發(fā)審制度漸行漸近

文 整理 《法人》記者 呂斌

發(fā)審制度漸行漸近

成立24年來，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)行與審核委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“發(fā)審委”）幾經(jīng)變革，卻爭(zhēng)議不斷。如今，發(fā)審委進(jìn)一步改革，設(shè)立八年的創(chuàng)業(yè)板發(fā)審委與主板發(fā)審委合并，新的“大發(fā)審委”于不久前正式亮相。

按照設(shè)立初衷，發(fā)審委主要職責(zé)是審核擬上市發(fā)行股票的公司。因此，發(fā)審委員被認(rèn)為掌握了公司能否上市的“生殺大權(quán)”。在多年實(shí)踐中，盡管發(fā)審委對(duì)于中國(guó)資本市場(chǎng)的發(fā)展功不可沒，但也屢屢爆出“權(quán)力尋租”的案例，多位發(fā)審委員曾因此涉案。

一直以來，監(jiān)管層亦認(rèn)識(shí)到發(fā)審制度的缺陷性，并試圖彌補(bǔ)。但在中國(guó)資本市場(chǎng)特殊環(huán)境之下，圍繞發(fā)審制度的種種變革，始終難以跟上資本市場(chǎng)快速發(fā)展的腳步。如今，注冊(cè)制呼聲漸高，許多觀點(diǎn)認(rèn)為，發(fā)審制度的終結(jié)只是時(shí)間問題。在此關(guān)口，發(fā)審制度的改革更應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)且完善，以完成制度交接階段的重要使命。

發(fā)審委的前世今生

發(fā)審制度伴隨著中國(guó)資本市場(chǎng)的誕生而誕生。早在20世紀(jì)90年代初，滬深交易所相繼成立。為提高新股發(fā)行工作的透明度，證券市場(chǎng)全國(guó)統(tǒng)一的股票發(fā)行審核制度于1993年正式建立。

建立初期，股票發(fā)行實(shí)行審批制，監(jiān)管部門對(duì)股票發(fā)行額度嚴(yán)格控制，企業(yè)上市需要經(jīng)過兩級(jí)行政審批——首先向其所在地政府或主管中央部委提交額度申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后報(bào)送證監(jiān)會(huì)復(fù)審。在那個(gè)階段，審批制先后采用了額度管理和指標(biāo)管理兩種模式，彼時(shí)，證監(jiān)會(huì)的權(quán)力非常大，不但會(huì)對(duì)企業(yè)的質(zhì)量、前景進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，還會(huì)對(duì)發(fā)行股票的規(guī)模、價(jià)格、發(fā)行方式、時(shí)間等做出具體安排。

1999年7月1日，《證券法》的正式實(shí)施以及《股票發(fā)行審核委員會(huì)條例》等一系列文件的相繼出臺(tái)，標(biāo)志著發(fā)審委的主要工作內(nèi)容和框架也基本明確。

2001年3月17日，證監(jiān)會(huì)宣布取消股票發(fā)行審批制，在核準(zhǔn)制之下，正式實(shí)施通道制。2003年，證監(jiān)會(huì)頒布《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》《股票發(fā)行審核委員會(huì)暫行辦法》和《股票發(fā)行審核委員會(huì)工作細(xì)則》，正式推出了證券發(fā)行上市保薦制度，并取消了原來的委員身份保密的規(guī)定，將委員投票由無記名改為記名投票，在選聘上由有關(guān)行政機(jī)關(guān)、行業(yè)自律組織、研究機(jī)構(gòu)和高等院校等推薦，證監(jiān)會(huì)決定聘任，人數(shù)上則由此前的80人變?yōu)?5人，其中政府機(jī)關(guān)委員人數(shù)減少，社會(huì)行業(yè)委員增加。

由此，保薦制度、發(fā)審制度、承銷制度這三大制度共同構(gòu)成了核準(zhǔn)制的基礎(chǔ)制度。此后，發(fā)審委又出現(xiàn)了一些細(xì)節(jié)上的變化，比如，此前證監(jiān)會(huì)只會(huì)公布發(fā)審委的審核結(jié)果，2014年末，證監(jiān)會(huì)將發(fā)審委對(duì)上市公司提出的主要問題也一并予以公布。

公開資料顯示，2014年5月，主板第十六屆發(fā)審委完成例行換屆，由16位專職委員、9位兼職委員組成。2014年9月，創(chuàng)業(yè)板第六屆發(fā)審委完成例行換屆，其中專職委員16人、兼職委員19人。

這一屆發(fā)審委，又被稱為“末代發(fā)審委”。根據(jù)注冊(cè)制改革的進(jìn)程和證券法修訂草案的規(guī)定，第十六屆主板發(fā)審委將成為最后一屆主板發(fā)審委。2015年5月，證監(jiān)會(huì)宣布為了平穩(wěn)過渡，決定延長(zhǎng)第十六屆主板發(fā)行審核委員會(huì)委員的任期。

2017年7月7日，證監(jiān)會(huì)公布了修訂后的《中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)行審核委員會(huì)辦法》。9月30日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布公告，正式確定了第十七屆發(fā)行審核委員會(huì)委員。其中最引人關(guān)注的是，證監(jiān)會(huì)宣布將主板發(fā)審委和創(chuàng)業(yè)板發(fā)審委合并，委員總?cè)藬?shù)由60名增加至63名。

需要什么樣的發(fā)審制

發(fā)審委制度產(chǎn)生至今對(duì)我國(guó)資本市場(chǎng)的主要貢獻(xiàn)在于，其使得我們從新興的資本市場(chǎng)逐漸過渡為一個(gè)較成熟的資本市場(chǎng)，這也是其對(duì)于A股市場(chǎng)最大的功勞。

目前實(shí)行的核準(zhǔn)制是介于審批制和注冊(cè)制之間的證券發(fā)行制度，其主要有利于新興市場(chǎng)的健康發(fā)展，適合與證券市場(chǎng)不完善、投資服務(wù)機(jī)構(gòu)的道德水準(zhǔn)及業(yè)務(wù)水平不高、投資人缺乏經(jīng)驗(yàn)與業(yè)務(wù)水平的情況。

發(fā)審委制度的改革過程，也伴隨著問題與質(zhì)疑的不斷產(chǎn)生。由于掌握著企業(yè)上市的生殺大權(quán)，發(fā)審委委員擁有至高的權(quán)力，所以腐敗也開始滋生。一家公司從準(zhǔn)備上市報(bào)材料開始要經(jīng)歷四個(gè)過程，分別為預(yù)審、反饋意見、預(yù)披露和上發(fā)審會(huì)，其中，發(fā)審會(huì)上將由發(fā)審委員決定一家企業(yè)能否上市。

在此背景下，一些急于上市的企業(yè)謀求通過各種灰色交易去獲得發(fā)審委委員的贊成票，這也在一定程度上產(chǎn)生了一些財(cái)務(wù)造假卻仍能成功上市的公司，如新大地、勝景山河、綠大地、萬(wàn)福生科等。

以2012年5月獲得創(chuàng)業(yè)板發(fā)審會(huì)通過的新大地為例，因?yàn)樯嫦釉旒偕鲜校?dāng)年審核投出贊成票的六名發(fā)審委委員最后全被解聘。

發(fā)審制度另一個(gè)被詬病的地方是效率不高，這直接導(dǎo)致企業(yè)IPO排隊(duì)時(shí)間過長(zhǎng)。按照IPO程序要求，擬上市企業(yè)從報(bào)材料開始到上市要經(jīng)歷四個(gè)階段，其中等待的時(shí)間有時(shí)長(zhǎng)達(dá)一兩年，這在一定程度上阻礙了企業(yè)融資的進(jìn)程。

當(dāng)然，一些公司上市后業(yè)績(jī)下滑的原因有多個(gè)方面。即使發(fā)審程序出現(xiàn)問題，亦不能完全歸咎于發(fā)審委。但不可否認(rèn)的是，作為承擔(dān)企業(yè)上市審核職能的重要部門，發(fā)審委不應(yīng)該出現(xiàn)明顯疏漏，一些獲準(zhǔn)發(fā)行上市的公司業(yè)績(jī)很快下滑，甚至有些公司存在著嚴(yán)重欺詐行為，至少表明發(fā)審委沒有很好地把住股票上市發(fā)行的“關(guān)口”。至于涉嫌受賄等違法犯罪的行為，更是必須杜絕。

發(fā)審工作應(yīng)權(quán)責(zé)對(duì)等

審核并投票決定企業(yè)能否依法上市，是發(fā)審委的核心工作。這一制度設(shè)置決定了發(fā)審委擁有相當(dāng)大的權(quán)力。但與之相對(duì)應(yīng)的，此前發(fā)審委承擔(dān)的責(zé)任并不如權(quán)力那樣大。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)證券法》第14條和《中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)股票發(fā)行審核委員會(huì)條例》第9條、第21條的規(guī)定可以看出，發(fā)審會(huì)擁有公司能否發(fā)行上市的最終裁量權(quán)。而在以往，發(fā)審委這種權(quán)力的運(yùn)作，卻沒有相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。

例如，未盡到審慎義務(wù)的委員是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任、應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)責(zé)任等重要內(nèi)容仍處于法律空白狀態(tài)。而問責(zé)機(jī)制的缺失，往往使得發(fā)審委的審核失去有力的約束，其法定義務(wù)的履行也失去了有力保障。

在新修訂的《發(fā)審委辦法》中，突出了對(duì)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)。對(duì)于發(fā)審委委員，證監(jiān)會(huì)全流程從嚴(yán)監(jiān)管，從選人、用人、監(jiān)察分離等方面規(guī)范權(quán)力。其中，選聘委員由證監(jiān)會(huì)文教部來組織運(yùn)行，用人由證監(jiān)會(huì)發(fā)行監(jiān)管部管理，強(qiáng)化了監(jiān)督機(jī)制。

不僅如此，證監(jiān)會(huì)還強(qiáng)化了委員推薦單位責(zé)任，若發(fā)審委委員因違法違規(guī)被解聘的，證監(jiān)會(huì)取消其所在單位五年內(nèi)再次推薦發(fā)審委委員的資格，若為中介機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會(huì)將對(duì)其在審項(xiàng)目采取冷處理，不予審核；若發(fā)審委委員為國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的，通報(bào)其所在單位，由其所在單位做出相應(yīng)處分，在原有談話提醒、批評(píng)、解聘等處理措施的基礎(chǔ)上，增加公開譴責(zé)的處理措施。

對(duì)于現(xiàn)在來自中介機(jī)構(gòu)的專職委員，證監(jiān)會(huì)要求采取回避措施，在任期間，必須與其所在業(yè)務(wù)脫鉤，一心一意地審核，不能幫中介機(jī)構(gòu)招攬業(yè)務(wù)、參加商業(yè)談判等，避免產(chǎn)生利益沖突。