發展壯大縣域城中村集體經濟的路徑、問題和對策建議
——以甘肅省岷縣東門村集體經濟組織為例

□曹 斌，譚楚萱

（1.中國社會科學院農村發展研究所，北京 100732；2.廈門大學嘉庚學院，福建 漳州 363000）

共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征[1]。促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村，黨的二十大報告提出“鞏固和完善農村基本經營制度，發展新型農村集體經濟”。城中村集體經濟是社會主義集體經濟中的一個特殊類型，既是我國城鎮化與城鄉二元體制的產物，也是我國社會主義制度與市場經濟相結合的產物[2]。城中村集體經濟的存在和發展展示了在市場經濟環境下農村集體經濟發展的最新路徑和最新模式。在我國，城中村集體經濟的規模特別龐大，并且隨著城鄉一體化進程加快，城市地價飆升，其資產規模仍然會不斷擴大。但是，一方面，城中村集體經濟發展受城鎮化影響，其發展所需的土地等資源不斷減少，發展空間被日益壓縮。另一方面，城中村作為城鎮化的過渡性產物[3]，必然面臨被改造甚至被消滅的命運。城中村集體經濟因城鎮化而產生，也會因城鎮化快速發展面臨巨大的變動，如何在城鎮化發展中探索集體經濟的發展路徑成為非常緊迫的問題?，F有研究雖然對大中城市城中村集體經濟做出了一定分析[4-5]，但是針對縣域城中村集體經濟的研究仍有空白。

2022 年3 月，筆者走訪了甘肅省岷縣岷陽鎮東門村，對于城鎮化背景下縣域城中村集體經濟適應市場經濟環境與規律的可持續發展路徑進行了訪談，研究分析發展壯大縣域城中村集體經濟的路徑、問題，并提出對策建議。

1 調研地區概況

甘肅省岷縣岷陽鎮東門村（以下簡稱“東門村”）是典型的縣域城中村，截至2021 年底，全村有3 個村民小組，278 戶876 人，黨員28 人。20 世紀80 年代，東門村處于岷縣縣城的郊區。20 世紀90 年代，隨著城鎮化發展，東門村10.33 hm2耕地相繼被縣政府征收、流轉。截至2021 年，僅剩2 hm2無開發價值的山地，東門村位置也轉入岷縣縣城中心地帶。東門村集體經濟組織抓住岷縣縣城急速擴大、城鎮化水平不斷提升的有利時機，利用自身地理優勢、區位優勢、資源優勢，采取“以黨建引領促發展，共建和諧奔小康，構建村集體經濟發展新機制”的工作思路，通過“四抓四促進”，即抓村級組織建設，促進服務水平提高；抓根基建堡壘，促進集體經濟發展壯大；抓發展拓渠道，促進經濟發展提質增效；抓產權制度改革，促進農村發展活力的工作做法，不斷壯大東門村集體經濟，促進成員共同富裕。2000 年，東門村一躍成為岷縣遠近聞名的百萬元村[6]。

進入21 世紀，東門村推動產業振興，因地制宜發展中草藥特色產業，利用東門村城中村的地理優勢建造停車場、開設商鋪攤位，拓寬增收渠道。東門村黨支部、村委會先后被中共甘肅省委評為“全省農村先進黨支部”“五個好村黨組織”，被甘肅省民政廳授予“甘肅省模范村委會”光榮稱號，被定西市委命名為“市級文明村”，成為岷縣小康第一村。通過調研分析東門村典型案例，有利于從歷史的視角把握縣域城中村集體經濟的發展現狀、問題。

2 壯大發展縣域城中村集體經濟的路徑

2.1 加強組織建設，提高服務水平

村級組織是實現廣大人民群眾殷切期望的重要載體，村“兩委”是發展村級集體經濟的“火車頭”，只有動力十足、方向一致，才能帶領群眾實現共同富裕。東門村的成功之處在于重視組織建設，主要表現在以下4 個方面。一是加強人才選配。在組建村集體班子時，優先選擇政治素質高、文化水平高、群眾威信高、發展能力強、服務能力強、協調能力強的“三高三強”型優秀人才和懂經濟、善經營、會發展的經濟能人。二是建立后備干部選拔機制，重點培養覺悟高、年齡小、文化水平高的致富能人，為村級集體經濟發展注入新鮮血液。三是嚴格管理。建立健全坐班值班制度和《東門村干部管理辦法》，自2009 年至今，要求村委會和集體經濟負責人堅持正常上下班，并建立了相應的辦公室制度，以更好地服務群眾。四是嚴格監管。加強集體經濟組織財務管理，完善“村財鄉管一賬戶、收入支出兩條線”等管理制度，明確村級大額資金必須經上報鎮黨委審核通過后才能使用，接受村務監督委員會監督，并以鄉鎮為單位每年開展1 次第三方審計，有效防止集體資產流失和群眾利益受損。另外，規定村級各項事務決策及實施嚴格按照“四議兩公開”工作法要求，實行村務公開，保證了全村工作在陽光下運行、在監督中規范。

2.2 突出黨員引領，幫扶帶富引領示范

岷縣盛產中藥材，縣城是最大的中草藥交易市場，為了充分發揮區位優勢，做大做強特色產業，東門村集體立足特色做文章，利用市場活躍的優勢積極引導成員發展中藥材產業。扶持有藥材加工、銷售經驗的成員為領頭人，通過協調貸款，鼓勵成員以出資入股方式開辦了東門村第1 個股份制企業——城郊農副產品加工經銷公司。在黨支部帶領下，公司股東由最初的4 家發展到20 多家，現已發展成為年加工銷售當歸、紅黃芪等中藥材飲片300 t 的龍頭企業，年上交國家利稅5.6 萬元，企業每天可吸納勞動力80 人，年發放工資超過18 萬元。由于示范帶動作用好，目前東門村已發展成為中藥材加工專業村，全村群眾共創辦各種實體中藥材加工點76 個，有力拓寬了成員的增收渠道。

2.3 推動聯村發展，拓寬營收渠道

農村集體經濟組織自身經濟實力有限，只有抱團取暖，才能克服單靠自身難以增強村集體實力的問題。近年來，東門村與岷陽鎮南川村優勢互補，共同合作建設占地5.33 hm2、總投資1 000 多萬元的“南川中藥飲片加工園區”項目。

除此之外，投資超過270 萬元建成標準化中藥材飲片加工園區，該園區占地面積6 340 m2，建成加工車間821 m2、庫房356.8 m2、辦公房338.06 m2，硬化場地1 240 m2。項目建設不僅加快了東門村的發展步伐，使村集體經濟得以持續壯大，同時通過資金注入等方式帶動了兄弟村的發展。

2.4 推動產權改革，激發集體活力

以農村“三變”改革為契機，實行農村集體產權制度改革，將資源變資產、資金變股金、村民變股民，鞏固村級集體經濟收入和保障村民增收。2019 年東門村清產核資村內各類資產，摸清了底數、明確了權屬，清出各類資產總額1 123.8 萬元，其中可量化經營性凈資產404.3 萬元，成立了岷縣第1 家集體經濟組織——岷縣岷陽鎮東門村股份經濟合作社，并將其作為管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員的市場主體。東門村集體經濟組織嚴格界定成員資格，遵照“依照法律，尊重歷史，照顧現實，實事求是”的基本原則，兼顧各類群體的利益，通過查戶籍檔案、常住人口檔案、入戶核對、召開村民代表大會等方式，科學公正地界定集體成員。2021 年底東門村設總股數2 156.8 股，每股股值1 874.6 元，其中，人口股1 702.8 股，占79%，農齡股454 股，占21%，有效維護了群眾合法權益，激發了經濟發展活力，為今后發展奠定了良好的基礎。

2.5 拓寬發展渠道，增強集體實力

受區位條件、發展基礎、經濟能力等主客觀因素影響，村級集體經濟只有自身擁有“造血”能力，才能可持續發展壯大集體經濟。20 世紀80 年代初，東門村集體經濟幾乎為零，全村群眾依靠農業收入，掙扎在貧困線上。改革開放之后，村集體借助岷縣快速城鎮化發展契機，依托位于岷縣東郊市場的區位優勢積極發展集體經濟。1986 年，村集體貸款5 萬元，并籌集群眾出資1 萬元成立了藥材加工廠——城郊農副產品加工經銷公司。之后在東門村黨支部的帶領下，先后開辦紙箱廠、成立建筑工程隊及修建停車場等，壯大了集體經濟。截至2000 年年底，全村集體固定總資產達到104.5 萬元，流動資產達72 萬元，集體經濟收入達13.5 萬元，解決了本村75%群眾的就業問題。另外，村集體每年統一給成員購買農藥、化肥、地膜，顯著提升了成員競爭力。

1995 年，岷縣開始改造舊城區，由于大量耕地被征收，村集體積極調整產業結構，激發集體經濟活力，挖掘產業發展潛力，激發了群眾自我發展、脫貧致富的內生動力。

東門村集體經濟運營模式有整體出租、自主經營等多種方式。一是自主經營。鼓勵集體成員從事商貿活動，在第二、第三產業中尋求發展。1986 年，東門村提出“發展集體經濟，讓村民富起來”的思路，利用村集體土地被征用的4 萬元補償款與村委會干部個人的積蓄修建東門停車場，當年盈利4 萬元，獲取東門村集體經濟發展的“第一桶金”。1999 年10 月，村集體出資104 萬元發展服務業，建成集住宿、餐飲、服務為一體的東門賓館，安置就業10 余人，當年純收入超過30 萬元。投資房地產開發，2011 年3 月，由村委會注資成立了岷縣榮昌房地產開發有限責任公司，爭取到東門嘉苑住宅小區建設項目（城市棚戶區改造項目），該項目配合縣城迭藏河風情線建設總體規劃，建筑面積8 000 m2，投資1 700 萬元，該工程對貫通全縣風情線道路建設和加快舊城改造、解決群眾居住問題起到了很大作用，使村集體年收入增加40 萬元。二是資產出租。盤活村集體閑置的建設用地等資源，以出租及投資入股等方式開發利用，拓寬了集體經濟收入。東門村利用村集體空閑土地修建商鋪及住宅樓。2004 年5 月，村兩委利用村集體空閑土地建成了東門村綜合樓和東門小康樓2 棟住宅樓，有效解決了部分群眾居住問題，也為村集體余留鋪面30 多間，通過鋪面出租每年為村集體帶來60 多萬元收入。租賃批發市場，東門村依托地理優勢投資800 萬元在啟明路建成批發市場，占地面積6 000 m2，設有攤位58 個，車位13 個，商鋪158 間，帶動了啟明路的經濟發展，有效緩解了亂擺攤設點、阻礙交通等問題。

3 發展壯大縣域城中村集體經濟的成效

東門村著力解決集體經營性資產權屬不明、經營收益不清等突出問題，探索發展集體經濟的多種路徑和利益聯結機制，實現了村民共同富裕。截至2021 年底，集體總資產達6 000 萬元，集體經營性收入150 萬元，成員人均可支配收入12 680 元，全村經濟實現跨越式發展[7]。

3.1 改善成員福祉水平

自1988 年開始，東門村免收全村農戶的各項農業稅費，由村集體統一交納，截至2005 年共計繳費約40 萬元，減輕了全村農戶負擔。2007 年新型農村合作醫療實施后，村集體承擔全村群眾合作醫療費，截至2021 年，累計為村民上繳金額為124.4 萬元，覆蓋率達到100%。2012 年農村養老保險制度實施后，村集體又給符合條件的全部成員辦理了養老保險，截至2021 年，累計上繳養老保險費74.6 萬元，覆蓋率達到98.5%。

3.2 救助全村困難成員

村集體對困難成員家庭給予臨時救助，鼓勵有勞動能力的貧困戶到村集體企業就業，設置村集體公益性崗位，每人每月發放1 500 元工資。每年春節給所有成員按照戶均200 元的標準發放面粉、現金，給困難群眾發放生活補助等，累計發放108 萬元。

3.3 促進教育事業發展

近年來，東門村非常重視村教育事業發展，獎勵學優家庭，先后對本村6 名考取“211”大學的學生給予2 000～10 000 元不同程度的獎勵，以鼓勵集體成員學習科學文化知識、推動教育事業向前邁進。同時，東門村關心社會公益事業，截至2021 年底，在社會救助、災區捐款、金秋助學、道路硬化等方面累計捐贈資金30 多萬元，贏得了當地群眾的一致好評。

4 發展壯大縣域城中村集體經濟存在的問題

4.1 治理機制有待完善

集體經濟組織雖然已在農業農村部門登記注冊為特別法人，但由于《農村集體經濟組織法》尚未頒布，法人地位不明確，會計制度尚未完全獨立，導致法人治理所需要的組織體系和治理機制無法與村委會完全分離，無法實質性建成獨立的法人治理結構。

4.2 管理水平有待提高

城中村集體經濟的管理效率有待提升，是各地農村集體經濟普遍存在的問題。通過對東門村調研可知有以下方面原因。一是從組織體系來看，村民委員會既是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，又是集體經濟組織的實際經營管理者，在很多地區，村黨支部、村委會、村集體經濟組織往往是3 個班子、1 套人馬，人員崗位業務相互交叉，彼此之間缺乏相互監督和制衡機制。二是雖然根據《村民委員會組織法》，村民可以通過村民代表大會以及村民監督委員會實現對村委會日常經營管理行為的監督、約束和規范。但這些監督機構都是由從事不同職業的村民兼職而非專職，都有各自的生活和工作，人員分散的組織狀態使得這些監督機構無法發揮應有的作用。三是集體經濟組織所有權過度平均化和分散化，由于每股金額較少，對成員生產生活幾乎沒有影響，村民對參與集體經濟管理活動的積極性和主動性普遍不高。四是集體經濟管理權的固化以及缺乏有效的激勵機制，現有集體經濟干部沒有時間和精力專心投入經營，也難以吸納優秀的專業人才對集體資產進行科學有效的經營管理。

4.3 產業效益有待提升

我國大多數集體經濟組織主要是利用集體所有的農地、建設用地、商鋪等不動產進行簡單的租賃經營，即便是身處成熟市區的東門村集體經濟組織，也是以出租停車位、批發市場攤位等地皮形式進行營利。這種經營方式的優點在于能夠減少村集體日常經營事務，適應城中村集體經濟人員少的自治組織特性。缺點在于集體資產由第三方市場主體管理運營，大部分利潤被分割，無法獲得市場平均利潤，甚至遠遠低于市場平均利潤。2021 年東門村總資產6 000 萬元，收益150 萬元，資產收益率僅為2.5%。

4.4 投資渠道有待拓寬

東門村每年向成員分紅之后，有80 萬～90 萬元的收入用于積累，目前積累總額達到1 000 萬元，且長期閑置，其原因具有一定普遍性。一是成員只關心分紅，輕視對集體的貢獻，分光吃光成為一些成員對集體經濟的唯一索求，認為集體經營是領導的事情，成員大多遇利則爭、遇事則避。二是村集體領導認為集體經濟辦好了成員覺得應該，得不到額外獎勵，辦不好是理事會能力不足，導致自主經營意識不高。近幾年，受新冠肺炎疫情影響，投資經營難度進一步加大，導致資金長期閑置，利用率難以提升。

5 發展壯大縣域城中村集體經濟、實現共同富裕的啟示

5.1 加快農村集體經濟組織立法進度

政府是引領城中村集體經濟發展的主導因素之一，2020 年，我國啟動農村集體經濟組織立法，2022 年12 月27 日發布《中華人民共和國農村集體經濟組織立法（草案）》并征求社會意見，但至今尚未正式實施，制約了城中村集體經濟發展。因此，政府應加快立法進度，盡快出臺農村集體經濟組織法，以指導城中村集體經濟發展。各地政府應從宏觀層面出發，從全面推動鄉村振興、促進城鄉融合發展的視角出發，規劃縣域城中村集體經濟的發展。根據縣域城鎮化實際情況，因地制宜制訂集體經濟發展相關規劃以及配套的財務、人力資源和稅收等扶持政策，通過搭建政策體系鼓勵當地城中村集體經濟發展，指導城中村集體經濟發展壯大。

5.2 確立城中村集體經濟組織的市場化運作體制

目前城中村集體經濟組織雖然已完成產權制度改革，但是與村級黨政組織仍然高度合一，說明在市場經濟體系中，在縣域城中村集體經濟組織這一微觀層次上的土地資源配置效率不高，僅依靠改善組織形式難以解決根本問題。只有在明晰村委會和集體經濟產權所有關系的基礎上，盡快完善村集體經濟組織管理機制，提升集體成員主人翁意識，使其在市場經濟的運行中具有法人地位，才能使其實現可持續發展。東門村集體經濟發展成熟，將來也會面臨村改制問題，應考慮在條件成熟時，將股份經濟合作社改制為有限責任公司或股份有限公司。

5.3 創新城中村集體經濟組織的收益分配方式

收益分配是發展壯大縣域城中村集體經濟的動力源，公平原則是選擇收益分配方式的基礎。城中村集體經濟的治理中，村“兩委”和干部精英發揮著重要的調配能力，但是除過相應的財政工資收入以及政府統籌的集體經濟利益分紅之外，缺乏有效的激勵機制。因此，要根據城中村集體經濟的實際發展情況，給予經濟業務負責人一定比例的配股或者獎勵，協調好集體成員個人利益和共同利益之間的關系，在實現公平公正原則的基礎上有效發揮激勵作用。另外，可以引導集體成員對集體經濟再投資，主動吸納集體成員融入集體經濟的發展之中，調動村民參與集體經濟發展的積極性。

5.4 加強城中村集體經濟組織的人才體制建設

城中村集體經濟發展需要堅持以人為本的基本原則。一是培養內部人才。緊密結合農村城鎮化發展與村集體經濟組織建設的實際情況，加強適合縣域城中村集體經濟發展所需要的經營管理人才培訓，著力從縣域城中村集體經濟內部培育領軍人才。積極開展與縣域城中村集體經濟發展相適應的職業技能培訓，努力培育一批有文化、懂技術、會經營的新型成員，為城中村集體經濟發展提供人才資源。二是積極引入“外腦”。搭建科研院所與縣域城中村的交流平臺，鼓勵相關領域的專家、技術人員參與到縣域城中村發展的研究之中，通過專家聯點形式為縣域城中村發展提出可操作性強的科研成果。

6 結束語

縣域城中村是我國城鄉二元制發展的特殊產物，是實現共同富裕、推動城鄉融合發展的著力點和切入口。根據對甘肅省岷縣東門村的調研發現，縣域城中村集體經濟發展的主要目標是實現長久的集體資產保值、增值和全面可持續發展，雖然產業融合發展和體制機制優化創新可實現集體經濟發展目標、提升集體成員的福祉水平，但受制于集體經濟組織的特殊制度以及鄉村人才匱乏等因素，仍然存在諸多問題，有待解決。建議加快農村集體經濟組織立法進度，確立城中村集體經濟組織的市場化運作體制，創新收益分配方式，加強人才體制建設，以促進城中村集體經濟發展壯大。