高校信息化體制機制現狀分析

文/黃寧玉

調研顯示，2021 年高校網絡安全與信息化經費平均為1169.4 萬元，與上一年相比增長了10.8%。

為加強我國高等教育信息化研究工作、綜合研判總體發展狀況，教育部高等學校科學研究發展中心和中國高等教育學會教育信息化分會于2020年聯合成立了高校信息化發展監測研究團隊。研究團隊根據教育部《教育信息化2.0 行動計劃》要求，參考借鑒國際和國內教育信息化監測評估評價體系，研究制定了我國高校信息化發展監測指標體系。指標體系包含體制機制、基礎設施、信息系統與數據治理、信息化支撐教學、信息化支撐科研、網絡安全保障、新技術應用七個一級指標。研究團隊根據指標體系建立了高校信息化發展狀態量化計算模型，模型包括七個計算項，分別對應七個一級指標。同時，研究團隊還根據指標體系編制了調查問卷，有一千多所高校參與了2021 年度的數據填報工作。數據真實、客觀地反映了我國高校信息化的發展現狀，既有累累碩果，也有持續發展的空間。

在七個一級指標中，體制機制決定著信息化發展的運行軌道和基本規則。調查問卷設置了有關信息化工作主管領導、信息化工作經費和人員投入、管理運行機制、管理辦法制定及執行情況等二十多個關于機制體制的數據采集項。如圖1 所示，從量化模型的計算結果來看，在七類指標中，體制機制得分最高，可見依靠組織與制度推進高校信息化創新發展是各大高校的共識。

圖1 2021 年度高校信息化發展狀態數據雷達

網絡安全與信息化工作主管領導

教育部《教育信息化“十三五”規劃》提出，“要在各級各類學校逐步建立由校領導擔任首席信息官（CIO）的制度，全面統籌本單位信息化的規劃與發展”。 從圖2 中2021 年度全體高校的數據來看，98%的高校由校領導主管網絡安全與信息化工作，約1/3 是正校級領導。

圖2 2021 年度高校網絡安全和信息化主管校領導

信息化領導力是什么？它應該屬于技術能力、管理能力二維融合的產物。在2023 年兩會上，有大學校長、全國政協委員提出，“建議出臺更為有效的培訓方案，對高校領導進行系統培訓和考核”。

另外，2023 年EDUCAUSE 發布的《2023 年度十大IT 議題》報告中，第一條便是“在會議上占有一席之地”，確保IT 領導層是學校戰略規劃中的全面合作伙伴。研究指出，要讓信息技術領導者參與到學校的戰略規劃和決策中，因為他們既了解學校，又了解技術和數據。

網絡安全與信息化經費投入

如圖3 所示，2021 年高校網絡安全與信息化經費平均為1169.4 萬元，與一年相比增長了10.8%。而2021 年信息化經費占學校總經費的比例是3.5%，跟上一年相比減少了1 個百分點。

圖3 2021 年高校信息化經費數額及占比

雙一流建設高校的網絡安全與信息化經費遠比其他類型高校多，但是從網絡安全與信息化經費占學校經費總支出的占比看，雙一流建設高校最低。高職院校網絡安全與信息化經費比例高于平均水平，而本科院校網絡安全與信息化經費比例低于平均水平。由此可見，高職院校更愿意在此項工作上投入經費，尤其是雙高計劃院校，占比最高。與此相對應的，在網絡設施投入上，雙高計劃院校人均帶寬最高；在信息系統投入上，雙高計劃院校在信息化支撐教學方面也有很多亮點。

高校能從教育總經費中拿出多大比例用于網絡安全與信息化建設，起決定作用的因素很多，據相關數據推測，這與主管校領導關系密切。

圖4 是2020 年的監測數據，數據呈現出了很明顯的規律，即：四類學校中，正校級領導主管網絡安全與信息化工作的比例越高，學校網絡安全與信息化經費占比越高。

圖4 2020 年高校信息化經費占比與主管校領導的數據對比

在2021年的數據監測工作中，學校被重新分類。在新分類下，將雙高計劃院校和雙一流建設高校相比較，將普通高職院校和普通高校相比較，也能得出類似的結論（如圖5 所示）。

圖5 2021 年高校網絡安全與信息化經費占比與主管校領導的數據對比

據圖6 可知，2021 年師生人均網絡安全與信息化經費約為831.6 元，與2020 年的875.3 元比，減少了約5%。對比圖3，網絡安全與信息化總經費和人均經費不成正比。《2017 EDUCAUSE Core Data Service(CDS) Benchmarking Report》（以下簡稱“EDUCAUSE 報告”）顯示，美國高校人均信息化經費為985 美元，香港中文大學2021 年官網公布的數據可算出師生人均信息化經費約為6300 元港幣。相較而言，大陸地區高校的人均經費明顯低了不少。

圖6 2021 年高校師生人均網絡安全與信息化經費

從圖7 所示經費的分布來看，高校的網絡安全與信息化經費大部分用于建設，建設經費大約是運維經費的4 倍，可見高校的網絡安全與信息化工作在現階段仍以建設為主。

圖7 高校網絡安全與信息化經費用途分布

據表1 可知，高校2021 年機房和網絡的建設情況與上一年相比，數據都有明顯增長，系統和網站的數量也在增加，在“停課不停學、離校不離教”的要求下，支撐教學的系統建設力度較大。

表1 高校網絡安全與信息化基礎設施建設情況

從圖8 所示經費的來源看，高校的網絡安全與信息化經費主要來源于政府投入和學校自籌，兩者均各占經費組成的四成以上，社會投入占比較少，不到兩成。在“勤儉辦一切事業”的背景下，高校的網絡安全與信息化經費也許會有所收緊，高校需要開源節流，在政策法規框架下，多渠道籌措資金，比如籌集社會捐贈、開展業務合作等多種方式。在網絡安全與信息化工作領域，高校與銀行合作比較常見。在早期，銀行的資金多限制于校園卡建設項目，后來逐漸出現銀行的資金在高校中靈活使用的案例，即除了校園卡項目，銀行的資金也可以用來采購其他的信息服務或設備。

圖8 2021 年高校網絡安全與信息化經費來源分布

高校對網絡安全與信息化工作的重視程度不斷提高，資金投入也越來越多，基礎設施和應用能力都得到了極大提高。但同時，邊際收益遞減的效應逐漸顯現，很多高校也開始意識到經費使用效益問題。

通過對高校的走訪調研發現，高校中影響經費使用效益的因素主要有兩個方面：第一，經費使用方向、使用范圍、使用時間等往往受到很多限制，經費的使用效率得不到最優的發揮。第二，缺乏長效機制。硬件設備會折舊、需要定期維護，而軟件系統建設更是一項長期的工程，需要隨著技術的進步和需求的變化不斷維護、升級，但是在設備購置和系統建成之后，有時沒有后續資金支持，信息化建設的持續性和穩定性得不到保障。

早在2018 年《國務院辦公廳關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》中就提出，要全面提高使用績效，牢固樹立“花錢必問效、無效必問責”的理念，建立健全績效管理體系。改革經費管理制度、項目管理制度，提高資金的使用效益，還需要各高校結合自身特點進行創新和實踐。

網絡安全與信息化人力投入

如圖9 所示，2021 年高校網絡安全與信息化部門平均在職人員數量約為14.3 人，相比2020 年略有減少。14.3 人中只有約2/3 是事業編。事業編制數量不足，是高校信息化部門普遍面對的境況。

圖9 2021 年高校網絡安全與信息化部門工作人員數量

2021 年，師生每萬人平均信息化專職人數約為9.5 人，比2020 年減少了13.6%。根據EDUCAUSE 報告，美國高校師生每萬人平均信息化專職人數為66 人，差距明顯。

網絡安全與信息化經費和項目都在增長，而部門在職工作人員數量卻在減少，顯然在職工作人員不足以滿足工作需要，因此很多學校引入了非在職人員。從圖10 來看，非在職人員主要承擔運維工作，而核心工作還是由在職人員承擔，因此在職人員的數量和素質很關鍵。

圖10 2021 年高校信息化非在職人員工作內容

信息化隊伍建設一直是一個難題，主要原因有二：一是難招人。與IT 技術公司相比，大部分高校的待遇不占優勢。二是難留人。在高校的行政職務方面，信息化崗位人員的發展機會、上升通道很少；在技術職稱方面，絕大部分高校都用教學、科研甚至行政管理崗位的要求來考核信息化技術人員，考試內容和工作需要不匹配，考試結果不能反映真實的信息化崗位技術水平，而且在這些學校中，信息化技術崗位人員往往和教師或者其他部門的技術崗位人員一起考評，能分配到的名額很少。

關于人才隊伍建設，國家也出臺了很多指導性意見。《工業和信息化部關于加強和改進工業和信息化人才隊伍建設的實施意見》提出，要深化人才發展體制機制改革，創新人才評價機制，改進人才使用機制，健全人才激勵機制，優化人才流動機制。《國家信息化發展戰略綱要》也提出要建立適應網信特點的人事制度、薪酬制度，打破人才流動的體制界限。

面對這樣的境況，很多高校都在積極思考對策，不少信息化領域專家也提出了很多好的建議：第一，創新人才評價機制，支持市場化、社會化評價，落實職稱制度改革，給信息化部門獨立的考評機制。目前已有高校進行了將信息化技術崗位作為單獨一類來評定職稱的實踐。第二，豐富聘用方式，以靈活的市場化方式，充實信息化部門的關鍵崗位。第三，在學校的監管下，信息化部門有償承接校內的開發項目，從而實現信息化技術人員的薪酬與市場接軌。該方案目前也有成功的案例。

網絡安全與信息化部門設置

如圖11 所示，絕大部分高校都設置了獨立的網絡安全和信息化部門，以該部門兼具管理和技術支撐職能最為常見。在僅給該部門賦予單項職能的高校中，僅賦予技術支撐職能的高校顯著多于僅賦予管理職能的高校。這體現出在不少高校中，對于網絡安全與信息化部門的職能定位，相比于管理職能，更注重技術支撐職能。

圖11 2021 年高校網絡安全與信息化部門設置

信息化部門經歷了較長的發展歷程，從網絡中心到信息中心再到數據中心，從名稱的變化就能看出部門主要職能的變化。2001 年8 月，國家重新組建信息化工作領導小組，國務院總理任領導小組組長，同時也成立了國務院信息化辦公室，把信息化工作提升到一個新的高度。逐漸地，一些高校開始跟進，成立信息化工作領導小組或信息辦，實行“管”“建”分離。每所高校都有自己的特色，不管是名稱還是職能都多種多樣，并沒有固定的范式。高校的網絡安全與信息化建設以及信息化管理部門的成立，必然會對傳統的機構、職能、管理流程、利益分配等產生沖擊。而不管是哪種組織機構模式，重要的都是職能、定位、運行機制要適合本校校情。

常態化管理、運行機制及規劃的年度執行情況

據圖12 可知，高校的網絡安全和信息化工作越來越規范有效，常態化工作機制在實踐中逐漸建立完善。有85.2%的高校制定了年度工作要點，有接近3/4 的高校制定了“網絡安全和信息化領導機構定期會議決策機制”，且對比兩年數據，制定每一項常態化管理運行機制的高校比例都有明顯的提升。然而，雖然制定了年度工作要點的高校很多，執行率在75%以上的高校也近八成，但完全按照規劃執行的不到一半（如圖13 所示）。

圖12 高校信息化常態化管理運行機制

圖13 高校網絡安全與信息化規劃的年度執行情況

如圖14 所示， 2021 年的執行情況較2020 年有所好轉，其中雙高計劃院校變化最為明顯。

圖14 高校網絡安全與信息化發展規劃的年度執行情況變化

《國家信息化發展戰略綱要》提出，要加強督促落實，組織開展戰略實施年度檢查與績效評估，加大信息化工作考核力度，將考核結果作為評價有關領導干部的內容。很多高校也給出了可借鑒的方法和經驗：將年初的規劃或計劃拆解成具體的工作任務和指標分派到相關部門，在年終對干部進行考核；雖然沒有嚴格的考核，但是在全校范圍內對各個部門進行評價、評優，鼓勵先進，樹立榜樣。

網絡安全與信息化管理辦法

據圖15 可知，高校網絡安全與信息化工作管理辦法最關注的是網絡信息安全管理和信息系統建設管理，其次是基礎設施建設和數據管理，最后才是教學信息化管理和科研信息化管理。高校管理辦法的制定對相關工作的開展也有比較明顯的導向作用。

圖15 高校網絡安全與信息化管理辦法所包含的內容

網絡安全管理

圖1 顯示，除體制機制外，得分最高的是網絡安全保障。兩項數據結合起來可見，高校很重視網絡安全工作，既制定了規范，執行效果也不錯，具體表現在：97.4%的高校信息化部門開展了網絡信息安全管理工作；安全專職工作人員平均約2 人，占信息化部門在職工作人員數量的13%，在信息化部門平均在職人員數量略有下降的情況下，安全專職工作人員數量略有增長；安全管理經費平均為88.6 萬元，約占總經費的8%；12.6%的高校使用了社會化的云安全服務；超過9 成的高校面向師生開展了網絡安全教育。

現在網絡安全已經上升到國家安全層面，習近平總書記多次強調網絡安全是國家安全的重要組成部分，并對網絡安全工作作出重要指示。2023 年初在第55 屆亞太先進網絡學會（APAN）學術會議上，來自中國的報告顯示，在網絡的安全與抗擊打能力上，中國與世界先進水平差距較大。網絡安全工作，任重而道遠。

信息系統建設和數據標準

據圖15 可知，超過9 成的高校制定了信息系統建設管理規范，也有超過7 成的高校制定了數據管理辦法。但圖1 顯示，信息系統與數據治理得分都較低。結合圖16 可知，高校信息系統建設管理規范的制定率很高，但執行效果并不好。信息系統建設項目的規范性欠佳，其原因不難分析：和不同部門合作、開發不同類型的系統時，一般缺乏固定模式，建設的方式取決于很多因素，比如校領導的重視程度、業務部門對信息化部門的信任程度、由誰主導、甚至兩個部門之間的關系等。調研中也發現，有些學校信息化建設項目做得好，受部門負責人本人的技術能力、人際關系的影響更大，信息化建設與管理辦法反而不那么重要。

圖16 高校網絡安全與信息化建設與管理辦法執行情況

當前，更多高校已經意識到制度對信息系統建設項目延續性的重要性，紛紛采取措施提高管理辦法的執行率，比如制定管理辦法的同時，制定配套的實施細則和技術規范；加強學校信息化項目統籌力度，針對跨部門協作的難題，建立跨部門協同管理機制；加強業務部門的信息素養培訓，提高對系統建設規律的認識等。

圖17 顯示，完全按標準規范執行的高校不到1/3，但從圖18 可見，發展趨勢是向好的。從2020 年到2021 年，數據標準及應用規范的執行率在75%以上的高校比例有明顯增長，而執行率低的高校比例在明顯減少。

圖17 高校數據標準及應用規范執行情況

圖18 高校數據標準及應用規范執行情況發展變化

現實工作中，不執行數據標準及應用規范的情況并不鮮見，造成這種情況的原因如下：

第一，存在標準建設落后于系統建設的情況。從信息化部門的設置及演變情況可見，很多學校是先有技術部門，后有管理部門，或者是在技術部門的基礎上，賦予管理職能，客觀上存在先有系統和數據、后才有數據標準及應用規范的情況。

第二，數據標準及應用規范落地具有長期性、復雜性、系統性的特點，推動標準落地的組織架構和人員尤其是高層領導須保持穩定。

第三，數據標準化工作涉及管理上的變革，如要改變一些部門做慣了的工作方式、改變工作人員早已深入腦海的工作理念，而涉及變革和利益的事情推進起來總是困難的。

第四，缺乏落地的制度和流程規劃。

如今，數據的重要性達到了前所未有的高度。2020 年，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確了數據作為第五個生產要素，要通過制定出臺新一批數據共享責任清單、探索建立統一的數據標準規范、支持構建多領域數據開發利用場景，全面提升數據要素價值。今年3 月，中共中央、國務院印發了《黨和國家機構改革方案》，組建國家數據局，負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用等。高校需要在推進數據標準化的工作中持續發力，充分挖掘利用好數據的價值。

教育部部長懷進鵬提出，工作中要牢牢把握“方法重于技術、組織制度創新重于技術創新”的理念，按照“應用為王、服務至上、示范引領、安全運行”的工作要求和思路一體化推進建設與應用。建立健全科學有效的體制機制，建立務實管用的長效機制，是全面落實領導指示的關鍵所在。從2020 年和2021 年的數據以及數據的變化趨勢可知，高校信息化工作體制機制持續完善，在切實推進信息化工作方面發揮了重要作用。也可預見，高校在已建立校級網絡安全和信息化領導體制的基礎上，將進一步充分發揮頂層設計和統籌協調的作用，建立“業務驅動、技術引領、標準統一、融合協作”的工作機制，倡導可持續發展，以信息化促進高校治理現代化。