新時期學區制治理的困境與突圍
——以四川省H 縣為例

■邢秀芳

黨的二十大報告把“國家治理體系和治理能力現代化深入推進”作為未來五年我國發展的主要目標任務之一。學區制治理作為新時期國家治理體系與治理能力現代化建設的重要組成部分，既是推進區域教育治理體系和治理能力現代化，加快實現國家教育治理體系和治理能力現代化的內在要求，又是推進基本公共教育服務優質均衡發展的重要舉措。近年來，隨著教育優質均衡進程的不斷推進和人民群眾對優質教育資源的需求日益強烈，全國各地紛紛因地制宜、積極探索推進學區制治理，成效顯著，各種學區制治理模式層出不窮。但由于學區制治理是一個復雜的系統工程,既受學區內部結構、體系等因素的影響，又受政治、經濟、文化等外部因素的影響，需要長期、有效的探索嘗試反思，才能進一步完善、深化。基于此，本研究針對當前學區制治理中存在的主要困境，對H 縣學區制治理成功經驗進行深度剖析，進而提出新時期學區制治理的突圍策略。

一、核心概念界定

（一）學區

在國外，“學區”（School District）是地方基本的教育行政單位或教育行政區域，主要服務于所在區域內的學齡兒童，如在美國學區被稱為地方學區（Local School District）。在我國，“學區”有兩重含義：其一指一種治理區域(或稱治理范圍)，如按照學區招收學生；其二指一種治理機構(或稱治理組織)，即由一定的治理主體構成，享有一定的教育治理權力，承擔相應的責任和義務，按照某種組織邏輯運行的教育治理單位[1]。

（二）學區制治理

學區制治理是指依據地理位置相對就近的原則，將某一區域內的成員學校作為教育共同體進行統籌，成員學校緊密合作促進校際協作和資源共享，從而推動學區內各學校辦學水平整體提升和協同發展的管理模式[2]。學區制治理的最大特色在于將學區作為介于教育行政部門和學校之間的中間機構，統籌學區工作，對資源進行有效重組與分配[3]，實現組團式發展，進一步擴大優質教育資源覆蓋面，提升每所成員學校的辦學質量。

二、新時期學區制治理的主要特征

近百年來，“學區” 這一概念歷經“大學區制”“學區”“學區一體化”“學區制”等演變發展，其內涵不斷豐富，外延不斷擴展。新時期學區制治理被賦予新的時代意義,呈現出新的時代特征。

（一）主體多元化

多元主體參與是現代治理的應有之義，也是實現共治的有效途徑。面對新時期教育需求的不確定性、資源的不穩定性、任務的復雜性等，學區制治理主體不僅應該包括學區內的各級各類學校，而且應該包括政府、社區、家庭等多種社會力量，這些力量通過縱橫交錯的立體網狀關系并基于平等、合作、協商的原則，釋放出強大的治理凝聚力。

（二）結構扁平化

學區委員會是學區制治理的主要議事機構，在教育行政部門和學校之間發揮著橋梁紐帶作用。學區委員會的成立將原來的教育行政部門—學校兩級管理變為教育行政部門—學區—學校三級管理，賦予學區更多發展自主權，實現了管理扁平化。學區委員會通常具有較大自主權，可以對學區內優質教育資源進行充分調配，促進學區內外各級各類人力、物力、財力共建共享。

（三）模式多樣化

隨著學區制治理進程的不斷推進，各地形成了形式上靈活多樣、范圍上涵蓋所有城鄉義務教育學段學校的學區制治理運行模式,實現了優質教育資源共建共享，如北京東城區形成了新型學區化管理模式，廣東廣州越秀區構建了“學區管理新模式”，廣西柳州市提煉出“魚峰區經驗模式”，四川創新出“洪雅模式”。

三、當前學區制治理的困境表征

近年來隨著國家政策的不斷出臺和地方的積極探索實踐，學區制治理煥發出勃勃生機，“有效緩解了義務教育‘擇校熱’，有力促進了城鄉一體化建設，明顯提高了國家基本公共服務供給水平，有效增強了基層教育治理能力，以及為地方構建多中心教育治理體系提供了新范式”[4]，但同時也面臨著諸多發展困境。

（一）主體利益失衡

學區制治理重構了教育行政機構、學校、家庭、社區等多元主體之間的權利和責任，使得各主體辦學責任與管理權力、資源分配與學位獲得等權益發生變化，但也導致利益沖突和權力博弈暗流涌動。目前，就人員構成而言，各個學區委員會基本實現了“主體多元化”，但從人員構成比例來看，各“主體”占比并不均衡，其中教育行政人員、校長等占比偏高，而教師、家長等則占比偏低，這也導致學區委員會成為教育行政部門的附屬機構，造成構成學區委員會的各個利益主體話語權嚴重不平等，嚴重背離了學區作為多元主體利益表達和協商共治平臺的建設初衷。

（二）內源動力不足

新制度主義理論指出，在新舊制度發生沖突的時候，新制度能否代替舊制度，除了考慮新制度本身有無更高的配置效率，更取決于制度主體的動力[5]。造成當前學區制治理內源動力不足的主要原因在于學區制治理相關體制機制不夠健全，如尚未形成以人事、經費為主的教育資源合理配置機制，配套評價、激勵與保障機制有待進一步完善。同時，由于學區內分享、共享的理念尚未能被全體成員接受，優質學校和薄弱學校缺乏實質性資源共享，校際合作流于表面和形式；校長、教師缺乏自主交流輪崗積極性；家長、社區等社會力量對學區管理有質疑、抵觸情緒。

（三）組織保障滯后

目前學區的功能主要在于組織和統籌，不具備管理控制的職能，加之學區制治理變革和行政制度變革不同步，導致學區管理和教育資源流動存在著諸多問題，具體表現為學區委員會缺乏配備穩定且獨立的工作場所，只能借會議室召開工作會議；缺乏必要的可支配經費，難以開展實質性工作；缺乏穩定的專職專業人員，而兼職或者借調參與學區工作的教師工作與職稱評定、薪酬待遇嚴重脫鉤。

（四）評價監督體系不健全

評價監督體系不健全是當前學區制治理的短板。由于學校千差萬別，學校共同體也是五花八門，且缺乏統一規范，運行機制比較松散，因此很難建立起一套系統科學、行之有效的考核評價機制，如不少教育行政部門尚未出臺關于學區委員會工作成效、優質學校幫扶成效、薄弱學校成長展示成效等的科學評價方案，有的甚至尚未將評價方案提上日程；一些學校為了省事，簡單將學校評價視為學區評價，導致學區評價“似有實無”，最終造成學區制治理難以達到預期效果，學區制治理過程難以監督、學區制治理效果難以評價。

四、新時期學區制治理的突圍策略——基于四川省H 縣學區制治理成功經驗

針對上述學區制治理發展困境，筆者選擇四川省H 縣學區制治理實踐案例，對其成功經驗進行深度剖析，旨在提出新時期學區制治理的突圍策略。

H 縣是四川省較早開展學區制治理探索的縣（區）。近年來，隨著城鎮化的發展和鄉村空心化加劇，“城擠鄉弱村空” 教育現狀在H 縣表現得尤其明顯，為破解城鄉教育資源配備不均、鄉村學校辦學效益不高、發展不平衡不充分等難題，H 縣不斷推進學區制治理改革，實現了學校科學布局、教育資源有效整合、辦學質量普遍提升，其成功經驗也先后被人民日報、新華社、央視等媒體專題報道。H縣成功經驗對突圍新時期學區制治理困境的借鑒如下：

（一）改革體制機制，探索黨委領導下的學區負責制

新時期要構建新型學區治理體系，必須改革體制機制，在學區設立黨總支，充分發揮黨組織的政治領導作用，全面貫徹黨的教育方針。H 縣推行的是黨委領導下的學區負責制，其將所在區域科學劃分為3 個學區，分別組建3 個學區黨委，并安排縣教體局3 名副局長任黨委書記，縣教育和體育局任命3 名副局長分別擔任3 個學區管委會學區長，由學區內優質名校擔任領辦學校，同時，領辦學校的校長擔任常務副學區長，其余學校校長擔任副學區長。各學區扎實開展“教育先鋒”行動，創建市“教育先鋒”學校黨組織3 個、市黨員名師工作室2 個，評選市“育人先鋒”黨員教師8 人，在全縣教體系統形成了比學趕超、爭當優秀的良好氛圍。有了縣教體局“撐腰”，有了名校領辦，各學校的改革底氣更加充足。

（二）優化教育資源配置，提高使用效益

為防止區內優質學校資源的稀釋化與薄弱學校文化的侵蝕化，促進教育資源發揮最大效益，H縣圍繞“統籌資源、組團發展”辦學思路，按照由易到難、分類實施原則，對學校布局調整進行大膽規劃。根據“地理位置+學校實際”，科學、合理組建3個學區；利用“名校領辦+結對幫扶”，積極構建“學區校聯體”20 余個，攜手共進；采用“統籌規劃+閑置利用”，統一規劃撤并后的學校，建獨立幼兒園3個、黨校1 所、勞動實踐基地2 個，提高資產使用率。同時，整合現有資源，做到統一教師調配、統一職稱評聘、統一教育管理、統一經費調配、統一資產使用等五個統一，讓教育質量效益倍增。

（三）強化師資隊伍建設，激活隊伍活力

為提升學區制治理內源發展動力，防止其陷入低效的“納什均衡”狀態，H 縣不斷強化師資隊伍建設，推進教師配置從“學校人”向“學區人”轉變，具體措施如下：（1）“競選輪崗”強領導。通過“教師測民意、專家評素養、黨委考實績”的方式，公開選聘校長（副校長）8 人，對撤并學校落選的3 名校長，調劑到學校其他中層領導崗位或參與普通教師競聘上崗。科學安排4 名校長跨學區交流輪崗，優化學校領導班子配置。（2）“選聘跟崗”均師資。根據全縣師資情況統籌規劃，采用學校和教師“雙向選擇”方式，柳江學區公開選聘教師8 人，江南學區公開選聘教師69 人，江北學區公開選聘教師12 人，統籌安排新進教師和農村教師50 余人到城區學校“跟崗培訓”，不斷均衡全縣師資配備。（3）“培訓轉崗”巧安置。對撤并中學校的38 名教師，根據教師意愿和崗位需求，經培訓合格后轉到小學教育崗位，補充小學教育師資。對被撤并學校臨近退休不足三年的教師，采取“就近學校直接聘用一批、隨學生分流安置一批、教輔轉崗一批”等方式妥善安置老齡教師30 人。（4）“統籌承接”優退管。采取“學區集中管理+并入學校承接管理”方式，落實、優化撤并學校93 名退休教師的管理工作，組織開展文體及公益活動10 余項，營造“老有所樂，老有所為”的良好氛圍。（5）落實“走教走學”，實現共享。教師“走教”，優質師資共享。組織藝體教師、學科骨干教師80 余人走教，有效解決鄉村薄弱學校藝體教師不夠、優質師資不足的問題，讓學區內的學生共享優質師資，提高教學質量。學生“走學”，先進設施共享。建設學區禁毒體驗室10 個、特殊資源教室9個、心理輔導室40 余個，學區內各校合理調劑，共同使用，共享優質教育資源，提升育人水平。

（四）深化評價改革，構建評價新樣態

為提升學區制治理效果，H 縣堅持學區制長負責制，推行扁平化管理，整合人、財、物資源，推動學區內學校辦學水平和育人質量共同提升，改革成果作為校長、副局長職級晉升、業績考核的主要內容。制定出臺片區學校管理辦法，實行多元評價，構建“學區自主、捆綁評價、共建共融、創新發展”新樣態。