破解行政事業性國有資產管理“時間差”難題

黃艾（高級會計師） 畢旭云（高級會計師）

（湖北省疾病預防控制中心 湖北武漢 430073 北京市第一中西醫醫院 北京 100000）

隨著國務院頒布實施《行政事業性國有資產管理條例》，以及新修訂的《審計法》明確規定“審計機關對國有資產、國有資源進行審計監督”，行政事業單位的國有資產管理同預算管理、政府會計共同構成了行政事業單位財務管理的主要內容并成為審計關注重點。

2021 年，《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738號）頒布并實施，對加強行政事業性國有資產管理與監督提出了總體要求和具體要求；2019 年，《政府會計準則》《政府會計制度》的施行，為行政事業性國有資產構建了會計確認、會計計量與會計核算的規范體系；2021 年至2023年，《事業單位財務規則》（財政部令第108號）和《行政單位財務規則》（財政部令第113號）的頒布與施行，為行政事業單位國有資產管理制定了財務管理的標準和規范。上述法律法規的制定，為行政事業性國有資產管理明確了概念、完善了體系、更新了規則、規范了行為、提供了具體的管理工作指引，為進一步加強國有資產管理打下了良好的制度基礎。

但行政事業單位在國有資產管理實踐中還是會經常遇到一些問題，有些問題集中表現為資產管理過程中的“時間差”問題。本文將對這些“時間差”問題進行分類，并分析其形成原因，力圖找出行政事業單位國有資產管理“時間差”問題的“卡點”，通過改善、優化國有資產管理流程的“節點”，為行政事業性國有資產使用“增效”、管理“提效”提出相應解決辦法。

一、行政事業性國有資產管理的政策規范與管理實踐

（一）行政事業性國有資產管理的政策規范

近十年以來，國家財政部門制定了一系列法規制度，建立了行政事業性國有資產管理較為全面的規范體系，涵蓋了國有資產信息系統的建立、國有資產管理基礎工作規范、國有資產與政府會計的銜接以及國有資產報告制度等。

2013年12月，為了規范和加強行政事業單位國有資產管理信息系統管理，提升行政事業單位國有資產管理信息化水平，夯實管理基礎，規范管理流程，逐步實現資產動態管理，財政部印發了《行政事業單位國有資產管理信息系統管理規程》；2016年2月，財政部發布《行政事業單位資產清查核實管理辦法》，旨在加強行政事業單位國有資產管理，規范資產清查核實工作，真實反映行政事業單位的資產及財務狀況，保障行政事業性國有資產的安全完整；2017年2月，財政部發布《行政事業單位國有資產年度報告管理辦法》，規范了行政事業性國有資產的年報體系；2018 年12月，財政部發布《關于進一步做好政府會計準則制度新舊銜接和加強行政事業單位資產核算的通知》，要求在資產清查核實的基礎上，落實資產報告制度和政府會計準則制度；2020年8月，財政部發布《關于加強行政事業單位固定資產管理的通知》，提出規范行政事業單位固定資產管理行為，提升行政事業單位固定資產管理效能的要求；2021年2月，國務院發布《行政事業性國有資產管理條例》，全面系統地規范了行政事業性國有資產的配置、使用、處置、預算、基礎、報告的管理，并明確了各級人大、政府、部門的監督責任以及部門、單位的法律責任。

（二）行政事業性國有資產管理實踐問題

在一系列政策和管理辦法的指引下，在行政事業性國有資產管理信息系統的保障下，行政事業單位國有資產管理正逐步向著科學、有效、嚴謹、規范的方向發展，但管理實踐中還是經常會碰到一些問題，這些問題較為普遍地存在于國有資產管理的各個環節中，包括資產預算、資產配置、資產使用、資產折舊、資產處置等。

通過關鍵詞查閱近10年文獻資料中有關“行政事業性國有資產管理相關問題”，存在的較為普遍的問題包括：“學校內部沒有將資產管理和預算管理有機結合，普遍存在資產購置與現有資產存量狀況脫鉤的現象，預算審核無法對增量資產投入或項目資金投入形成有效制衡”“資產購置立項、預算、采購、入庫、出庫、使用、維修、報廢等諸多環節，都有可能導致資產賬實不符現象發生”（張美華，2012）；“行政事業單位國有資產的使用效率相對低下，管理績效評價手段相對滯后，可提升財政效率、降低運行成本，減少社會公共資源分配不平衡，理順主體與管理職能之間的關系”（趙愛玲、潘姝，2012）；“國有資產的會計處理不當，導致國有資產盤點時賬實不相符，該計入‘在建工程’的經濟活動計入‘固定資產’，該計入‘固定資產’的經濟活動直接費用化”（鄭蓮，2013）；“現有資產因單位有條件購置新資產而被報廢，造成嚴重浪費，‘重配置、輕處置’造成資產管理其他層面的不規范、不合理”（陳艷利、張麗娜等，2014）；“大量單位‘重購置、輕管理’，未對資產進行全面盤點核實工作，導致資產賬面數與實際使用數不符”（望婷婷，2017）；“部分行政事業單位存在固定資產明細賬登記不及時的問題，使會計賬務無法對固定資產實物進行有效控制”（王律桃，2019）；“固定資產折舊時間緊，每月末，高校財務處在資產入賬工作結束后，需先與資產處對賬，后按資產處提交的當月固定資產折舊表完成折舊的入賬工作。到年底，時間更緊，這項工作幾乎成了不可能完成的任務”（邱筠、雷良海，2020）；“配置缺乏科學論證致使資產利用率較低”“資產配置不公平、重復購置嚴重，致使大量閑置資產，降低了國有資產使用效率”（徐冬梅，2022）。

上述文獻中指出的行政事業性國有資產管理實踐中存在的問題，集中表現為資產預算不準確、資產配置不合理、資產使用效率低、資產折舊時間緊、資產盤點不全面、資產處置不嚴謹、資產核算不準確等方面，這些問題使資產管理滯后于資產的使用和運轉，有時甚至制約著資產的正常使用和運轉。

二、行政事業性國有資產管理的“流程時間差”與“系統時間差”

行政事業性國有資產管理，從管理目標上分為統計目標管理、經濟目標管理、內部控制目標管理三類，統計目標管理側重于資產管理的數據結果、統計結論，經濟目標管理側重于資產管理的經濟效果、效益，內部控制目標管理側重于資產管理的風險評估、內部控制；從管理形式上分為外部管理和內部管理，外部管理包括政府管理、行業管理、社會管理等，內部管理主要是行政事業單位內部管理；從管理內容上分為實物管理和資產財務管理，資產實物管理的職能通常在單位的物資或資產部門，資產財務管理的職能在單位財務部門；從管理方式上分為系統管理和人工管理，系統管理是利用信息化手段對資產進行系統管理，人工管理是傳統的管理員手工管理方式。

行政事業單位作為行政事業性國有資產的占有、使用者，應對其占有、使用的全部資產承擔全面、全生命周期的管理責任。資產的全生命周期包括資產的配置、使用、處置等主要環節，資產管理是對資產全生命周期的全流程管理。在行政事業性國有資產的全流程管理中，因為管理內容和管理方式的不同，易形成行政事業單位國有資產管理流程上的“時間差”；而在行政事業性國有資產的全面管理中，因為管理目標和管理形式的不同，易形成行政事業單位管理系統上的“時間差”。本文將分別對這兩類“時間差”進行歸納和分析，力圖找到“時間差”形成的節點和原因。

（一）行政事業性國有資產管理的流程時間差問題——狹義時間差

在行政事業單位國有資產管理過程中，多部門協同、多系統并行、多因素影響等造成資產管理全流程中諸多的不同步，形成資產管理實踐中從配置到使用到處置各個環節的“時間差”問題，例如上述文獻中提到的資產預算不準確、資產配置不合理、資產核算不同步、折舊時間緊、資產處置不及時、資產盤點不準確等諸多問題。資產管理全流程的具體時間參見圖1，在行政事業性國有資產的動態管理過程中，資產的配置與預算，是針對資產的增量問題，而資產折舊、處置與盤點則是針對資產的存量問題。

圖1

1.資產預算/配置的時間差異。行政事業單位的新增資產預算一般是在每年的7—8月完成，而此時當年的新增資產配置（3—12 月）、資產處置（9 月）和資產清查盤點（12月）等工作均未完成（見圖1），故次年的資產預算和新增資產計劃通常是在當年的資產存量尚未清理和尚不準確的情況下完成，容易形成資產增量和資產存量在時間上的“空窗期”。資產預算/配置的時間差異造成了資產預算/配置不準確、不合理等問題。

2.資產折舊的時間差異。政府會計準則和制度規定“納入政府財務報告編制試點范圍的各行政事業單位的固定資產應當按月計提折舊，當月增加的固定資產，當月開始計提折舊；當月減少的固定資產，當月不再計提折舊”。在固定資產管理實踐中，通常情況是資產管理部門先驗收先確認在用，按照政府會計準則和制度規定驗收確認增加固定資產當月即應當計提折舊，財務管理部門則需要在確認驗收及付款完成后確認、計量、記錄新增固定資產，并于確認增加的當月計提折舊，這就造成資產管理部門與財務部門在確認增加固定資產的時點不同繼而形成固定資產開始計提折舊的時間差異。所以，資產管理部門與財務管理部門需要定期或不定期地核對資產增量和資產存量以及其折舊額，以盡量避免資產存量動態數據和折舊計提的不準確。資產在用/折舊的時間差異造成了折舊時間緊、數據不同步等問題。

3.資產處置的時間差異。國家對行政事業性國有資產的處置做出了明確要求，有規范的處置流程和審批權限，資產處置的全流程從組織、申報、核查到審批、處置、下賬，實踐中全流程完成時間需要1 個月左右，資產的處置審批時間滯后，造成資產的處置下賬時間滯后及存量資產的不準確。行政事業單位的資產處置一般每年會安排一次且在9月份之后進行，處置下賬完成后進行當年的年終資產盤點（12 月），與9 月份之前完成的資產預算及新增資產計劃形成時間差。資產處置的時間差異造成處置不及時、賬實不相符等問題。

4.資產盤點/決算的時間差異。資產年末盤點基準日為12月31日，與會計核算及決算報表時間一致，資產管理系統的資產年末數與會計核算系統及決算報表的資產年末數一致，這是財務管理要求的“絕對”“賬實相符”，但在實際工作中，年末資產盤點一般為全部資產盤點，盤點時長因資產存量的多少而異，一般需要1—3 天，而會計核算的年末結賬時間一般為1 周，資產管理與會計核算的時間不同步會形成資產盤點時間差。資產盤點的時間差異造成賬實不符等問題。

（二）行政事業性國有資產管理的系統時間差問題——廣義時間差

行政事業單位的資產管理系統與會計核算系統、預決算系統、采購系統共同構成了單位財務管理內部系統，而其對應財政部門的國有資產管理系統、會計核算一體化系統、預決算系統、政府采購系統則構成了單位財務管理外部系統，如圖2所示。

圖2

1.內部管理系統與外部管理系統之間的系統時間差——“環間”時間差。行政事業單位，特別是非全額財政撥款的事業單位，大多存在基于單位內部管理需求的“采購-資產-核算”管理系統和基于財政資金管理需求的“政府采購-國有資產管理-會計核算一體化”系統。內部管理系統，是全流程、全口徑（財政資金、非財政資金），最大限度滿足單位內部管理、內部控制、內部決策、內部考核等需求的系統。外部系統，主要是財政管理系統，則是全流程、小口徑（財政資金），最大限度滿足財政資金安全、準確、效益等需求的系統。

基于內部管理的各系統之間（內環）與基于財政管理的外部管理各系統之間（外環）均可能因為系統獨立或系統不同步，而形成系統時間差。例如，在行政事業單位里占比較大的公立醫院和高校，一般都建設了基于單位內部管理需求的ERP 管理系統，囊括了圖2 中內部管理系統中所有的內容和流程，事業單位內部管理ERP系統與外部（財政）管理系統之間，往往會因為系統操作時間不一致、系統處理流程不相同、系統數據信息不同步等原因而形成系統時間差。內部管理系統與外部（財政）管理系統之間的時間差，造成資產“賬實不符”、管理成本偏高等問題。

2.內部/外部管理系統、子系統之間的系統時間差——“環上”時間差。行政事業單位內部管理系統和外部管理系統的預決算、采購、資產、會計子系統分別由財務、采購和資產部門負責，因為部門、職能、流程等原因造成各系統不同步，形成管理系統時間差。

資產配置的計劃、采購、交付使用、核算的各系統基本流程是：預算管理系統將資產配置計劃送達資產采購系統；采購管理系統完成采購流程，購置資產，并將新增資產信息送達資產管理系統；資產管理系統通過核實、驗收、記錄等步驟，完成資產從新增到處置的全生命周期記錄，并將相關信息傳遞給會計核算系統；會計核算系統對資產的增減變化進行記錄，按規定提取折舊，并與資產系統進行定期或不定期核對，年終形成資產報告，會計核算系統經過對賬、調整、績效評價等步驟后形成決算和財務報告。

在資產管理的閉環上，各子系統都有相對固定的流程與工作方式，這些內部流程與人工操作的節點會造成信息傳遞的系統內時間差；子系統之間的信息傳遞，還受到上述計劃、內控、對賬、評價等內部管理環節的控制，形成系統間時間差。

三、破解行政事業性國有資產管理的“時間差”

（一）用調整流程節點的方法解決流程時間差問題

流程時間差問題的核心是資產存量和資產增量之間的矛盾，科學合理的做法應該是在資產存量清晰、準確的前提下確定資產增量的計劃，在資產增量明確的前提下清查盤點資產存量。所以，在管理實踐中，可以通過調整流程節點來解決流程時間差的問題，具體做法是行政事業單位根據具體情況，在上半年增加一次資產處置和資產清查盤點，以增加資產增量和資產存量的準確度，如圖3所示。

圖3

一般情況下，行政事業單位新增資產配置從每年3 月開始陸續到位，5 月，單位組織第一次資產處置工作，部門及資產使用人即會對責任范圍內的資產進行清理并報廢處置資產，集中處理存量資產中閑置、淘汰、舊損等問題；6月底，單位啟動上半年資產清查盤點工作，將資產存量基數鎖定在6月30日，為7月開始的次年資產預算工作做好準備；11 月，單位組織第二次資產處置工作，集中處理資產存量中的過渡問題和遺漏問題；12 月，啟動資產的年末清查盤點，將資產存量數據鎖定12月31日，為年報提供資產準確數據，并與決算報表的資產數據核對，做到“賬實相符”。

通過調整資產管理的流程節點，增加一輪資產處置和清查盤點環節，可以有效解決資產管理的流程時間差問題，避免因資產管理的配置、處置、盤點、報告等流程時間差而形成的資產存量不準確、資產增量不合理、資產對賬不及時等問題。

（二）用系統同步整合的方法解決系統時間差問題

資產管理的系統時間差按系統間關系的不同分為內部（內環）與外部管理系統（外環）之間的“環間”時間差和內部（內環）及外部管理系統（外環）各子系統之間的“環上”時間差，如圖4所示。

圖4

內部（內環）與外部管理系統（外環）之間的“環間”時間差問題，可以通過將內部管理系統（內環）全口徑納入外部（財政）管理系統的方法解決。行政單位是財政全額撥款單位，資金來源為全口徑、全額財政資金，故其內部管理系統與外部（財政）管理系統的契合度最高，可以直接納入財政管理系統；公益一類事業單位雖也是財政全額撥款單位，但財政撥款主要保障人員及項目經費，資金來源主要為財政資金，少量由公共服務收入補充，故其內部管理系統與外部（財政）管理系統的契合度也較高，可以通過整合流程，全口徑納入財政管理系統；公益二類事業單位是財政部分撥款單位，資金來源主要由公共服務收入和財政資金組成，其內部管理需求較大，內部管理系統作用較大，故需要利用信息化技術進行關聯和推動，將數據全口徑納入財政管理系統。

內部（內環）及外部管理系統（外環）各子系統之間的“環上”時間差問題，可以通過系統間數據同步推送的方法解決。目前，外部（財政）管理系統的子系統之間已經聯通，構成財政一體化系統，實現了數據的同步推送和抓取，基本從預算、采購、核算、報告等關鍵環節完成了對行政事業性國有資產全生命周期的管理；內部管理系統的子系統之間可以通過單位信息系統的整合和重建，打通數據“節點”，真正實現單位資源規劃信息化，完成資產信息的同步推送，從滿足單位內部管理需求和外部（財政）管理需求兩個方面實現行政事業性國有資產的全面管理。

在行政事業單位國有資產管理日益走向科學化、規范化、效能化的今天，運用信息化手段破解資產管理中的“時間差”難題，從宏觀層面，將為財政部門對行政事業性國有資產的統籌、管理和評價打下穩定基礎；從微觀層面，將為行政事業單位對國有資產的合理配置、有效使用、規范處置打下良好基礎。