市縣三級工作人員并聯審批[5]。

2.4 強化監管，推進“陽光審批”

“一書一證”審批模塊以圖形輔助支撐審批能力，以坐標數據為基礎，利用預定規則事前管控、自動分析報件數據、自動核算面積、自動回填表單等方法，用數據輔助審批；盡可能排除人為干預，減少自由裁量空間，實現建設用地省、市、縣三級在線申報、全程留痕、在線監管；形成“以圖驅動，以圖管地，以數說話”的業務模式，提高用地審批業務監管能力,實現審批過程的公開透明[6]。

圖3 數據互聯互通示意圖

3.“一書一證”業務管理改革實踐難點

3.1 政策落地尚缺指引，多審合一意識轉變難度大

自然資源部文件提出了“多審合一、多證合一”總體要求，但2020 年底尚未有政策文件明確實施細則及操作規范，且尚無其他地區作為先例或樣板。采用技術手段驅動自然資源業務管理，與行政主導的業務管理模式相比，具體實施效果仍有提升空間[7]。

多審合一推進過程存在一定困難。由于尚未有政策明確提出“多審合一、多證合一”需配套實施機構調整，較多地區工作人員的思想意識仍停留在以往的辦理模式?，F實存在跨層級辦理、跨不同單位辦理或者尚未明確機構分工等情況。各地辦理層級、情形不一、分工情況復雜，為全省統籌管理帶來了挑戰[8]。

3.2 數據共享體系龐雜，系統對接要求高

政府數據治理要求治理主體由一元主導向多中心化方向發展[1]。廣東省“一網通辦”集成服務工程設計橫向上以各級政務數據中心為中轉站，本級各部門業務系統數據全部匯集到本級政務數據中心；省級自然資源系統對省數據中心以“總對總”模式實現數據對接，各級工建系統通過省級數據中心實現數據共享與交換；縱向上打通省市政務數據中心數據實時共享渠道，實現業務數據的上通下達。數據流轉環節多，對系統對接的穩定性提出了較高要求。

3.3 對接外部系統邏輯復雜，跨部門協作要求高

省“一網通辦”框架下，省級自然資源系統與第三方交互系統較多，包括省發改、省事項目錄系統、省電子證照平臺、省電子印章平臺等，邏輯實現較復雜。日常若發生接口異常，排查難度較大，需協調第三方相關工程師等協助排查。接口規范如有調整，則影響省級自然資源系統與“一網通辦”對接過程數據傳輸的穩定性，進而影響案卷辦理效率。該場景對跨部門協作響應的實時性、有效性要求較高。

4.“一書一證”業務管理改革實踐創新點

4.1 多審合一，精簡辦理情形與材料

“一書一證”事項審批模塊建設期間，省自然資源部門落實“多審合一、多證合一”要求，開展詳細調研、匯集各地市材料，并梳理全省各地此前存在的100 多種辦理情形，研究形成統一的情形、流程、表單、材料。其中，建設項目選址意見書、建設項目用地預審意見合并為“建設項目用地預審與選址意見書”。建設用地規劃許可證核發（新發、變更、延期、遺失補辦），政府儲備建設用地使用權出讓、租賃審批，國有建設用地使用權劃撥審核3個事項合并為“建設用地規劃許可證核發”1 個事項。合并后的“建設用地規劃許可證核發”事項共劃分為6 種辦理情形。詳見表1。

表1 “一書一證”事項合并審批調整情況

4.2 整合流程，全程網辦便民利企

依托“互聯網+監管”的形式，收集與整合各省、市級政府的監管信息，建立涉及政府、企業、公眾多方的一體化網絡監管平臺，促進規劃許可監管的信息化轉型[3]。省級自然資源系統支撐省、市、縣三級用戶在線帶圖審批和監管，并支持跨層級會審。辦事群眾無需分開事項或者分層級申報“建設用地規劃許可證核發”事項，通過省“一網通辦”在線申報一次，可實現全程網辦、在線查詢行政部門審批進度、領取電子證照。

圖4 電子證照封面與內頁

4.3 數據共享，橫向到邊縱向到底

數據建設的戰略目標,將整合成果統一入庫,并集成政府數據和社會數據，建立縱向貫穿國家、省、市、縣 (區)四級、橫向連接各政府部門和公眾的信息服務模式[2]?！耙粫蛔C”業務僅申報一次、審批一次，審批數據同步實時共享至發改等相關部門。依托省“一網通辦”，省、市、縣不同部門間的數據共享形成“橫向到邊、縱向到底”模式。該模式下各項業務數據按統一標準申報，有效疏通了以往廣東省工程建設項目審批系統口徑范圍不一致、橫向縱向對接不充分、審批數據重復報等“堵點”，消除了部門數據孤島等難點問題。

4.4 底數清晰，有效助力宏觀決策

2021 年9 月，省“一網通辦”上線。截至2023 年6 月，全省群眾申報的“一書一證”業務超過1.3 萬宗。依托省“一網通辦”，“一書一證”業務數據由省、市、縣部門共同掌握。同時，統一數據標準下的業務數據整體質量得以有效提升，為省級部門掌握市、縣的審批數據，匯總申報的用地范圍、具體土地用途，開展月度、年度查詢統計及分析，實施行政監管或調整相關指導政策等提供了重要的數據基礎。

5.“一書一證”業務管理改革優化建議

5.1 推動項目全生命周期管理

空間準入是用途管控的核心[5]。當前的國土空間用途管制要求所有國土空間的統籌開發和保護，將碎片化管控協同集成到統一的國土空間管制，強化要素內在聯系，體現系統化、整體化思路[3]。廣東省“一書一證”用地許可業務已由省級統一匯集管理，在此基礎上可進一步推動該事項與前置及后置用途管制業務的關聯，比如：農用地轉用和土地征收、建設工程規劃許可、土地核驗與規劃核實等業務。通過項目統一賦碼，建立全生命周期數據的統一匯集和實時監測機制，實現管理數據全程留痕、管理行為全程透明、管理環節全程可追溯。

5.2 優化公眾申報服務

廣東省基于省“一網通辦”的“一書一證”管理模式，通過政務服務網直接面向公眾。實際運行過程中，存在“部分群眾報件能力難以匹配全程網辦要求”“老年人參與全程網辦有困難”“網辦咨詢答復遲滯”等問題。因此，有必要引導公眾依法行使權利、表達訴求，培養和提升公共意識和社會責任感，提高公眾參與程度，保障公眾參與社會改革，提升公眾獲得感。聚合各級政府、市場和社會多方主體的力量，讓社會組織、人民群眾參與用途轉用許可的監督乃至決策過程中[4]。在具體實踐層面，一方面建議定期調研和收集公眾使用意見，作為優化申報端的參考依據；另一方面建議增設線下政府服務代辦或引導窗口，指引對網報有困難的群眾進行申報；同時在省“一網通辦”增設線上咨詢鏈接，避免公眾主要通過12345 熱線進行咨詢。

5.3 持續完善運營細則

“互聯網+政務服務”是要建立新型的服務型政府管理模式,要提升政府管理水平,提供更高效的政務服務[5]。省自然資源審批端接收省“一網通辦”申報數據，有時存在數據傳輸不順暢等情況，影響辦件進度。因此，建議相關部門重視平臺運營，建立有效的問題排查機制、重要問題協調溝通機制、重大問題應對機制；確保管理主體與運營主體的權責分明，塑造相互協同和制約的運營管理機制，進一步排查“一網通辦”申報入口、地市工建系統、省垂系統之間的對接問題，避免同類問題重復出現；強化隊伍能力建設，提供專業化技術服務，為省“一網通辦”體系建設運營提供長期、穩定的服務保障。

結語：

廣東省通過省“一網通辦”建設，助力推動“一書一證”業務數據向省級匯集，并共享至省、市、縣相關部門，有助于強化用地許可業務事前、事中、事后監管，為持續深化“放管服”改革和優化營商環境提供重要抓手，為推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革提供有力支撐，并為廣東省開展國土空間用途管制的部省對接打下了重要基礎。在未來，如何基于“一書一證”用地許可業務管理改革經驗，借助信息化手段不斷深化廣東省國土空間用途管制項目的全生命周期管理，值得進一步探索。