基于《2021 美國創新與競爭法案》的美國科技發展趨勢與對策分析

袁明哲

（華僑大學國際關系學院，福建 廈門 361000）

一、引言

奧巴馬政府時期，中美兩國只存在科技公司之間的市場競爭摩擦， 并未上升至國家戰略層面，以“低強度、試探性”為主。 特朗普政府上臺后，美國將摩擦演變為中美科技競爭， 美國利用科技霸權，以限制關鍵技術封鎖中國企業。2018 年4 月16 日，美國商務部發布聲明稱禁止美國企業在未來七年內向中興出售敏感產品。2018 年5 月17 日，美國商務部正式宣布對華為公司實施出口限制。2019 年5 月16 日，美國政府認定華為參與了違反美國國家安全和外交政策利益的活動，將其列入禁止出口的實體企業清單中。

拜登政府上臺后，美國政府更是將技術發展作為首要考量。 2021 年5 月21 日， 參議員羅·卡納（Ro Khanna）和查克·舒默（Chuck Schume）向美國國會正式提出《2021 美國創新與競爭法案（“United States Innovation and Competition Act of 2021”，S.1260，以下簡稱《創新與競爭法》，《無盡前沿法案》（“Endless Frontier”）擴充條款后的產物）。 2021 年6月8 日，美國參議院以68 票贊成32 票反對的結果正式審核通過《創新與競爭法》。 當天美國總統拜登對該法案通過發表正式聲明，稱該法案的通過改變了美國創新機制，為未來美國在制造業和技術領域的領導地位奠定了基礎，美國必須保持全球最具創新型生產力國家的地位。 該法案出臺后，美國科技發展趨勢是什么？ 會產生何種影響？ 中國應該如何應對？

二、美國推動技術發展內在邏輯

科技霸權也稱數字霸權，當今美國所建立的全球性霸權，其中也包含科技霸權，是其國內外各種因素合力的體現。 在各種霸權構成要素中，科技霸權是全球性霸權的重要組成部分。 進入21 世紀，人類社會正在邁進高科技時代。 在技術重塑國際格局的同時，美國也塑造了集軟件、硬件、基礎科學、應用科學的全面網格化科技霸權體系。 在全球化過程中， 美國科技公司所提供的科技產品覆蓋全球用戶，同時通過產業轉移建立了全球供應鏈。

科學技術產生、發展與應用對國家實力的塑造與國際體系的變遷有著互動關聯影響。 科學技術通過內化為國家權力再擴散至國際體系，進而推動大國對科技權力的爭奪。 在新科技革命的背景下，中美是在當今世界體系中最具科技實力的大國，隨著中國在信息通信技術和航空航天技術等領域的技術突破，美國開始逐步放棄自由主義而轉向大國競爭，以求實現霸權護持。 霸權護持不僅成為美國當前的國家利益，也成為推動技術發展的重要動力。

三、美國技術發展趨勢與影響

（一）美國科技發展方向

1.擴大在半導體芯片領域的投入，維持半導體芯片技術的全球領先， 限制中國政府和中國企業。當今全球芯片和半導體緊缺，世界芯片產業供應鏈出現嚴重問題。 根據該法案的內容，美國政府將設立一個名為CHIPS (Creating Helpful Incentives to Produce Semi conductors)的基金，該基金將為美國研發芯片與半導體進行援助。 該基金的援助行為包括： 在擁有成熟技術前提下為美國提供半導體制造、組裝、測試或高級封裝的設備或材料進行援助，在擁有成熟技術前提下為美國測試半導體性能和提高半導體產量進行援助。

2.增加對通信技術領域的投入，目的是使中國失去5G 和下一代通信技術的國際話語權， 在未來十年失去信息通信技術優勢。 首先，美國政府將對5G 技術研發進行持續投入， 增加5G 基礎設施建設，進行規模最大的信息基礎設施更新與改造。 其次，未來美國將持續對相關通信標準與協議制定機構如第三代伙伴計劃協議(3GPP)、國際電信聯盟(ITU)和電氣電子工程師協會(IEEE)等權威機構進行資助。 最后，美國將不斷加強對量子網絡、量子通信研究與下一代通信技術研究，其中包括對量子中繼器、長基線糾纏和隱形傳輸等通信基礎設施研究。

3.加大對人工智能(AI)領域投入，擴大對中國的AI 技術優勢。美國政府希望提高自身AI 競爭力，將相關研究轉化為實際應用， 利用AI 技術推動美國現代化商業實踐，全方位提高業務效率，服務于戰略目標。 首先，將與大學和相關研究機構進行合作，提供獎學金(The Federal AI Scholarship)，用來招聘和培訓AI 技術人員，以保證AI 技術在美國各地應用。 這筆獎學金將被用于：相關學生學習；相關學生在美國政府官方機構的工作實習；相關學生在相關機構就業； 將基礎或高級AI 培訓與其他研究領域相結合；相關教育研究項目；培養相關技術研究人員和從業人員。

4.保持在航空航天領域的投入，建立更牢固和巨大的航空霸權，保證在未來中美天空或太空的戰爭中保持絕對壓制力。 太空的爭奪會是未來中美戰略競爭的關鍵領域。 在航空技術領域，美國政府將對航空勘探、太空行動和航空科學研究等相關重點技術領域投入大量資金， 重點發展人工著陸系統、移動發射平臺、高級太空服等，同時探索如何合理使用國際空間站，以發揮其最大價值。 在航天技術領域。 美國希望繼續保持軍用和民用飛機的領先地位，建立并延續X-Space 項目，為飛行器研發提供先進的材料并提高飛行器的制造技術，建立無人駕駛航空器運行系統，探索高超音速的開發和應用。

（二）未來美國對華科技遏制重點

1.半導體芯片領域將是未來中美核心競爭領域。中國芯片產業處于全球芯片產業鏈中端，無論是EDA 軟件、芯片架構、芯片制程和光刻機技術，與美國相比都較不成熟。 首先，中國缺少面向集成電路的EDA 軟件。美國EDA 產業經過幾十年的發展，以掌握EDA 軟件設計核心算法和設計方案， 擁有較完整EDA 產業鏈。 而中國EDA 企業由于發展時間較短，無法完全突破EDA 軟件研發核心，國產EDA軟件參差不齊。 其次，中國沒有獨立的芯片架構，中國企業不得不以國外技術作為產品核心，嚴重降低了中國科技核心競爭力。 再次，中國芯片制程能力較弱，中國芯片企業與英特爾、高通和蘋果等芯片制造商，在芯片邏輯設計和邏輯制造等方面均有較大差距。 最后，中國缺少光刻機設備，光刻機核心部件全球流通存在限制。 由于中國半導體技術和國家基礎工業整體發展水平有限，重點工藝和技術難以突破， 為美國從國家戰略層面限制中國提供了條件。 該法案實施后，一方面美國會對中國實施更嚴厲的核心技術出口限制；另一方面，美國將提高芯片產能和集成電路技術，以大量資金為基礎支持芯片產業的發展。

2.通信技術領域將是未來中美重點科技競爭領域。 通信技術是連接國家基礎設施和經濟增長的神經網絡，是推動國家產業變革和科技革命的重要驅動力，影響社會穩定和國家安全多項指標，涉及國家核心利益。 在通信技術領域，針對中國技術挑戰和中國技術標準在國際社會擁有主導權的情況，未來美國政府將加強對通信技術發展的干預。 在法案中特別包含《O-RAN 5G 緊急撥款法案》(“O-ran 5G Emergency Appropriation Act”)和《2021 提升美國5G國際領導地位法案》(“Promoting United States International Leadership in 5G Act of2 021”)。該法案正式實施后，美國將創新通信技術，改進通信技術調制解調方式，在國家的支持下大力發展以高通為首的通信企業，并加快5G 基礎設施建設，促進5G 產業在全美應用。 中國通信技術和通信設備與美國相比具備領先優勢，但并不具備絕對技術優勢，美國在5G 開發和商用上落后中國。未來美國將會不斷調整戰略導向， 以戰略遏制思維對待中國科技公司發展。 但美國對中國的戰略遏制思維不同于20 世紀90 年代日本在電器領域對美國的超越，美國也無法徹底封殺以華為為代表的中國科技公司。

（三）對中國影響

1.沖擊全球技術合作網絡。 首先，引起中美兩國在通信技術領域等國際標準的“脫鉤”。 中國在5G領域的技術優勢， 引起美國對其技術創新模式的反思。 預計該法案正式實施后，隨著美國對IEEE 等權威國際組織持續提供國際公共產品， 未來美國將掌握下一代通信技術國際制度的標準制定主導權。 其次，影響全球芯片產業鏈發展。芯片與半導體產業結構是經濟全球化與貿易自由化背景下， 跨國公司相互分工與合作的結果。對于全球產業鏈來說，隨著芯片原材料全球性短缺和美國政府對中國企業的限制，芯片產品的生產研發成本將會大幅增加，全球芯片產能不足加劇，為全球產業鏈帶來巨大挑戰。

2.遏制中國技術發展。 法案的戰略重點包括使中國科技發展受挫。 對于通信技術而言，美國會不斷抹黑與丑化中國技術與中國科技公司，促使美國企業及其盟國與中國高科技公司迅速切割，阻礙其他國家與中國的科技合作，在不斷提升自身技術力的同時壓制中國的競爭。 對于芯片半導體領域發展，中國相關企業將會遇到困難，嚴重影響中美兩國在全球電子產業鏈中的合作。 未來美國將在芯片領域實現以“內增外抑”的方式，拉大在半導體芯片領域對中國技術優勢的絕對值。

3.增加中資企業拓展海外市場風險。 該法案實施后，美國將會對中國科技企業實施更嚴格的管制和限制，進一步推動美國國內技術民族主義情緒上漲，增加美國社會對中國科技的歧視認知。 如法案中包括《禁止TikTok 設備在政府中使用法案》(“No TikTok on Government Devices Act”)，規定禁止美國政府使用TikTok 或由字節跳動有限公司或字節跳動有限公司擁有的實體開發或提供的任何后續應用程序或服務，以保護美國的國家安全利益。

四、應對措施

（一）統籌國際和國內兩大層面

鑒于拜登政府的行事體現出技術政治時代的技術競爭邏輯，全面提升技術權力，中國需要統籌國際和國內兩個層面戰略。 在國際層面，中國應持續提供國際公共產品并與相關國際組織密切合作，在國際話語制定中占據主動。 在國內層面，中國應在人才培養、科技發展戰略優化，深化國際科技合作等方面做好準備，加速技術與裝備自主化進程。

（二）促進相關學科發展時合理使用國內外人才

技術人才是科技發展的重要驅動力。 一方面，國家應該重視技術人才培養并為之打造良好的培養環境。 如鼓勵高校新增大數據、信息技術、芯片與半導體、人工智能等新課程與學科，同時提高課程建設質量。 以科研促進教學，在教學中融入科研，從而更專業地培養具有國際競爭力的本國科技人才。另一方面，中國也需要注意制定合理人才引進和任用機制，推動全球科技人才移民中國，為我國高科技發展服務。

（三）優化科技發展戰略，確定科技發展核心領域，加速技術與裝備自主化進程

中國應在多方面以更加靈活而全面的方式統籌設計科技戰略以提高國家技術實力。 集中發展通信領域相關技術， 為相關技術與企業提供政策扶持。進一步提高中國企業生產的5G 網絡設備、運營維護設備和移動終端等產品的國際競爭力。 同時，大力扶植芯片與半導體等集成電路弱勢技術領域，推動集成電路產業發展，提高芯片與半導體前端和后端技術核心競爭力。

（四）不斷拓展科技合作領域

法案明確指出未來美國將在信息通信與芯片等技術領域與中國進行競爭以維持其領先地位。 首先，中國應對外開展廣泛的合作與良性競爭。 不斷深化科技合作，改變美國對全球科技市場的壟斷局面，實現全球科技產業去美國壟斷化發展，推動國際科技治理體系變革。 其次，中國應不斷拓展與相關國家科技合作的廣度與深度。 這樣不僅能破解美國技術戰略，也能吸引更多有實力和志同道合的國家建立合理、公正、有效的國際技術體系和技術競爭秩序。