自然資源開發利用市場準入制度研究

王佳佳 榮冬梅 朱紅

土地、礦藏、水、森林、海洋等重要的自然資源和資產，不僅是國家經濟社會發展的重要物質保障和生產要素，更是生態文明建設的物質基礎。隨著我國自然資源管理制度改革的不斷深化，完善自然資源開發利用市場準入制度是推進各類自然資源市場體系建設的前提，有利于進一步解決自然資源市場建設中面臨的問題。因此，本文著重研究日本自然資源開發利用準入制度框架體系，以期為我國相關制度建設提供借鑒。

日本自然資源現狀及管理概況

日本人多地少、資源相對貧乏。

在土地資源方面，城市用地面積為1086.8萬公頃，約占日本國土面積的30%；農用地面積為434.9萬公頃，占日本國土面積的11.7%。日本林地資源豐富，森林總面積為2504.8萬公頃，森林覆蓋率達66.3%。水資源方面，日本農業用水約占用水總量的67%，工業用水約占14%，生活用水約占19%。日本漁業資源也很豐富，是世界漁業產量最高的地區，占世界漁業總產量的25%。礦產資源方面，日本礦產資源相對匱乏，自身不開采礦產資源，幾乎所有基本礦產都依賴進口。

日本的自然資源管理從中央到地方保持一致，中央級部門管理部門主要為內閣府、國土交通省、農林水產省、經濟產業省、法務省、環境省，管理內容包括土地資源、林地資源、水資源、漁業資源等。對自然資源開發利用的市場準入要求較為詳細。日本的各類自然資源開發利用的市場準入有相關法律法規與政策支撐。

日本自然資源市場準入具體措施

土地資源開發利用市場準入。一是城市用地準入。根據《城市規劃法》，日本城市用地市場準入的依據為城市規劃的區域劃分，城市用地按照土地用途分為13類，一旦指定了區域土地用途類型后，只能根據準入規則建造相應類型的建筑物，但地方政府可以根據當地特點制定相關條例，來加強或放寬應用區域的準入限制。二是農地資源準入。根據日本《農地法》規定，日本農地資源準入規則因農地所在區域和對優良農地劃分差異而各不相同。日本城市農地準入規則主要分為以下三類：在城市化地區內的農地，轉用或者買賣農地需向市、町、村的農業委員會申報，無需許可，但轉用面積超過1000平方米，需要符合《城市規劃法》規定；市區調整區內農地的轉用或者買賣采取許可制度，農地轉用者必須得到都、道、府、縣知事等的許可，需要符合《城市規劃法》規定；若農地轉用面積超過4公頃，則需要與農林水產大臣進行協商；城市化地區和市區調整區以外的農地轉用或者買賣需要許可，若轉用面積超過3000平方米，需要符合《城市規劃法》規定；若轉用面積超過4公頃，則需要與農林水產大臣進行協商。不同等級農地準入規則。為了保護和有效利用優良農地，日本對各類農地的準入限制不同，劃定在農業振興區域范圍內的農地不準任意轉用；甲種農地與一類農地，原則上不允許轉用；三類農地原則上可以轉用；二類農地則是介于一類農地與三類農地之間，在三類農地上未選到合適土地的情況下，才能進行轉用許可。此外，農業振興區域范圍內農地、甲種農地和一類農地也有可以轉用的情況。同時，凡進行以農地轉用為目的的土地買賣，必須得到都、道、府、縣知事或農林水產大臣的許可。根據日本政府規定，土地資源開發利用市場準入應遵循《城市規劃法》《農地法》等法律，依據城市規劃區域劃分，通過對城市用地和農地資源用途進行分類，采用詳細規劃與許可準入的管制方式，從而形成相對完善的日本土地資源開發利用市場準入制度。

林地資源開發利用市場準入。日本《森林法》將林地分為國有林和民有林，其中，國有林是指國家作為森林所有者的森林和《國有林管理經營法》規定的森林，民有林是指國有林以外的森林。日本所有的國有林均為保護林（國有保護林），民有林有一部分也屬于保護林（民有保護林）。對民有林業主來說，其所有的保護林采伐和開發會受到限制，因此可以享受政府給予的減免稅等補貼政策?？偟膩砜?，日本的林地開發利用市場準入分為兩類，保護林為保護公共利益所劃定，開發利用受到嚴格的限制，民有林開發利用采取許可準入方式。對照日本林地準入清單與負面準入清單可發現，可準入項目基本上為具有較強公益性的項目。

水資源與漁業資源開發利用市場準入。日本河流的水基本上屬于公共資源，針對水力發電、農業用水、自來

水、工業用水等特定目的的占用，須得到河流管理者的許可。日本水資源的市場準入為許可制。根據國土交通省的規定，若想占用河流流水，占用河川區域內的土地，開采土石或其他河川出產物，在河川區域內土地上新建、改建或拆除工作物，在河川河口附近的海面上新建、改建或拆除工作物，挖掘河川由區域內的土地，都須得到河川管理者的許可，并獲得許可權。日本通過投入量監管與技術監管相結合的方式，建立經營沿岸漁業準入基本條件，即獲得漁業經營許可的漁業權。日本漁業資源準入有多種限制，具體包括：一是輸入控制，通過限制漁船數量和規模、捕撈天數等來限制入口處的捕撈壓力；二是規范捕撈船舶設備和漁具的規格，用技術法規限制漁獲量；三是對可捕撈量進行規定。

啟示與建議

一是根據各類自然資源本底，完善自然資源開發利用市場準入相關法規與政策，為自然資源市場體系建設提供有力支撐。從日本自然資源開發利用市場準入的具體措施可以看出，日本根據各類自然資源的特點制定差異化市場準入規則，其準入方式有兩類：一類為規劃準入，另一類為許可準入。自然資源開發利用市場準入清單和負面準入清單有相關法律與政策支撐。日本自然資源開發利用市場準入方面的法律政策完備、規則清晰，準入規則既有剛性管制的法律法規，也有相關彈性的操作空間。在我國自然資源市場體系中，《憲法》《民法典》

《土地管理法》《森林法》《草原法》《水

法》等法律，以及各類行政法規等規范性文件構成了各類自然資源管理制度的基礎，但存在產權體系相對不完整、產權邊界難以劃分、各類政策法規龐雜且相對獨立等問題，使統籌各類自然資源開發利用準入有較大的難度。因此，我國需進一步完善各類自然資源開發利用市場準入相關法律法規體系，在厘清現有相關法律法規和政策文件相互關系的基礎上，統籌規劃管理各類自然資源，探索建立協調各類自然資源開發利用市場準入的剛性管制和彈性操作空間，根據各類自然資源特征，細化各類自然資源開發利用市場準入清單與負面清單，將清單條目與各類相關法規相關聯，進一步提升自然資源開發利用市場準入規則的科學性、規范性和有效性。

二是進一步完善自然資源開發利用相關戰略規劃，為自然資源利用準入提供基本遵循。日本政府認為，自然資源相關戰略規劃政策需要從長遠和綜合的角度有計劃地推進。在國家層面政策指導下，日本各類自然資源基本都制訂有相應的戰略規劃，如土地資源方面的《2050年國家土地宏偉設計》，林地資源方面的《國家森林基本規劃》，水資源方面的《國家水資源綜合規劃》等。日本陸地礦產資源雖然相對匱乏，但根據世界形勢制定了《海洋能源礦產資源開發規劃》等一系列礦產資源相關戰略規劃。目前，我國主要實施了《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》《全國森林經營規劃（2016—2050年）》《全國水土保持規劃（2015—2030年）》等，應結合當前國際情勢，在解析自身發展現狀和自然資源變化情況的前提下，預判我國自然資源發展趨勢，完善自然資源開發利用相關戰略規劃政策，設定自然資源開發利用準入綜合遠景目標，并根據目標完成情況適時進行調整，指導自然資源利用準入相關制度建設。

三是構建公共服務優先的自然資源開發利用市場準入規則體系，為完善自然資源有償使用制度夯實基礎?？v觀日本自然資源開發利用市場準入相關規則，可以看出，日本政府對于特定資源開發利用市場準入優先考慮的是公益類項目，如交通網絡相關設施、市政基礎相關設施等。

借鑒日本經驗，我國應以公共服務優先為基本準則，在各類自然資源開發利用準入中留足公共基礎設施、社會生活服務設施、環境保護相關設施等空間，將交通網絡、基礎設施、能源設施等納入自然資源開發利用準入清單，加快構建適合中國國情的自然資源開發利用市場準入規則體系，保障我國自然資源開發利用市場建設快速持續推進。（摘編自《中國國土資源經濟》2023年第7期）