“小村大債”之困

文/張馨予 陳袁

在一個節(jié)假日，馬學(xué)梅和一名當(dāng)村黨支部書記的親戚聚餐，注意到“村級債務(wù)”的概念。作為民盟寧夏回族自治區(qū)區(qū)委會參政議政處副處長，馬學(xué)梅從2017 年至2022 年到上百個村莊參與扶貧工作，但之前未曾特別留意過這個問題。

“小村大債”已經(jīng)成為一個不容忽視的問題。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查，截至2019 年上半年，在全國70 萬個行政村中，村級債務(wù)總額已達(dá)到9000億元，村級組織平均負(fù)債達(dá)130 萬元。

村級債務(wù)分布范圍極廣，無論是在發(fā)達(dá)地區(qū)，還是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，被調(diào)研的村莊幾乎都有村級債務(wù)。抑制村級債務(wù)增長迫在眉睫。

幾十年前的舊債

周向前是中部某省的一位村黨支部副書記，在村子里工作了近15 年。在他的記憶中，村子一直都有負(fù)債。2020 年，根據(jù)周向前所在村的統(tǒng)計，其村級債務(wù)超過200 萬元。這其中，有幾十萬元是1990 年至2006 年全面取消農(nóng)業(yè)稅之間村集體形成的債務(wù)。

“原來農(nóng)業(yè)稅費(fèi)任務(wù)重，不少農(nóng)戶無法上繳稅費(fèi)，只能是村集體為農(nóng)戶墊付稅費(fèi)，借款完成稅費(fèi)上繳任務(wù)。”周向前說，此后，有一些農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)狀況好了，就把錢還給了村集體，還有一些農(nóng)戶直到現(xiàn)在還沒有還上，因此債務(wù)延續(xù)至今。

在舊村級債務(wù)中，除了因收繳稅費(fèi)導(dǎo)致的債務(wù)，還有一部分是村集體為完成上級的經(jīng)濟(jì)考核任務(wù)而舉債興辦集體企業(yè)形成的。

華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授黃巖在2019 年曾到湖北省某村進(jìn)行了為期20 天的田野調(diào)查。該村曾在20 世紀(jì)90 年代接到上級要求，必須興辦桑樹基地等三個項目，但在投入大量資金后，三個項目僅持續(xù)1 年時間就在1996年全部破產(chǎn)，并留下21 萬余元的村級債務(wù)。

稅費(fèi)改革后，舊村級債務(wù)被“鎖定”，債務(wù)利息不再增長，留著逐年化解，但有些村直到現(xiàn)在還在償還二三十年前的舊債。一位退休村干部曾在幾十年前借款給村集體，后來他罹患癌癥，缺錢醫(yī)治，但手中的白條始終沒有兌現(xiàn)，直到他去世，村集體欠他的債都沒有還清。

建設(shè)性債務(wù)是主要來源

周向前所在的村莊，村級債務(wù)更多還是來源于2006 年全面取消農(nóng)業(yè)稅之后形成的新村級債務(wù)。

走進(jìn)村口的仿古門廊，道路兩旁綠樹成蔭，曾經(jīng)雜草叢生的堰塘，經(jīng)過整治已經(jīng)成為點(diǎn)綴村莊的風(fēng)景，新建的村民廣場也是全鎮(zhèn)最大的。而整潔的村容和嶄新的樓房背后，是多年累積的村級債務(wù)。

多位專家表示，因村莊建設(shè)導(dǎo)致的建設(shè)性債務(wù)是新村級債務(wù)的主要來源，項目制則是新村級債務(wù)產(chǎn)生的制度背景。

取消農(nóng)業(yè)稅后，國家公共財政資源是以項目制為主要形式向農(nóng)村輸送的。但是，很多村莊沒有能力籌集相應(yīng)的配套資金，只能采取借債、欠款等方式，因而形成村級債務(wù)。

周向前所在的村莊從2006 年到2018 年陸續(xù)實施了通村公路硬化項目，目前硬化公路總公里數(shù)接近19 公里，總投資額達(dá)到600 萬元左右。前些年，雖然提高了上級補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)，但總體計算下來，該村的通村公路硬化項目約有一半資金是村里配套的，因此形成了一定的村級債務(wù)。

還有一些村莊的建設(shè)項目是在經(jīng)過驗收之后，通過“以獎代補(bǔ)”的形式獲得資金，因此前期需要村里墊資。浙江省麗水市縉云縣的黃碧街村，在2019 年開展了小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治，先后投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金3020 余萬元，其中“以獎代補(bǔ)”的財政資金支持204 萬元，占比僅6.7%，其余的資金由村集體向村民籌建，導(dǎo)致大量債務(wù)產(chǎn)生。

在建設(shè)性債務(wù)之外，新村級債務(wù)中還有一種因集體經(jīng)營項目產(chǎn)生的經(jīng)營性債務(wù)。

不過這類債務(wù)在村莊中并不普遍，多存在于長三角、珠三角地區(qū)。浙江省麗水市的村莊就有這樣的例子。但麗水市諸多村莊的經(jīng)營性負(fù)債體現(xiàn)為投資，具有一定的清償能力。2017 年，麗水市青田縣出資在平湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建工業(yè)廠房，產(chǎn)業(yè)園項目首期投資1.47 億元。該產(chǎn)業(yè)園項目建成后每年可為青田縣的村集體經(jīng)濟(jì)增加收益上千萬元。

但是，不是所有經(jīng)營性債務(wù)都能獲得收益。當(dāng)村莊自身條件一般或是村集體經(jīng)營能力有限，經(jīng)營性債務(wù)可能會成為難以填滿的窟窿。

“資源下鄉(xiāng)的一種異化結(jié)果”

在黃巖看來，如果說舊村級負(fù)債是一種資源擠壓型負(fù)債，新村級負(fù)債則是一種資源輸入型負(fù)債，是資源下鄉(xiāng)的一種異化結(jié)果，問題在于資源落地的操作方式。

現(xiàn)在的一些“差村”，是因為他們承擔(dān)了地方的示范任務(wù)，包括旅游開發(fā)、人居環(huán)境整治等，他們必須要推進(jìn)政策硬性要求的建設(shè)項目。其中，有一些工程是不那么必要的，“都是因為搞形式主義工程欠了債”。

湖北省某村是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)村莊，共有村民1400 余人，約一半村民常年外出務(wù)工，空心化嚴(yán)重。這樣一個村莊，截至2019 年底的負(fù)債高達(dá)270 萬元，最主要的原因是村辦公大樓建設(shè)及其周邊環(huán)境整治。因為該村辦公大樓不僅承載著公共辦公職能，而且在一定程度上是看得見的“亮點(diǎn)”，是“需要的成績”。

政績工程下的利益合謀，是新村級債務(wù)形成的內(nèi)在動力。“下鄉(xiāng)工程是一塊‘肥肉’，有各種利益主體參與到這些項目的建設(shè)中，政府要政績，村集體要面子，村干部要成績。”有專家表示。

對于新村級債務(wù)的形成，南京師范大學(xué)法學(xué)院副教授、中國法治現(xiàn)代化研究院研究員王麗惠說，堰塘、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)乎村民對村干部的評價，關(guān)乎村干部是否能夠連任，也是村干部在任期間有所作為的體現(xiàn)，因而，某些村干部即使借債也必須推進(jìn)。另外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中也有相當(dāng)一部分并非不合理的“臉面工程”，而是必要的村莊建設(shè)，因此，某些村干部抱著“要么不建，要建就要建好”的想法去建設(shè)，所以支出常超出預(yù)算。

債務(wù)化解之難

如今，對于存在村級欠債的村莊，化解債務(wù)已經(jīng)成為頭等大事，但并不容易。截至2019 年底，除江浙滬、珠三角地區(qū)外，全國很多村子的集體經(jīng)濟(jì)年收入仍不超過10 萬元。

周向前所在村子的村集體年收入就不超過10 萬元，對于償還村級債務(wù)作用輕微。前幾年，該村有一大部分債務(wù)得到化解，主要靠地方政府征收該村集體土地得到的收入。

很多村子都像周向前所在的村子一樣，通過“跑項目”尋找外部資金化解村級債務(wù)。

“項目資源越多的村，村干部聲望越高，越容易得到上級政府的認(rèn)可，能爭取到更多項目，且項目越多的村，村莊建設(shè)越好，上級政府也越認(rèn)為村干部能做事，項目批給這樣的村，也更放心，因而債務(wù)可以持續(xù)化解；而資源少、建設(shè)少的村越來越缺項目資金，村莊建設(shè)越發(fā)停滯，債務(wù)也無法化解。”周向前說。

“小村大債”的化解難題已經(jīng)引起各方關(guān)注。

2023 年1 月，浙江省麗水市委組織部和麗水市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局印發(fā)《村級債務(wù)化解工作指引（試行）》，其中指出對負(fù)債100 萬元以上的村，由縣處級領(lǐng)導(dǎo)包村化解債務(wù)，逐村制定方案。

除此之外，多位專家提到，村一級項目施工的方式還可以優(yōu)化，以避免村級債務(wù)的產(chǎn)生。

北京市平谷區(qū)羅營鎮(zhèn)正在探索村民自施項目，部分工程從項目前期工作、項目建設(shè)、竣工驗收到建成維護(hù)，全程由村民共同參與，工程成本顯著降低。而中部某省一些地方的項目制度也在變化，以前項目資金是直接撥到村里，現(xiàn)在則是60 萬元以下項目鎮(zhèn)里招投標(biāo)，60 萬元以上項目縣里招投標(biāo)，把項目資金直接打給施工方，村級欠債的空間也就越來越小。