減稅降費、轉移支付與地方政府財政可持續性
——基于中部六省地市級政府財政空間的實證研究

常曉素，趙禮剛

（安徽財經大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030）

我國經濟發展邁入新時代，由高速發展階段轉向高質量發展階段。然而，在嚴峻復雜的外部環境和國內有效需求不足等因素的共同作用下，經濟發展面臨著嚴重的下行壓力。為應對這種內外交困的局面，中央政府出臺并實施了一系列減稅降費政策，在微觀層面上，切實減輕了企業稅負，增加了企業留存利潤，提升了個人可支配收入，進而激發市場活力，增強經濟發展的動力，為供給側結構性改革提供助推力；但中宏觀層面，雖然自全面“營改增”以來，減稅降費政策的內涵不斷擴大，但總體上看，絕大部分減稅降費的稅收支出負擔是由地方政府承擔的，這就導致地方財政收入大幅縮水。同時，地方政府又面臨著財政支出剛性、公共財政支出慣性增長等問題，導致地方政府財政收支缺口的急劇增加。地方政府以有限的財力實施落實規模巨大、范圍廣泛且曠日持久的減稅降費政策，致使地方政府財政可持續性面臨著極大地挑戰。

目前絕大多數關于財政可持續性研究都是以跨期預算約束的代理人模型為基礎，采取直覺性衡量指標，研究政府跨期預算約束問題，通過多種方法對約束條件成立與否進行檢驗驗證，從而對政府財政可持續性的問題進行判定。如果政府負債率對基礎財政盈余率是正向促進的，那么政府跨期預算約束就得以滿足，從而政府債務就是可持續的，進而財政是可持續的[1]。但是線性財政反應函數沒有考慮社會經濟承受能力對政府財政調整行為與能力的限制性，Ostry 等[2]利用非線性財政反應函數對基本財政盈余和政府負債率進行擬合，并以此為基礎，創新性地將政府負債率的上限值與政府實際負債率之間的差值定義為“財政空間”，用以衡量政府財政可持續性。此外，也有學者使用赤字率、政府未來預期償債能力等作為衡量指標。綜合來看，將政府經濟現實承受能力納入分析體系的財政空間是當前主流的財政可持續性評價指標，這一指標理念的提出也是對基于政府跨期預算約束評價財政可持續性方法的進一步發展與改進[3]，為通過計量方法進行政府財政可持續性研究提供了較為可靠的基礎。

關于轉移支付效應的研究，一直以來都是學術界關注的熱點。轉移支付不僅弱化了地方政府的稅收努力程度，使得地區人均財政收入差距進一步增加[4]，還會使得地方政府財政支出偏離基本公共服務均等化的目標[5]，加劇地方政府間的稅收競爭行為[6]。雖然轉移支付總體上加劇了垂直財政不平衡，但一般性轉移支付與稅收返還確實充分發揮了其“援助之手”的作用[7]，通過平抑地方政府財政缺口提升地方政府的財政可持續性[8]。而在減稅降費對地方政府財政可持續性影響的研究上，有學者對2019 年前減稅降費的成效進行全盤梳理，認為厘清地方政府收入中稅、費、租、價四類收入，有利于增進地方政府財政的可持續性，保證減稅降費效果[9]。同時，也有學者認為減稅降費增加了地方政府的財政收支缺口，激勵地方政府擴大舉債規模，不利于地方政府的財政可持續性[10]，這一結論也被其他學者基于熵值法構建財政可持續性衡量指標進行研究進一步證實。

雖然學術界對于地方政府財政可持續從多角度進行了研究，但直接研究減稅降費或轉移支付對地方財政可持續性影響的文獻還是比較少的，更未見對三者之間的關系進行研究。地方政府財政可持續、高質量的運行不僅是一個國家進行社會治理的基礎與重要支柱，更是維護地區經濟平穩發展和社會穩定的重要保障。因此，探究減稅降費政策對地市級政府財政可持續性的影響具有現實意義。

一、理論分析與假設

（一）減稅降費對地方政府財政可持續性的影響

賈康和蘇京春在借鑒蒙代爾“不可能三角”概念基礎上，開創性發展出的“財政不可能三角”，表明減少稅收、增加公共福利和控制政府債務及赤字水平這三大目標，至多只能同時實現其中兩項。因此，在當前財政支出剛性的背景下，實施大規模的減稅降費政策，必然導致地方政府負債率的上升，從而影響地方政府財政可持續性。減稅降費對地方政府財政可持續性的影響如圖1 右半部分所示。

圖1 減稅降費、轉移支付與地方政府財政可持續性之間的影響傳導機制

宏觀層面上，在財權與事權不相適應的背景下，實施減稅降費政策將在短期內直接顯著地減少地方政府的財政收入，使得地方政府財政缺口擴大。地方政府雖然也會鑒于有限的財力可預見的減少財政支出，但由于民生性支出具有剛性和慣性增長的特性，致使地方政府只能縮減由政府主導、依賴財政資金補貼的工程項目財政支出，這將對當地經濟事業發展產生不利影響[11]，導致地方政府財政狀況陷入惡性循環。在這種財政困局下，地方政府有動力去進行債務融資，導致地方政府負債規模的不斷攀升，系統性財政金融風險不斷累積，極大地降低了地方政府的財政可持續性[12]。微觀層面上，減稅降費切實降低了企業的生產成本，提升了其經濟效益，因此一方面促進現有企業進行投資再生產，另一方面行業經濟效益的提升也給尚未“入場”的投資者創造了恰當的“入場”機會和充足的“入場”動力，從而激發市場活力、促進經濟發展、拓寬稅收基礎。同時，減稅降費也能夠緩解企業的融資約束，提升其創新動力與創新投入[13]，從而提升市場經濟主體的全要素生產率，引導企業進行更高水平的專業化分工[14]，促進地區產業升級發展。因此，實施減稅降費政策可以讓市場經濟主體在資源配置上發揮更重要的作用[15]，從而激發市場活力，刺激企業進行研發創新，提升企業的發展能力，推動地方經濟增長，提升地方政府的財政收入，實現經濟增長與財政收入提升的良性循環，增強地方政府財政可持續性。基于上述分析，提出如下假說:

假說1a：減稅降費對地方政府財政可持續性具有促進作用。

假說1b：減稅降費對地方政府財政可持續性具有抑制作用。

（二）轉移支付對地方政府財政可持續性的影響

如圖1 左半部分所示，轉移支付最基本目的就是彌補地方政府因財權與事權不相適應所產生的天然財政缺口，促進地區間的財力均衡。上級政府的轉移支付，尤其是一般性轉移支付，可以通過收入效應很好地促進地區間財力均等化[16]，不僅能夠緩解地方政府的財政收支壓力，降低地方政府的舉債動機，而且還能夠通過促進地區經濟增長和財政收入的提升，影響與矯正地方政府的財政行為[17]。有學者研究表明，轉移支付能夠最大限度保證地方稅體系有效運轉，促進地方政府稅收收入的提升，而且科學合理的轉移支付能夠對地方政府財政行為進行激勵與約束，矯正其扭曲的財政競爭行為[6]，在一定程度上保證財政資金的使用效率。然而在實踐中，轉移支付卻引致地方政府出現了更大的財政支出缺口[17]。這與當前的財政轉移支付仍然采用的是與地方政府財政支出責任及其自有財力掛鉤的簡單匹配機制不無關系，簡單的匹配機制致使地方政府易滋生出“中央兜底”思想，對轉移支付產生依賴，從而出現這種反常現象。此外，在具有非對稱性特點的中國式財政分權及政府與納稅人之間信息不對稱雙重因素作用下，“財政幻覺”將伴隨轉移支付而產生，導致地方政府及納稅人錯誤地低估提供或獲取公共服務的邊際成本[18]，進而致使地方政府出現降低稅收努力[4]和過度財政支出[19]等扭曲性的財政行為，而轉移支付的“粘蠅紙效應”也將引致地方政府將其財政支出提升至其實際承受水平之上[17]。更有甚者，地方政府可能為爭取轉移支付而進行無效率的支出競爭，引發“公共池”等道德風險，導致政府負債規模的無效擴張，對財政可持續產生不利影響。基于上述分析，提出如下假說:

假說2a：轉移支付對地方政府財政可持續性具有促進作用。

假說2b：轉移支付對地方政府財政可持續性具有抑制作用。

（三）減稅降費、轉移支付對地方政府財政可持續性的綜合影響

從上述分析可以發現，無論是減稅降費還是轉移支付對地方政府財政可持續性的影響都具有不確定性。宏觀層面上，減稅降費直接導致政府財政收入的減少及財政收支缺口的變大，地方政府為正常發揮職能勢必需要尋求其他收入源；而轉移支付則能夠彌補地方政府的財政資金缺口[8]，可以在一定程度上緩解地方政府的“財政幻覺”。因此理論上來說，減稅降費與轉移支付的相互調節可能有助于促進地方政府的財政可持續性，但也有可能由于轉移支付的“粘蠅紙效應”及“公共池”道德風險進一步擴大減稅降費所引致的地方政府財政缺口。微觀層面上，減稅降費有利于促進企業投資再生產，帶動地區經濟增長，同時轉移支付會促進地方政府以更大的比例提高本地區的基礎設施建設[5]，提升地區的營商環境與競爭力。因此減稅降費與轉移支付相輔相成，共同促進地區經濟增長，從而提升地方政府的財政收入和財政可持續性。基于上述分析，提出如下假說:

假說3a：減稅降費和轉移支付共同正向調節促進對地方政府財政可持續性。

假說3b：減稅降費和轉移支付共同逆向調節抑制對地方政府財政可持續性。

二、變量選取與數據來源

（一）變量選取

變量定義及說明如表1所示。

表1 變量定義及說明

（1）被解釋變量。地方政府財政可持續性作為本文的研究主旨，是本文要解決的核心問題。采用“有效財政空間”作為代理變量。

（2）核心解釋變量。①減稅降費。目前學術界關于減稅降費的衡量指標尚未有統一衡量指標，但現有研究結果較為一致地證實減稅會影響地方財政收入的變化，而且在減稅降費政策造成的減收中，稅收收入減收所占比例較大[20]。因此采用馬海濤[21]等的做法，將營業稅與增值稅之和的自然對數作為減稅降費的代理變量；同時，考慮到在減稅降費政策中，所得稅的減免亦占有相當的份額，為進行穩健性檢驗，另將營業稅、增值稅及所得稅之和的自然對數作為減稅降費衡量指標之一。②轉移支付。借鑒儲德銀和費冒盛[22]的處理方式，采取經GDP 平減指數（2012 年為基期）平減后的轉移支付的自然對數進行衡量。同時為進行穩健性檢驗，參考吳柏鈞和曹志偉[23]的經驗研究，另用轉移支付占該地區當年GDP 總量的比值進行衡量。

（3）控制變量。在借鑒學術界現有研究成果的基礎上，從財政與經濟角度選擇8 個具有代表性的控制變量。

（二）數據來源

選取2012-2020 年中部六省82 個地市的面板數據進行實證檢驗，其中地方政府債務、轉移支付數據主要來自各省及地區發布的財政預決算報告；財政盈余數據是借鑒杜彤偉等[8]及鄧曉蘭等[24]的研究，利用一般公共預算收支及轉移支付數據計算所得；土地出讓金數據來源于《中國國土資源年鑒》（2010-2018）及匯總整理中國土地市場網日頻成交額；其他基礎數據利用EPS數據庫獲取，并利用各省及地市統計年鑒（2012-2021）加以補充。

三、地方政府財政可持續性衡量指標測度

關于地方政府財政可持續性的衡量指標的選取，采用“財政空間”這一概念，并利用非線性財政反應函數測度各地市“財政空間”[2]。同時為更全面地反映和比較不同地市之間財政空間的差異，在“財政空間”的基礎上引入財政支出效率指標，構造“有效財政空間”的概念[8]，計算公式如下：

其中，i和t分別代表個體與時間，Fs表示“有效財政空間”；Debt*表示根據模型估計的可持續負債的負債率上限值，Debt代表地方政府的實際負債率；Fe代表財政支出效率。

（一）地方政府財政支出效率指標的測度

學者們對財政支出效率的測度進行了大量研究，總體來說，測度方法主要有參數法與非參數法兩類，其中以DEA 模型為主流。根據研究目標的不同，在投入產出指標的選取上主要分為兩類：一是以財政總支出或人均財政支出衡量投入，以多種類型的目標衡量產出，對地方政府財政支出總效率進行測度。二是以分類財政支出作為投入，設立多級產出目標，求分類財政支出效率及財政支出總效率。但多階段DEA 法進行效率評估時，過多的有效決策單元將影響結果的可信度[25]。因此，選取人均一般公共預算支出為投入指標；產出指標選取：經濟效益指標人均GDP，社會效益指標千人中小學教師和年末人均道路面積，兼顧社會效益與經濟效益的指標千人醫療機構床位數和千人醫療機構人員數。同時，鑒于DEA-Malmquist指數方法能基于面板數據比較好地反映不同地區相對生產率的變化[26]，采取DEA-Malmquist 指數衡量各地區財政支出效率，并進一步測算超效率DEA（SE-DEA）指數用以穩健性檢驗。

（二）地方政府“有效財政空間”指標測度

借鑒杜彤偉等[8]和鄧曉蘭等[24]經驗研究，以地方財政基本盈余率作為被解釋變量、地方政府負債率作為核心變量，對包含三次項的非線性財政反應函數進行估計，獲取地方政府可持續的負債率上限，然后根據式（1）求得地方政府“有效財政空間”，以判斷地方政府的財政可持續性。鑒于地方財政基本盈余率是具有一定慣性的，因此在原財政反應函數的基礎上，將財政基本盈余率的一階滯后項加入其中。同時，在財政收支矛盾日益激化背景下，財政支出效率成為一項極為重要的影響因素。將財政支出效率引入財政反應函數之中，構造式（2）所示的非線性財政反應函數。如此一來，利用新的財政反應函數測算的財政空間，更能體現地方政府財政可持續性程度及質量。

其中，Debtit-1表示i市t年負債率的一階滯后項；cz為地方政府財政盈余率，用地方政府財政盈余占GDP 的比值表示，其中czit-1表示i市t年地方政府財政盈余率的一階滯后項；Y代表控制變量集合，選取產出缺口（Yvar）、財政缺口率、實際人均GDP增長率（Pgdpr）、產業結構、對外開放程度以及財政收入分權等指標。其中產出缺口是采用H濾波法測得；產業結構采取第三產業增加值與第二產業增加值的比值表示；實際人均GDP 增長率是經GDP 平減指數平減處理（2012 年為基期）后得到；財政收入分權指標采用地方人均財政收入與地方人均財政收入、省本級人均財政收入及中央人均財政收入之和的比值表示；其他變量意義同前文；λ代表個體效應，ε則為隨機誤差項。

表2 的回歸結果中，結果（1）與結果（2）是利用負債率對被解釋變量進行線性估計，可以發現無論基礎財政盈余的統計口徑是否包含了轉移支付，負債率的系數均顯著為負值，表明當前政府負債對財政盈余不存在正向反饋機制，地方政府采取的財政行為不具備可持續性。對于這一結果，可以說意料之外，但情理之中。2015 年新《中華人民共和國預算法》出臺以前，地方政府為滿足其“競爭型財力”的需求，往往作為“擔保人”或“救助者”的角色，通過投融資平臺在預算外進行大規模的舉債融資，而由于這種舉債融資行為缺乏有力監管，導致地方政府雖然明知可能面臨財政兜底的風險，但仍缺乏對此類債務采取措施加以控制，積極建立正向財政反應激勵的約束與動力。結果（3）和結果（4）反映了地方政府非線性財政反應函數的情況，可以發現，無論財政盈余采用哪種統計口徑，負債率的一次項、二次項及三次項的系數均在1%顯著性水平上顯著，表明我國地市級政府的財政反應函數確實是非線性的。相對而言，包含轉移支付的財政盈余更符合實際，因此本文以結果（4）的結果為準。采用Wind 數據庫2012-2020 年城投債發行票面利率加權平均值代替各地市相關年度利率水平，將相關數據帶入模型（4）即可計算出各地區的可持續最大負債率，再將其代入式（1）即可得出各地區“有效財政空間”。

四、模型設定與實證回歸結果分析

（一）模型設定

轉移支付、減稅降費與地方政府財政可持續性三者之間存在著較為復雜交錯的影響。為考察減稅降費、轉移支付對地方政府財政可持續性的影響效果及作用機制，本文建立3 個基本模型方程。其中，方程（3）和方程（4）分別考察轉移支付及減稅降費對地方政府財政可持續性的影響。考慮到轉移支付與減稅降費在對地方政府財政可持續性產生影響時可能存在的調節效應，本文在方程（5）中加入轉移支付與減稅降費的交乘項進行檢驗。此外，地方政府財政可持續性可能具有一定的慣性，故在實證分析時將加入被解釋變量的一階滯后項以進行驗證。

其中，i和t分別表示個體與年份；Fs代表地方政府的財政可持續性；Tc代表地方政府減稅降費變量，Tra地方政府對轉移支付的依賴程度，Tc×Tra代表減稅降費與轉移支付的交乘項；X表示系列控制變量組成的行向量集合，β表示對應的控制變量的系數的列向量集合；λ代表個體效應，ε則為隨機誤差項。

（二）回歸結果分析

基于上述研究分析，對方程（3）、方程（4）和方程（5）分別采取靜態與動態面板回歸方法進行估計，減稅降費和轉移支付對地方政府財政可持續性的估計結果如表3所示。

表3 基準回歸結果

表3 列示的結果中，結果（1）至結果（3）為靜態面板回歸結果；結果（4）至結果（7）為加入被解釋變量的一階滯后項，并利用系統GMM估計方法進行估計的動態面板回歸結果。在進行系統GMM 估計時，考慮到轉移支付與減稅降費和地方政府財政可持續性之間的影響關系也許并非是單向的，因此將兩個核心解釋變量轉移支付與減稅降費均設定為內生性變量，消除內生性帶來的偽回歸的問題。靜態面板模型的Hausman 檢驗表明，采用固定效應面板模型回歸是有效的；而動態面板的AR(2)檢驗和Sargan 的結果表明動態面板回歸的結果是可信的，而且動態面板模型估計和靜態面板模型估計的結果具有較高的一致性，在一定程度上說明估計結果是具有穩健性的。比較動態回歸模型和靜態回歸模型可以發現，地方政府財政可持續性具有顯著的路徑依賴，靜態面板回歸結果將在一定程度上“失真”。因此后續分析將以動態面板模型估計結果為準，即以表3 中結果（4）至結果（6）的結果進行分析。

在結果（4）中，只考慮轉移支付對地方政府財政可持續的影響，轉移支付的系數在1%顯著性水平上顯著為負數，表明當前轉移支付對地方政府財政可持續性的綜合影響為抑制作用，而結果（6）中轉移支付的系數也顯著為負值，進一步驗證了此結論。雖然實證結果與轉移支付制度對于彌補地方政府財政資金缺口、強化對地方政府財政行為約束與引導的作用初衷相悖，但并非意料之外。因為：首先轉移支付制度運行至今，一般性轉移支付已成為地方政府的常規收入，其具有的“無償”屬性，不僅會導致地方政府低估公共服務提供成本，甚至還會引致地方政府進行無效的財政支出競爭；其次，近些年來專項轉移支付規模不斷地擴大，部分地區專項轉移支付甚至占到當地接受的轉移支付總額的一半以上，而專項轉移支付多用于基礎設施的建設且需要地方政府提供配套資金，這將極大地壓縮地方政府可自由支配的資金量。基于上述分析，總體來說，轉移支付雖然彌補了地方政府的財政資金缺口，但在“財政幻覺”及“粘蠅紙效應”等影響下，亦對地市級政府的財政可持續性產生抑制作用。

在結果（5）中，只考慮減稅降費對地方政府財政可持續性的影響，可以看到，減稅降費的系數在5%顯著性水平上為正值，同時代表經濟增長的變量GDP 增速的系數在1%顯著性水平上也為正值，這表明2016 年以來實施的結構性減稅所產生的經濟增長效應開始發力，從而逐漸抵消了減稅降費所引致的直接的減收效應。但我們不應該忽視的是，在結果（6）中，減稅降費的系數在1%顯著性水平上顯著為負，這表明如果沒有轉移支付制度的存在，減稅降費對地方政府財政可持續的間接正向促進效應并不能完全消弭其直接負向沖擊。

在結果（6）中，比較關注的是減稅降費與轉移支付的交乘項的系數，而交乘項的系數在1%顯著性水平上為正值，表明減稅降費有助于緩解轉移支付對地方政府財政可持續性的負面沖擊，而轉移支付又有助強化減稅降費為地方政府所帶來的長期經濟增長效應，二者相輔相成，共同提升地方政府的財政可持續性。鑒于省會城市的特殊性，將結果（6）中省會城市剔除后回歸得到結果（7），可以發現兩者的估計結果是一致的，進一步證實了上述結論。

（三）穩健性檢驗

為驗證基準回歸中影響關系是穩定可靠的，增加基準回歸結果的可信性，本文采取了替換被解釋變量和替換解釋變量兩種方法進行穩健性檢驗。

（1）替換被解釋變量。采用超效率模型所測的財政支出效率進行測度“有效財政空間”替換基準回歸中DEA-Malmquit 指數作為財政支出效率測度的“有效財政空間”。結果如表4 左列所示，無論是核心解釋變量還是其交乘項，其系數的顯著性及其所表示的對地方政府財政可持續性影響意義與方向均與基準回歸結果保持一致，驗證了基準回歸結果的穩健性。

表4 穩健性檢驗結果

（2）替換解釋變量。在基準回歸中，本文分別采取轉移支付、營業稅與增值稅之和的自然對數作為轉移支付、減稅降費的代理變量。在替換解釋變量的穩健性檢驗中，將采取轉移支付占GDP的比重作為轉移支付的代理變量，增值稅、營業稅及所得稅之和的自然對數作為減稅降費的代理變量。結果如表4 右列所示，核心解釋變量及其交乘項對地方政府財政可持續性的影響意義及方向與基準回歸保持一致，表明基準回歸的結果是穩健的。

（四）異質性分析

我國幅員遼闊，各地區的資源稟賦存在較大的差異，地區間經濟發展水平也不盡相同，因此各地政府財政自給能力與經濟成長潛力均存在較大的差異。借鑒賈俊雪[27]的做法，利用人均GDP 均值將中部六省76 個地級市（不包含省會城市）劃分為高經濟水平地區（EDL= 1）和低經濟水平地區（EDL= 0）進行分組回歸，回歸結果見表5。

表5 經濟發展水平異質性

在結果（1）和結果（2）中，只考慮轉移支付對地方政府財政可持續性的影響。結果顯示，不管地區經濟發展水平是高還是低，轉移支付系數均在1%顯著性水平上為負值，這表明轉移支付的“財政幻覺”及“粘蠅紙效應”不僅存在于經濟發展水平低的地區，經濟發展水平高的地區也同樣會受到影響。為研究轉移支付對不同經濟發展水平的地方政府財政可持續性的抑制作用是否存在差異，特在結果（3）引入地區發展水平與轉移支付的交乘項。回歸結果顯示交乘項的系數顯著為正，表明相對于經濟發展水平低的地區，轉移支付對經濟發展水平高地區的財政可持續性的抑制作用更弱，這也與經濟發展水平高的地區政府可用財力相對較高，對轉移支付依賴程度較低事實相符。

在結果（4）和結果（5）中，只考慮減稅降費對地方政府財政可持續的影響。結果顯示，在經濟發展水平低的地區，減稅降費的系數在1%顯著性水平上為正；而在經濟發展水平高的地區，減稅降費的系數在1%顯著性水平上為負。這表明減稅降費對經濟發展水平低的地區政府財政可持續性具有促進作用，而對經濟發展水平高的地區政府財政可持續性具有抑制作用。這主要與兩者之間經濟結構不同有關，經濟發展水平較低的地區，其經濟存量相對較低、增長空間較大；相對而言，經濟發展水平高的地區，其經濟存量較大、增長空間相對較小，減稅降費雖然也有助于提升這類大企業的發展但比較有限，而財政收入損失水平反而更高。同時，無論是在結果（6）還是在結果（7）中，轉移支付與減稅降費的交乘項均顯著為正，表明減稅降費不管是在經濟發展水平高還是經濟發展水平低的地區都能夠緩解轉移支付對地方政府財政可持續性的抑制作用。

五、結論與啟示

（一）研究結論

利用2012-2020 年中部六省82 個地級市稅收、轉移支付、政府債務等多維度數據，采取“有效財政空間”的概念對地方政府財政可持續進行量化，通過實證分析對減稅降費、轉移支付對地方政府財政可持續性的影響進行檢驗發現：

（1）地方政府財政風險總體可控，雖然當前地方政府采取的財政行為是不可持續的，且地方政府財政已處于“財政疲勞”階段，但尚有充足的“有效財政空間”進行財政行為的調整。

（2）實踐中轉移支付抑制了地方政府的財政可持續性，而且對經濟發展水平低、轉移支付依賴程度高的地區抑制作用更大。

（3）減稅降費對地方政府財政可持續性的影響總體表現為促進，但具有異質性，對經濟發展水平低的地區表現為促進，而對經濟發展水平較高則相反。

（4）轉移支付通過對減稅降費在低經濟發展水平地區促進作用的強化和高經濟發展水平地區抑制作用弱化，共同正向調節促進地方政府的財政可持續。

（二）政策建議

基于上述研究結果，提出如下建議：

1.深化財稅體系改革，建立多元化考評體系

地方政府“財政疲勞”很大程度上是源于盲目的支出競爭結果。一方面是由于財政分權導致地方政府存在天然的財政收支缺口，需要爭取上級政府的轉移支付；另一方面也與地方政府官員政績考評體系的指向性比較單一有關。為從根源上緩解或解決問題，需繼續深化財稅體系改革，采取科學的方法將各級政府的財權與事權進行合理界定并健全地方稅體系，以建立財權與事權相適應的政府間財稅體制；同時，在對地方官員的政績考評上，應該將一些考量地方經濟及財政等方面長遠、可持續發展的指標加入考評體系中，改變以GDP 為主導的考核體系，防止地方政府官員為尋求一時的政績而盲目進行財政支出競爭；此外，地方政府也應該根據當地特色，積極培育出具有當地特色的新產業、新業態，尤其是現代服務業和創新性新興產業，培植高效支柱財源，涵養地方特色稅源，促進地方財源建設格局的形成，推動地方政府財政收入的快速增長，從根源上緩解甚至解決地方政府的財政可持續性問題。

2.完善轉移支付制度，優化轉移支付結構

在中國式財政分權體制下，轉移支付作為一項重要的制度安排，具有舉足輕重的作用。然而研究發現，轉移支付卻對地方政府財政可持續性產生一定的抑制作用，這種反常現象的產生與當前轉移支付制度安排尚不完善、資金的分配方法不甚科學以及對資金使用的后續激勵問責體系不健全都有一定的關系。為緩解這種反常的現象，一方面上級政府在進行轉移支付時要堅持因地制宜與循序漸進相結合，控制轉移支付的規模，尤其是專項轉移支付的規模。對于經濟發展水平較高的地區，鑒于其財源相對充足，可以適當擴大專項轉移支付的比例，以引導地方政府的財政資金的投資方向；對于經濟發展水平低的地區，鑒于其以有限的財力承擔專項轉移支付所需的地方配套資金可能反而不利于地方經濟的發展，故可適當地提高一般性轉移支付的比例。另一方面，上級政府在進行轉移支付時也需注意防范其對地方政府財政行為的逆向激勵、道德風險等問題，強化地方政府的財政紀律約束，加強對轉移支付資金使用的監督、監管與問責，提升轉移支付資金的使用效率，完善健全轉移支付制度，使之更加科學、規范、合理。

3.精準深化減稅降費，鞏固減稅降費成果

隨著時間推移，大規模減稅降費的經濟效應開始凸顯，總體上減稅降費可以促進地方政府財政可持續，但是對不同經濟發展水平的地區具有不同的影響。因而需要以當前減稅降費政策為基，實施更深入且精準化的減稅降費政策，鞏固現有成果。由于減稅降費政策同時具有規模效應與激勵效應，且兩者共同決定了減稅降費政策的實施成效，因而根據經濟發展水平的不同，各地區存在著不同的減稅降費最優規模。因此在實踐中，不宜一刀切的制定減稅降費政策，可嘗試由中央政府設定各地區上下限，而地方政府在控制范圍內根據具體情況合理制定減稅降費政策，比如允許發達地區減稅降費的力度稍弱，而允許欠發達地區加大減稅降費力度，引導地方政府有序競爭，促進要素的區域間流動，從而在強化區域經濟協調發展的同時，提升地方政府的財政可持續性。

4.雙管齊下，強化政策聯動效應

減稅降費與轉移支付之間具有相輔相成的互補關系，兩者間的綜合調節效應有利于提升地方政府的財政可持續性。事實上，無論是減稅降費還是轉移支付，存在規模效應和激勵效應兩種效應，也都遵循邊際效益遞減的規律，因此都存在最佳規模。因此，政策制定部門在制定相關政策時，可以將兩項政策結合起來綜合考慮，權衡政策的供給與需求，采取差異化的組合政策，以避免部分地區政策激勵不足而其他地區政策激勵過度的問題，提高政策效率。比如可以在一定程度上降低對經濟發展水平高的地區的轉移支付，同時允許其采取力度稍弱的減稅降費政策，以促進財政資金的利用效率；而對經濟發展水平低的地區則可以加大轉移支付的方式支持其實施力度較大的減稅降費政策，以加快地區經濟發展。