國土空間規劃背景下的村莊發展策略淺析

馮柳青

山西省城鄉規劃設計研究院有限公司 山西 太原 030000

1 國土空間規劃背景下的村莊建設要求

為在新背景、新形勢下指導村莊規劃編制工作，自然資源部發布《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》，明確了國土空間規劃編制背景下的村莊規劃總體要求和任務。在“五級三類”的國土空間規劃體系中，村莊規劃屬于詳細規劃，規劃的主要任務包括落實生態保護紅線、永久基本農田保護線，明確各項約束性指標及統籌各類用地布局等[1]。村莊規劃的最終成果需疊加到國土空間規劃“一張圖”上[2]。

2 國土空間規劃背景下的山西省村莊發展困境

2.1 山西省村莊整體特點

2.1.1 村莊密度小、分散、偏遠山村較多

山西屬于典型的黃土覆蓋的山地高原，境內地貌有山地、臺地、平原，山地面積占總面積的80.1%，高原、盆地、臺地等平川河谷占20%。復雜的地形地貌決定了區域內的村莊難以大片集聚，村莊呈現分布密度小、分散，村與村之間距離較遠的特點。

2.1.2 村莊人口流失嚴重，宅基地空置率較高

隨著城鎮化進程的不斷推進，對山西村莊的人口“虹吸效應”格外明顯，村莊內經濟條件稍微好些的村民基本上都搬入了城鎮，偏遠村莊內人口流失嚴重，宅基地空置率較高。

2.1.3 村莊產業單一，農民收入較低，缺乏新的創收方式

山西省大部分農村地區地少、缺水，經濟作物主要以小雜糧為主，農民缺少創收方式，收入相對較低。

2.1.4 基礎設施薄弱，更新相對困難

隨著農村人居環境整治三年行動計劃的完成，大部分農村基礎設施相對以前有了很大改善，但仍舊存在諸多不足，比如仍有很多村莊供水系統不完善，水質、水量都難以保障，甚至還有部分村莊缺水，村民吃水困難；大部分村莊目前仍無污水處理系統，廁所仍是開敞式旱廁，衛生條件差；村莊供暖仍依靠散煤，大氣污染嚴重。

2.1.5 村莊建設呈現多頭管理

目前與村莊相關的規劃各式各樣，不僅參與主體多，行政上也是多頭管理。村莊規劃本來應該以村莊為主體，結果每個相關部門在鄉村振興國家戰略推進上都有自己的任務和要求，并編制相應的規劃，而這些規劃的編制和實施都需要財政掏錢，不僅造成了浪費，而且不能很好的集中財力、人力解決村莊的主要矛盾，做不到真實的實用、有用。

2.2 山西村莊發展主要困境

2.2.1 如何提高村莊吸引力，阻止人口流失

無論是農村還是城市，人口是發展的主體，而追求更好的居住條件、更好的教育資源、更便捷的醫療、衛生和購物條件讓人們逐漸向資源更加集中的周邊城鎮集聚，對村莊產生了人口虹吸效應，從而讓村莊越來越空心，而缺少年輕人又反過來阻礙村莊各種條件的繼續改善，從而形成惡性循環。而國土空間規劃是帶有振興鄉村的政治任務的，要想讓村莊規劃編的有用，真正實現鄉村的振興，就必須要從深層次角度去解決人口流失問題，讓村莊能留住人，讓人愿意留下來。

2.2.2 如何盤活村莊建設用地和空心化問題

隨著鄉村人口流失問題的逐漸嚴峻，已經出現了大量的空心村，造成大量的建筑和宅基地荒廢。雖然荒廢讓鄉村顯得更加破敗，但同時也騰退出了大量的建設用地，如何用好空心化村莊的土地資源，為留在鄉村的人改善居住環境和創造就業環境是需要考慮的問題。

2.2.3 如何為村民創收

隨著城鎮化的不斷推進，村莊繼續凋敝的速度只會越來越快。村民的就業機會除了種地外只會越來越少，要實現鄉村的真正振興就必須要考慮村莊內無法走出去的、年紀較大的村民的就業問題和收入問題，只有老百姓有錢了才能真正做到在哪里都有幸福感，才能讓人愿意留在村里。

2.2.4 基礎設施如何按需配置和完善

目前山西省的很多村莊給水、排水、環衛、道路和照明仍不完善，村莊規劃和建設時如果以戶籍人口來配置的話就會造成嚴重浪費，如果按常住人口來配置又會造成春節期間外來務工人員回鄉造成的基礎設施配置不足，在考慮基礎設施配置和更新時，如何合理配置相關設施規模，做到既不浪費，又要夠用是需要斟酌的問題。

2.2.5 如何提振薄弱和空心化的產業經濟

目前山西農村產業經濟薄弱，村莊基本上以種植玉米、土豆和小雜糧為主，經濟作物種植較為單一，加上農村缺乏完善的加工、銷售體系，造成了大部分農村地區經濟薄弱，幾乎無產業可言。要實現鄉村要振興，提升經濟是重要抓手，而提升經濟就要從產業發展入手。而如何提振產業經濟就成了村莊規劃不可回避的問題。

3 山西村莊發展困境的解決策略和建議

3.1 做好頂層規劃、做到實用和多規合一

在“五級三類”的國土空間規劃體系中，村莊規劃屬于詳細規劃，規劃的主要任務包括落實生態保護紅線、永久基本農田保護線，明確各項約束性指標及統籌各類用地布局等。這就要求新的村莊發展規劃必須做到“多規合一”和“實用”。

“多規合一”本質上是要解決以前村莊規劃編制中的“九龍治水”局面[4]。在國土空間規劃體系確定之前，村莊規劃主要包括“土地口”和“住建口”，其中“住建口”側重于村莊的建設、環境整治、人居環境提升、基礎設施改善、歷史文化和建筑保護等，更側重于項目的具體實施，但對村域的全域控制關注不足。“土地口”的村莊規劃側重于范圍管控，如村域層面的基本農田保護和管控、土地治理和環境整治等。多頭管理的局面造成規劃編制越來越多，重復規劃越來越常見，相應的規劃效力越來越不足。要徹底解決這些問題，就要做好頂層規劃設計，多規合一是村莊發展的必然要求，也是有效的管理手段。

“實用”本質上是要明確村莊規劃的管控和服務主體，這里邊至少涉及以下幾個主體。一是管控主體。作為國土空間規劃體系中的一部分，村莊規劃是將來村域范圍內開展國土空間開發保護活動、實施項目建設用地核發等的法定依據，因此要從規劃管理和實施的角度，結合村莊實際條件，確定規劃建設內容、管控內容和管控深度，提高規劃可用性[3]。二是使用主體，村莊規劃的最終受益主體還是當地村民，因此編制時要讓村民積極參與，并耐心解釋規劃的目的和與村民的關系，通過通俗易懂的表達方式來傳遞規劃理念，讓村民看的懂，并及時吸納村民的合理訴求，做到規劃真正服務于村民、服務于村莊建設。三是社會主體，通過規劃可以吸引社會資本和投資方清楚地了解村莊發展的脈絡和發展優勢，讓社會各方積極參與到鄉村建設和振興中。

3.2 扎實基礎調研工作，把握準村莊發展脈絡

1）調研前期制定工作計劃，并詳細列出需要調研的內容。村莊規劃現狀調研是一項繁瑣且需要細致的工作，可采用現場調研，村頭問卷，無人機航拍，村民座談等諸多方式，以留下詳細的影像、圖片、文字記錄和紙質資料，以便后期項目組成員、村民隨時調閱、參考；2）規劃師要保證足夠時長的駐村時間，跑一跑田間地頭，問一問村民發展，暢談下村莊發展畫卷，讓村民感受到這個規劃和自己切身相關，并積極建言獻策。村莊規劃不是一蹴而就的，而是一個漫長的、不斷完善的規劃過程，規劃師要有足夠的規劃耐心，在規劃前、規劃中、規劃后積極聽取村民意見，在不同階段指導規劃實施，對于不符合當地發展實際的規劃想法及時修正并完善，以保證規劃能真正起到指導作用；3）根據調研結果，結合其發展條件制定分類指導策略，無繼續發展能力的可進行撤并搬遷，有特色的可發展特色產業，需要保護的應重點保護，在城市附近的應考慮積極融合，對于有發展潛力的村莊應考慮其集聚效應，進行村莊環境品質提升。

3.3 產業完善策略

1、轉變發展理念，推進農業種植由粗放管理向科學種植轉變。

傳統的農業種植更多的是看天吃飯，農民種植前對土壤的酸堿特性、肥性、適合種植什么作物都不了解，施肥完全憑借個人經驗，澆水更是粗放灌溉。加上現在村內種地的多為村內留守老人和孩子，產量和投入完全不成正比。要想實現鄉村振興，盤活耕地資源，實現地增產，可考慮將來由村內有知識、有技術的種植大戶承包耕地進行規模化種植，并和村民簽訂土地承包合同，每年定期支付承包費用，實現利益雙贏。

2、可根據村內優勢資源，配套相關小型加工企業，提高產品附加值。

村內發展規模化種植后，可根據產出特點發展小型加工企業，如結合大豆種植可發展無添加豆芽生產、無公害豆腐、無公害豆皮生產等；結合果蔬大棚種植無公害口感好的水果西紅柿等。有了好的產品后再結合現在時興的網絡直播帶貨銷售到周邊城鎮，一方面可以為村民增收，另一方面可解決就業問題。

3.4 用地布局優化策略

1）荒廢建筑整治，嚴格落實“一戶一宅”制度，對于荒廢許久的宅基地，可進行推平整治或者用于建設村莊公共服務設施，一方面可提升村莊風貌、村莊環境和服務水平，另一方面可騰退出建設用地指標用于村莊產業發展。2）根據村莊特點制定不同的用地優化策略。如對于收縮式的村莊，在人口不斷流出、老齡化、空心化的現實條件下，應重點考慮進行人口集聚，可通過流轉、置換將需要建設的新房屋建設在居民集聚的區域，將來村莊發展的重點放在提升集聚片區的村莊環境和基礎設施配套的完善上；對于撤并類村莊，可進行退宅還耕，將騰退出來的用地用于發展規模化種植，或者發展規模化種植的相關配套產業；對于集聚類、城郊融合類、特色保護類村莊重點優化現有建設用地布局，在保持基本農田數量不減少的基本原則下，對建設用地進行優化，重點提升村莊基礎設施和環境美化，可采取連片發展策略，減少投資和管理、運營難度。3）規劃中注意彈性和剛性相結合。國土空間規劃作為長期規劃，需形成完整的規劃體系和有效的傳導機制，通過管控性邊界和約束性指標自上而下進行有效傳導[5]，這些要求在村莊規劃編制的要求中必須得到體現。用剛體性的規劃管控底線對基本農田紅線、生態保護紅線和歷史文化保護紅線進行約束。

3.5 基礎設施配置策略

1）方向的問題。村莊基礎設施配套完善涉及的內容多，也是村莊提升工程中投資占比最大的部分，在提升時要因地制宜，分輕重緩急，優先解決對村民生活影響較大，實施后能顯著提升村民生活水平和生活質量的工程。故要在詳細調研的基礎資料之上，明確基礎設施優化方向，并詳細列出需要迫切解決的項目清單和建設時序。如對于缺水山村，解決村民的吃水問題就是重中之重；對于基礎設施已經基本完善的村莊，可以進一步優化村莊居住環境，進一步提升與周邊鄉鎮的通達性。2）規模的問題。以往的村莊規劃都是增量發展，用地規模、人口數量都偏大，從而造成依靠規劃人口測算的基礎設施配置都過大。隨著城鎮化的推進，村莊空心化加劇，造成了好多基礎設施配套無法實施建設。通過村莊現場調研發現，目前大部分村莊常住人口不到戶籍人口的1/3，春節期間因務工人員回鄉過年會稍有增多，但仍不到1/2，故如果單純從戶籍人口考慮基礎設施配套規劃的話，必然會造成嚴重浪費，而要完全按常住人口考慮，碰到人員短期集聚時又會稍顯不足。由于村莊規劃期限要到2035年，屬于長期規劃，在這個過程中，村莊發展不可預料因素較多，如人口是否會持續流出和流出的速度都難以預料，城鎮化的推進對規劃村莊的影響是進一步加劇衰敗還是促進難以預料，村莊的空心化趨勢、速度和程度等也無法準確預料。故在考慮村莊基礎設施配套時，應綜合考慮村莊的人口流失現實問題，在配置基礎設施時，以常住人口測算基本需求，并預留少量富余系數，以應對不可預料因素。3）要集中資源發展優勢區域。基礎設施建設涉及的內容廣，投資大，村莊數量眾多，這對于本就不太富裕的財政來說都是一筆不小的開支，如何將有限的預算用在刀刃上，這就需要整合村莊優勢資源，讓優勢區域更具優勢，并進一步加大投入，不僅要完善產業、配套齊全基礎設施、還要提升環境、加強與周邊道路聯通和通信聯系。而對于衰敗、發展潛力不大、人口零星散布的區域，保證基本生活需求即可。

4 結語

在國土空間規劃體系下的村莊規劃，承載著鄉村振興的政治任務，也體現了國家對農村地區的關注和對讓鄉村生活更美好的期許。村莊要發展就要直面發展困境，深層次剖析人口流失問題、想法設法發展農村產業經濟、提高村民收入、避免過頭管理、完善公共服務和市政設施、提升村莊環境。可采取如下策略：1）做好頂層設計，規劃要做到實用和多規合一；2）要扎實基礎調研工作，把握準村莊發展脈絡；3）通過轉變發展理念、整合優勢資源完善產業配套；4）通過荒廢建筑整治、村莊分類優化、彈性與剛性結合對用地布局進行優化；5）通過明方向、合理定規模、集中發展優勢區域完善村莊公共服務和市政基礎設施，完善配套服務。