全過程人民民主的憲法邏輯

張震

關鍵詞：全過程人民民主 中國式現代化 依憲治國人民代表大會制度 黨的領導人民

黨的二十大報告指出，“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”， 并對中國式現代化的概念內涵和本質要求進行了系統闡述，其中“發展全過程人民民主”被明確作為中國式現代化的本質要求之一。〔1〕立法是國家重要的政治活動，擔負著將黨的主張通過法定程序上升為國家意志的重要使命。〔2〕憲法實現了黨的主張和人民意志高度統一，是黨長期執政和治國理政的根本法律依據，從而在國家根本法層面實現了黨性和人民性、政治性和法律性的有機結合與統一。〔3〕因此，如何更好落實黨的二十大精神，將黨關于全過程人民民主的論述進行立法和憲法意義上的詮釋，以推動全過程人民民主的制度化、規范化，從而提升中國式現代化的制度體系建設，并最終為人類民主文明新形態貢獻中國憲法上的依據、智慧與力量，是本文的寫作目的。

一、全過程人民民主從立法法規定上升到憲法原則

2023年3月，立法法第二次修改，在第4條規定，“保障以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”；在第6條規定，“立法應當堅持和發展全過程人民民主”。立法法明確將全過程人民民主從理念上升為中國立法活動必須堅持的基本原則之一， 有效地提升了全過程人民民主在立法活動中的地位，使全過程人民民主的基本原則成為貫穿立法活動全過程的基本遵循。立法法被稱為小憲法，是“管法的法”，〔4〕與憲法關系非常密切。立法法通過第二次修改，在第5條明確規定“立法應當符合憲法規定、原則和精神”。依據現行憲法序言第七自然段的規定，即“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下……堅持人民民主專政……發展社會主義民主……把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”。從上述表述的邏輯來看，民主是建設現代化強國，實現中華民族偉大復興的基本方式和必要條件。民主的新時代表述，即“全過程人民民主”作為一種理念，需依托憲法來實現。〔5〕誠然，現行憲法到目前還沒有明確規定“全過程人民民主”，但毫無疑問，人民民主是憲法的基本原則之一，以人民為中心也是中國憲法的精神之一，因此，全過程人民民主屬于憲法原則和精神的范疇。〔6〕不論是基于憲法的根本法地位，還是從立法法是管法之法的意義上講， 這都意味著任何法律制定均要以憲法上關于全過程人民民主的原則與精神為根本法上的依據。

眾所周知，我國現行憲法即1982年憲法是對1954年憲法的繼承與發展。1954年憲法明確了“人民民主”為憲法基本原則之一。〔7〕1954年憲法是中國共產黨經過長期的革命與執政的實踐后，于1949年開始全面執政的根本法表達，因此，憲法層面上探討全過程人民民主，有必要從其歷史源流、憲法內涵以及制度運行等方面展開。所謂全過程人民民主在憲法上的歷史源流，要回答全過程人民民主在憲法上的過去、現在的樣態及其內涵的演變。中國式現代化是中國共產黨長期的革命、執政的實踐探索的理論提煉和制度升華。全過程人民民主作為其本質要求之一，雖然在黨的二十大報告中才予以明確，但實際上是伴隨中國共產黨長期革命和執政實踐而在理論上逐漸提煉并形成的清晰表達。所謂全過程人民民主在憲法上的基本內涵，要回答在憲法上如何理解和界定全過程人民民主，在憲法上最核心的內容是什么。全過程人民民主在憲法上的制度運行，要回答全過程人民民主在憲法意義上怎么建設，在憲法上的制度載體和運行機制是什么。

二、歷史邏輯：民主在中國共產黨革命和執政中的特定表達

憲法與政治具有天然的聯系，或者說政治是憲法的最本質屬性，“全過程人民民主”最大程度體現了憲法以人民為中心的本質屬性。如果把憲法上的全過程人民民主拉伸到中國共產黨為兩個百年目標奮斗的歷史全進程大視野中，即從新民主主義革命時期到社會主義革命和建設時期、再到改革開放和社會主義現代化新時期，特別是進入中國特色社會主義新時代，民主始終伴隨著中國共產黨從革命到執政的全過程，既是立黨之基，也是執政的目標及基本方式，更需要不斷滿足人民對美好民主生活的向往；既有國內法治意義，也有涉外法治意義。

（一）民主是中國共產黨的立黨之基

中國共產黨成立伊始，就將民主作為其目標，可謂立黨之基。1922年，也即中國共產黨成立第二年，中共中央發表《中國共產黨對于時局的主張》，明確提出，要建立民主政治。中國共產黨第二次全國代表大會第一次明確提出反帝反封建的民主革命綱領。抗日戰爭時期，在爭取民族獨立斗爭的同時，黨依然將爭取民主作為本質和中心任務。1937年，毛澤東在《中國共產黨在抗日時期的任務》報告中指出，爭取民主是新階段中“最本質的東西”，是“中心一環”。經過長期革命和斗爭的實踐，中國共產黨逐步形成了體系化的民主理論。1940年，毛澤東發表《新民主主義論》，系統闡述了新民主主義理論。〔8〕該理論成為1949年制定《中國人民政治協商會議共同綱領》的重要思想指引。

（二）民主是人民的基本權利

人民主權，是近代以來世界各國憲法普遍確認的基本原理。所謂人民主權，既有建構國家權力的蘊含，也包括轉化為以民主為核心的人民權利層面。以人民為中心，不僅是中國共產黨關于執政和國家權力建構的特殊表達，也包含對人民基本權利的尊重和保障。而民主無疑是其中最核心表達。中國共產黨第一次全國代表大會上，就明確提出爭取民主權利。即便在局部執政的政治實踐中，中國共產黨也一直重視人民的民主權利。1939年，《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》指出，發揚政治民主，保障人民的民主自由權利。1949年執政以來，民主也是人民基本權利的一條重要主線。在1954年憲法中，確認了人民民主原則和人民享有的民主權利， 確立了保障人民行使當家作主權利的國家政治制度。1982年憲法繼承和發展1954年憲法的重要表現之一就是，確認了人民主權的憲法基本原則和公民享有的民主政治權利和自由，并確立了保障人民的民主權利的一系列基本經濟、政治、文化和社會制度。2018年，在慶祝改革開放40周年大會上，習近平總書記指出，要發展社會主義民主政治，讓行使民主權利的內容更加豐富。〔9〕在黨的領導下，多年來不斷擴大人民有序的政治參與，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由， 特別是保證人民依法行使選舉人大代表的權利以及人民享有的知情權、參與權、表達權、監督權等基本權利之實現。

（三）民主是執政目標及基本方式

1.民主是執政目標

馬克思明確指出，民主是國家制度的本質。〔10〕中國共產黨在革命的過程中，始終堅持將馬克思主義普遍原理與中國實際相結合，在新民主主義革命時期，即便還沒有在全國范圍內執政，已然明確提出國家建設的執政目標，民主是其中的重要一環。1945年，黨的七大指出，將中國建設成為一個獨立、自由、民主、統一和富強的國家。1949年全面執政以來，日益將民主執政提升到科學發展觀的理論體系當中。2006年，十六屆中央政治局以堅持科學執政、民主執政、依法執政為題進行集體學習。2007年，十六屆中央政治局以完善中國特色社會主義法律體系和全面落實依法治國基本方略為題進行集體學習，胡錦濤同志強調，必須增強科學執政、民主執政、依法執政的自覺性和堅定性。〔11〕進入新時代，2014年， 習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話指出：“人民民主是中國共產黨始終高舉的旗幟。”〔12〕經過長期努力，我們不斷擴大人民有序政治參與，各方面人才通過公平競爭進入國家領導和管理體系，國家決策實現了科學化、民主化，人民實現了內容廣泛、層次豐富的當家作主。而要切實保障人民當家作主，必須堅持全過程人民民主這一中國特色的社會主義新型民主模式。2021年，習近平總書記在中央人大工作會議上強調指出，我國全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。〔13〕發展全過程人民民主既是中國特色社會主義民主政治建設經驗和規律的深刻總結，也是作為執政黨的中國共產黨領導全體人民治國理政必須長期堅持的奮斗目標之一。

2.民主是跳出執政周期率的成功道路

在新民主主義革命時期，伴隨著新民主主義理論體系的形成，中國共產黨逐漸將民主視為跳出執政周期率的成功道路。1945年，毛澤東同志明確回答黃炎培，“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主”。〔14〕毛澤東同志的民主執政思想繼承和超越了古典民主主義、精英民主主義、多元民主主義，發展了馬克思主義的民主思想，為中國共產黨全面執政后建立新型的民主國體和民主政體鋪平了道路。〔15〕全面執政以后，為不重蹈執政者深陷歷史周期率的覆轍，以毛澤東同志為核心的第一代中央領導集體積極探索實踐民主執政，創造性地建立了人民代表大會制度、政治協商會議制度以及民族區域自治制度等。即便在一些困難時期， 中國共產黨仍然追求繼續堅持實行民主。1962年，毛澤東同志在中共中央召開的擴大的中央工作會議（七千人大會）上講話指出，民主集中制是上了黨章的，上了憲法的。要克服我們現在面臨的困難，不實行民主是不行的。〔16〕

3.民主制度化、法律化的歷史進程

中國共產黨日益認識到民主建設必須上升到制度化和法律化的層面。1978年，黨的十一屆三中全會強調，要使得民主制度化、法律化。1979年，鄧小平同志在出席五屆全國人大二次會議黨內負責人會議談到民主與法制問題時強調，國際上認為中國有個新的開端，不但指四個現代化，還有加強民主和法制。1979年，葉劍英同志在紀念中華人民共和國成立30周年大會上初步總結新中國的經驗教訓，指出要發展社會主義民主和法制。1982年公布施行的現行憲法為發展社會主義民主和法制夯實了根本法基礎。之后，民族區域自治法、城市居民委員會組織法、村民委員會組織法等法律的公布施行，有力地促進了我國社會主義民主的制度化和法律化。隨著執政理念的推進，民主的制度化、法律化逐步升華為核心價值觀的層面。1994年，中共中央印發《愛國主義教育實施綱要》，指出要進行社會主義民主和法制教育。2013年，中共中央辦公廳印發《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》，民主被作為最基本的內容之一。〔17〕2018年修憲，第24條增加“國家倡導社會主義核心價值觀”的規定，包括民主在內的社會主義核心價值觀獲得具有最高法律效力的憲法之確認、倡導和弘揚。

（四）民主是全人類的共同價值

民主既是中國共產黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念，也是全人類的共同價值。中國共產黨在長期執政的過程中，非常注重民主作為全人類共同價值的意義。1940年，在陜甘寧邊區，毛澤東發表了《新民主主義論》，指出：“不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯，都是在革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法。”〔18〕毛澤東同志關于何謂憲法的重要論述，亦揭示了民主是近現代世界各國在立憲精神和價值追求上的共同點。2015年，習近平主席在紐約聯合國總部出席第70屆聯合國大會一般性辯論并發表講話強調，民主是全人類的共同價值之一。〔19〕2022年，黨的二十大報告指出，世界各國要弘揚包括民主在內的全人類共同價值，推動構建人類命運共同體。〔20〕

總之，自中國共產黨誕生以來，將馬克思所主張的“民主是國家制度的本質”的原理，不斷運用到革命和執政的實踐中，從毛澤東同志的“人民民主是跳出執政周期率的成功道路”的理論，再到新時代關于全過程人民民主的思想，形成了中國共產黨關于民主的系統理論體系。

三、理論邏輯：最廣泛、最真實、最管用的民主的核心內涵

在諸多建構和規范民主的法律中，憲法居于至為關鍵的地位。民主的法律化首先是民主的憲法化，應當在憲法中建立健全民主的最高形式，并以此作為發展民主的根本遵循。〔21〕所謂全過程人民民主的理論邏輯，是指在遵循政治與歷史邏輯主線及其中規律的基礎上，對其凝練的核心內涵在憲法上進行詮釋，并為憲法上的制度與實踐邏輯提供理論依據。

（一）最廣泛、最真實、最管用是我國憲法上關于全過程人民民主的核心表達

憲法作為特定政治共同體的根本法，自然要對民主這一全人類的共同價值予以體現和確認。憲法與民主具有天然的聯系，是民主制度化、法律化的基本形式。〔22〕但是，憲法上講的民主，與其他如政治學意義上的民主、社會學意義上的民主等，均有所不同。憲法上民主的特殊內涵，緊緊圍繞著憲法上的兩大主體，即國家和人民以及兩者間的關系展開。就民主于人民而言，憲法要回答民主屬于誰，民主為了誰；就憲法于國家而言，憲法要回答民主怎么在橫向的和縱向的國家權力之間進行更好運行和實現；就憲法對國家與人民兩者間的關系而言，憲法要回答民主在國家與人民之間如何更好運行，包括但不限于，國家權力的人民屬性的詮釋、人民權利的國家目標的價值等。

中國憲法上的民主經過了一個制度不斷演進的過程。人民民主原則，是1954年憲法確立的兩大憲法原則之一。〔23〕1954年憲法中關于民主的規定，奠定了我國憲法民主制度的基礎。一是，民主作為制度。如規定“一切國家機關工作人員必須效忠人民民主制度”與“中華人民共和國保衛人民民主制度”，并規定通過人民民主制度“建成繁榮幸福的社會主義社會”。二是，民主界定統一戰線的屬性。如規定：“已經結成以中國共產黨為領導的各民主階級、各民主黨派、各人民團體的廣泛的人民民主統一戰線。”三是，人民民主規定為國家性質。如規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主國家。”四是，民主作為公民基本權利。如規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。國家供給必需的物質上的便利，以保證公民享受這些自由。”1975年憲法，錯誤地將“大鳴、大放、大辯論、大字報”作為民主形式和民主權利。這實際上誤解甚至歪曲了民主的本質內涵。1978年憲法，重述了“國家堅持社會主義的民主原則”，但在其他民主制度的規定上，延續了1975年憲法的一些錯誤內容。1982年憲法，終于使民主回到正確的軌道上，在對1954年憲法關于民主的規定基礎上，強調“發展社會主義民主”，并將國家性質修改描述為“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”。2018年修憲后，“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”成為21世紀中葉以前我國發展的目標。〔24〕

從以上四部憲法關于民主的規定，可發現兩個規律。一是，將民主作為人類共同價值和中國實際相結合。〔25〕近代中國在挽救民族危亡的歷史背景下引入并學習實踐西方的民主制度。經過中國共產黨領導的革命、執政的政治實踐，逐漸找到一條既充分借鑒吸收西方經驗，更立足中國實際的民主制度化法律化的道路，在新時代以來，有了更為清晰的邏輯主線，那就是通過全面依法治國，充分保障人民民主。二是，將民主實質和民主形式相結合。自中國共產黨誕生以來，就非常注重兩者的科學結合，并日益認識到，只有取得國家政權并長期執政，才能真正實現民主的實質內涵。1954年憲法到1982年憲法的發展歷程中，雖然有挫折、甚至失敗的經驗，但是民主實質和民主形式的科學結合是一條主線，1982年憲法在恢復了正確的民主形式的前提下，通過40多年來的憲法實踐，日益重視民主的實質內涵及制度建設。2022年12月20日，習近平總書記在《人民日報》第1版發表署名文章，旗幟鮮明指出，必須堅持人民當家作主。黨領導人民制定和實施憲法，最根本的目的是維護人民利益、反映人民意愿、保障人民權益、增進人民福祉。只有堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，發展全過程人民民主，把以人民為中心的發展思想貫穿立法、執法、司法、守法各個環節，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、人格權和基本政治權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，才能確保法律面前人人平等。〔26〕

黨的十九大以來，全過程人民民主得到了最全面、最權威的闡述。2019年11月，習近平總書記在上海虹橋街道考察全國人大常委會法工委基層立法聯系點時深刻指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主。”〔27〕2021年7月1日，在慶祝中國共產黨成立100周年大會上習近平總書記強調要“踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主”。〔28〕2021年10月，在首次召開的中央人大工作會議上習近平總書記對全過程人民民主重大理念和實踐要求作出系統精辟的闡述，并指出全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。〔29〕2021年11月，黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，把“發展全過程人民民主”作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容納入“十個明確”之中。〔30+〕經過不斷探索，2022年10月，黨的二十大報告對該重大理念作了最直接、最精煉的表述：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”〔31〕因此，根據黨的二十大精神，在憲法對全過程人民民主的闡釋中，“最廣泛、最真實、最管用”是核心內容，三者從主體、內容、方式、效果上整體性、系統性、動態性詮釋了憲法上民主最核心的內涵，即民主的政治性與法律性的統一，規范性與實效性的統一。“全過程人民民主”是中國式民主政治理論的重大創新，是對傳統人民民主理論的新發展，極大地豐富了中國式民主的內涵和外延。全過程人民民主的“最廣泛”“最真實”“最管用”也主要是通過法律規范體系作用于社會政治生活得以彰顯。〔32〕

（二）最廣泛、最真實、最管用在憲法上的核心內涵詮釋

1.最廣泛的涵義

一是，民主主體的廣泛，在憲法上主要表現為享有民主權利的公民條件。以選舉權的條件為例，1982年憲法第34條規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”根據憲法規定，在中國，享有選舉權只有三個條件，即中華人民共和國公民，年滿18周歲，沒有被剝奪政治權利。而其他國家憲法大多列舉有居住、財產、教育等條件。如印度憲法明確規定了非居民沒有選舉權。〔33〕二是，民主內容的廣泛，在憲法上主要表現為享有民主權利的具體內容。1982年憲法第35條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”上述六項權利，從“說、寫、會、社”等方面比較全面地表達了民主權利行使的方式。在中國，人民依據憲法享有的民主權利，除了上述的選舉權與被選舉權及言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由之外，還包括對國家和社會事務的知情權、參與權、表達權、監督權，以及對任何國家機關和國家工作人員提出批評和建議的權利等。三是，民主渠道的廣泛，在憲法上主要表現為保障民主權利實現的制度體系。1982年憲法規定形成了全面、廣泛、有機銜接的保障民主權利實現的制度體系，有機地結合選舉民主與協商民主，有效地貫通民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，全面地涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態文明等各個方面，構建了多樣、暢通、有序的人民當家作主的渠道。總之，全過程人民民主融貫于民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督的“全鏈條”，融貫于黨和國家機關立法、執法、司法和普法等工作各方面各層級的“全方位”，融貫于經濟、政治、文化、社會和生態文明建設“五位一體”總體布局及其實施過程的“全覆蓋”，為實現人民民主提供了最廣泛的渠道。

2.最真實的指向

一是，民主權利的享有程度突出。例如，中國憲法在條文上沒有規定選舉權的限制，在民主實踐中，也確實沒有附加財產、教育、居住等條件，如全國人大代表中沒有財產狀況、教育條件等差異化體現。二是，過程民主和成果民主并重。全過程人民民主保障人民可以借助結構完整、設置合理的制度程序和實踐形式，參與全鏈條、全時段的民主政治過程和國家治理當中，從而獲得既定的民主成果。一方面，不同于西方代議制民主，中國人民不僅擁有平等的選舉權，而且還有系列制度保障人民切實參與到國家和社會治理全過程。另一方面，正如習近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是用來解決人民要解決的問題的。”〔34〕人民在民主政治中的主體地位以及對民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督的完整參與，有效保障了權力受到制約監督，促使公職人員始終做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，實現了政治清明和社會公正的成果民主。三是，直接民主和間接民主兼顧。人類在長時間的政治實踐發展過程中，以人民參與程度作為標準，逐漸劃分形成直接民主與間接民主這兩種民主實現樣態。現代國家由于已不具備“小國寡民”的社會基礎，且為避免極端的直接民主所易導致的“庸人統治”和“多數的暴政”的困境，〔35〕故在國家體制上大多實行以間接民主為主導的民主模式。在我國，直接民主作為間接民主的基礎支點存在，即通過民主協商、聽證論證、征求意見等方式，將人民參與貫徹于間接民主的全過程之中，保證公民在具體事務上能直接地參與國家和社會治理的政治、經濟、文化活動。〔36〕概言之，全過程人民民主強調直接民主與間接民主相統一，實質上就是提倡兩者在實踐中的相得益彰；兩者互相融合、相互滲透，共同決定民主的最真實的成色。四是，相比民主形式，全過程人民民主更關注民主實質。民主，是手段和目的的統一，是實質和形式的統一，在任何一個政治共同體內，人民行使民主權利，在實質上及最終目的上，還是為了民主形式行使背后的正當利益的保障。全過程人民民主是人民民主與國家意志的有機融合，不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐，其實質性和最真實性能夠具體地、現實地體現在黨治國理政的政策措施上，具體地、現實地體現在黨和國家機關為保障人民正當利益、實現人民對美好生活向往的各方面工作上。

3.最管用的意義

一是，在不斷做到自身形式完備并切實提高民主實質程度的基礎上，提升中國式民主的理論體系和話語體系，在做好民主實踐的基礎上，還要講好民主故事。就民主故事的內容而言，要重點講述我國如何從根本上保障人民當家作主的地位，以及如何從全方位保障人民各項民主權利的實現。二是，中國式民主，為人類民主事業發展貢獻中國智慧和中國方案。對各國不同的民主形式，應開放包容、求同存異；對各國追求民主的探索和努力，應充分尊重、互學互鑒，這才是真正的民主。民主是多樣的，實現民主的道路并非只有一條，適合的、管用的才是最好的。中國的全過程人民民主植根中國歷史文化，符合中國國情，借鑒人類文明優秀成果，既有鮮明的中國特色，也體現全人類共同價值，既保障了中國人民真正實現當家作主，也豐富了人類政治文明形態。

當然，“最廣泛、最真實、最管用”更注重民主的系統性、整體性、協同性、實效性。廣泛是基礎，真實是核心，管用是目的。在“基礎”維度，要更全面、更深入地實現人民有序政治參與和集中最廣大人民群眾的聰明才智；在“核心”維度，要更真實、更有效地反映最廣大人民群眾的心愿意志并與各種不真實的假民主、走過場、搞形式等行為進行堅決的斗爭；在“目的”維度，要更實在、更直接地維護好和實現好最廣大人民群眾的根本利益。

四、實踐邏輯：堅持完善人民代表大會制度與厘清四個關系

作為我國的政體，人民代表大會制度是憲法關于全過程人民民主核心內涵“最廣泛、最真實、最管用”的理論邏輯的最佳制度表達。

（一）人民代表大會制度是全過程人民民主的重要制度載體

1982年憲法明確規定了社會主義制度是根本制度。社會主義在我國憲法上的內涵，包含了經濟、政治、文化、社會等多個方面。〔37〕2018年修憲，明確了中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。在黨的領導下，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。上述規定，構成了我國人民代表大會制度的基本內涵，勾勒出了在黨的領導下，人民選舉產生人民代表大會，再由人民代表大會民主選舉產生其他國家機關，其他國家機關對人民代表大會負責，人民代表大會對人民負責的主基線，形成了從人民主權到國家權力運行的全閉環。習近平總書記強調指出，人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。〔38〕因此，人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是憲法意義上全過程人民民主的重要制度載體，具體從以下三個方面展開。

1.人民代表大會制度與人民民主原則

2021年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上指出，堅持和完善人民代表大會制度，必須保證和發展人民當家作主。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。人民民主是社會主義的生命。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化，就沒有中華民族偉大復興。〔39〕人民民主是我國憲法所確認的基本原則，憲法規定中華人民共和國的一切權力屬于人民。在一個十四億多人口的大國中，如何更好實現人民民主，實現從人民主權到國家治理的無縫銜接，人民代表大會制度無疑是最優選項。民主集中制是人民代表大會制度的基本工作原則。人大代表由人民民主選舉產生，人大對人民負責，受人民監督。其他由人大選出的國家機構對人大負責，受人大監督。在人民代表大會制度的運行中，民主始終是一條主線，是最為核心的內容。

2.人民代表大會制度與國家權力分工

我國的國家權力體系是分工制，而非分權制。中國共產黨是國家權力體系中的核心，享有對國家權力以及分工的領導權。在中國共產黨領導下，進行了兩次國家權力分工來實現國家治理的制度設計與運行。第一次權力分工，就是通過人民代表大會的選舉產生以及制度運行來實現；在人民代表大會制度的載體中，通過人民代表大會進行了第二次權力分工，即通過人民代表大會產生一府一委兩院。無疑，中國共產黨在國家權力體系中享有最核心的領導權，但黨的全面領導的實現要通過人民代表大會制度的載體，人民代表大會的民主實踐可以提供充足的權威力量與高效的工作機制。〔40〕因此，人民代表大會制度是我國國家權力運行及其民主化的中心鏈條。

3.人民代表大會制度與民主權利行使

人民行使民主權利的原意，即通過國家治理，滿足合法正當利益的保障，滿足美好生活的需求。發展最廣泛的人民民主、努力實現全體人民的幸福生活是我國社會主義憲法的本質屬性。〔41〕在人民權力產生國家權力、國家權力服務公民權利的關系中，人民通過民主權利的行使，可以更好地監督國家權力，以達到國家權力更好服務公民權利的目的。在這一閉環的全過程中，人民代表大會制度無疑是民主權利行使的最直接載體。

（二）厘清四個關系以更好發揮人民代表大會制度的重要載體作用

作為我國的根本政治制度，人民代表大會制度是憲法上其他政治制度的前提和基礎，涵蓋多個方面的內容。但所謂全過程人民民主的制度與實踐邏輯，除了制度本身的詮釋，更需要整體性、系統性、動態性地在人民代表大會制度關于民主的制度載體中，把握好民主與相關重要概念的合理關系。

1.民主與法治的關系

民主與法治須臾不可分離，一方面，沒有民主的法治，無根。中國共產黨自誕生之日起，以民主為根基、為目標，經過新民主主義革命時期，最終實現在全國執政。全面執政之后，中國共產黨非常注重以法治方式確認民主革命的成果。2013年12月，中共中央辦公廳印發的《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》指出，富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善是社會主義核心價值觀的基本內容。〔42〕社會主義核心價值觀，包括三個層面，即國家層面對應的是富強、民主、文明、和諧；社會層面對應的是自由、平等、公正、法治；個人層面對應的是愛國、敬業、誠信、友善。在核心價值觀的體系中，民主屬于國家層面，法治屬于社會層面，在某種意義上說，民主是國家發展的目標，法治是社會治理的范疇，正可謂，民主是基礎，法治為保障。習近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上講話指出，必須堅持人民主體地位。我國社會主義制度保證了人民當家作主的主體地位，也保證了人民在全面推進依法治國中的主體地位。這是我們的制度優勢，也是中國特色社會主義法治區別于資本主義法治的根本所在。〔43〕

另一方面，沒有法治的民主，無序。1978年，我們黨召開具有重大歷史意義的十一屆三中全會，鄧小平同志深刻指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”黨的十八大強調，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。實現這個目標要求，必須全面貫徹實施憲法。習近平總書記一針見血指出：“堅持中國特色社會主義政治發展道路，關鍵是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，發展社會主義政治文明。”〔44〕黨的二十大報告再次明確了法治對民主的保障作用，深刻指出，我們堅持走中國特色社會主義政治發展道路，全面發展全過程人民民主，社會主義民主政治制度化、規范化、程序化全面推進。社會主義法治國家建設深入推進，全面依法治國總體格局基本形成，中國特色社會主義法治體系加快建設，法治中國建設開創新局面。〔45〕

民主與法治是人民代表大會制度運行的一體兩面，是人民代表大會制度作為我國憲法上的根本政治制度在全面推進依法治國進程中充分發揮制度功能的最核心內容。“以人民代表大會制度為基礎，形成了人民當家作主的制度體系，構建了民主渠道。全體人民依法通過民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等民主參與環節管理國家相關事務。”〔46〕因此，新時代新征程中，務必清醒認識到民主與法治須臾不可分離的關系。

2.民主與發展的關系

全過程人民民主中的“最管用”主要體現在民主與發展關系上。一方面，民主是發展的內在動力。2012年11月，習近平總書記在十八屆中央政治局常委同中外記者見面時講話指出，人民是歷史的創造者，是我們力量的源泉。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。〔47〕

另一方面，發展為了民主，為民主提供更好實現條件。習近平總書記在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上講話指出，推進任何一項重大改革，都要站在人民立場上把握和處理好涉及改革的重大問題，都要從人民利益出發謀劃改革思路、制定改革舉措。〔48〕習近平總書記在紀念鄧小平同志誕辰110周年座談會上的講話指出，鄧小平同志孜孜以求的是增進人民福祉。他多次講：“貧窮不是社會主義，社會主義要消滅貧窮。不發展生產力，不提高人民的生活水平，不能說是符合社會主義要求的。”〔49〕習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話指出，新的征程上，我們必須緊緊依靠人民創造歷史，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，站穩人民立場，貫徹黨的群眾路線，尊重人民首創精神，踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主，維護社會公平正義，著力解決發展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展！〔50〕

憲法通過確認民主制度等來促進國民經濟的發展。〔51〕憲法、全過程人民民主、高質量發展相交于人民代表大會制度的載體之中。人民代表大會是全面貫徹實施憲法的工作機關，是落實黨的民主制度法律化的政治機關，是實現高質量發展的權力機關、代表機關。通過人民代表大會制度和人民代表大會，以更加民主、更加法治的方式推動實現高質量發展，反過來又助推民主制度的法治化。

3.民主與治理的關系

一方面，民主是國家治理的基礎。習近平總書記在黨的十九屆四中全會第二次全體會議上講話指出，始終代表最廣大人民根本利益，保證人民當家作主，體現人民共同意志，維護人民合法權益，是我國國家制度和國家治理體系的本質屬性，也是我國國家制度和國家治理體系有效運行、充滿活力的根本所在。我國國家制度和國家治理體系始終著眼于實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，著力保障和改善民生，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民，因而可以有效避免出現黨派紛爭、利益集團偏私、少數政治“精英”操弄等現象，具有無可比擬的先進性。〔52〕

另一方面，通過推進國家治理的現代化，更好實現民主的實質訴求。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化，是一個重要的理論創新。推進國家治理體系和治理能力現代化，要求不斷改革創新體制機制、法律法規，實現黨、國家、社會各項事務治理的制度化、規范化、程序化；要求不斷推進治理能力建設，善于運用制度和法律治理國家，不斷提高黨科學執政、民主執政、依法執政的水平。

“全過程人民民主”深刻反映了中國特色社會主義民主政治的特征，全面和系統地揭示了“人民民主”作為國家治理和社會治理重要治理機制的治理特點。〔54〕人民代表大會制度是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。通過人民代表大會制度，“把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上來、黨和國家機關各個方面各個層級工作上來、實現人民對美好生活向往的工作上來”。〔55〕通過實現全過程人民民主，可以使得治理體系更加民主化、法治化，這也是推進和實現治理現代化的必然要求。

4.民主與人類命運共同體的關系

一方面，打造人類命運共同體，民主化的合作共贏是基礎。習近平主席在紐約聯合國總部出席第70屆聯合國大會一般性辯論并發表講話指出，“大道之行也，天下為公”。和平、發展、公平、正義、民主、自由，是全人類的共同價值，也是聯合國的崇高目標。目標遠未完成，我們仍須努力。當今世界，各國相互依存、休戚與共。我們要繼承和弘揚聯合國憲章的宗旨和原則，構建以合作共贏為核心的新型國際關系，打造人類命運共同體。世界的前途命運必須由各國共同掌握。世界各國一律平等，不能以大壓小、以強凌弱、以富欺貧。

另一方面，民主與建設美好世界、尊重世界文明多樣性息息相關。習近平主席在中華人民共和國恢復聯合國合法席位50周年紀念會議上的講話指出，我們應該大力弘揚和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值，共同為建設一個更加美好的世界提供正確理念指引。和平與發展是我們的共同事業，公平正義是我們的共同理想，民主自由是我們的共同追求。〔57〕黨的二十大報告明確指出，“我們真誠呼吁，世界各國弘揚和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值，促進各國人民相知相親，尊重世界文明多樣性，以文明交流超越文明隔閡、文明互鑒超越文明沖突、文明共存超越文明優越，共同應對各種全球性挑戰”。

打造美好的人類命運共同體，需要尊重、確認、保障包括民主在內的全人類共同價值，也需要國與國之間在平等尊重的基礎上逐步達成一些國際共識。人民代表大會作為我國的權力機關、立法機關無疑可以更好通過人民代表大會制度這一載體，更加民主化、法治化、國際化推動建設人類命運共同體。

結語

2021年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中指出，在中國共產黨的領導下，“創造了中國式現代化新道路，創造了人類文明新形態”。〔59〕2021年11月，《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中指出：“黨領導人民成功走出中國式現代化道路，創造了人類文明新形態。”〔60〕因此，中國式現代化是在中國共產黨領導下，中國人民走出的現代化新道路，開創的人類文明新形態。現代化新道路和文明新形態，必然包含民主化和民主的文明形態。全過程人民民主，內涵民主與法治、發展、治理等的辯證關系，外顯“最廣泛、最真實、最管用”的民主形態。從中國共產黨革命和執政的生動實踐中，可梳理出中國憲法關于全過程人民民主的政治、歷史、理論、制度與實踐邏輯，人民代表大會制度是實現全過程人民民主的憲法邏輯的重要制度載體。為了更好發揮憲法在全過程人民民主中的重要作用，在堅持依憲治國、依憲執政中必須深刻厘清民主對于法治的根基作用，對于發展的動力作用，對于治理的制度作用。同時，要根植中國大地，注重對中華優秀傳統文化中民主因素或內容的創造性轉化和創新性發展，〔61〕吸收世界優秀法治文明成果，以法治方式在憲法軌道上全面推進全過程人民民主，為中國式現代化和建設社會主義現代化強國貢獻民主力量和民主智慧。