普通公路建設新的融資方式探索與實踐

曹冬旭

（福建省三明市交通運輸綜合執法支隊，福建 三明 365000）

引言

交通先行，是我國經濟持續穩定發力的保障，優先發展交通運輸，是經濟持續發展的要求。過去交通投資是以政府投資為主，隨著政府職能的轉變，未來交通建設發展投融資需要引入更多社會資本的進入。

一、交通建設籌融資的現狀

交通基礎設施是經濟發展的基礎，要完善交通運輸網絡，加快建設交通路網，各級政府面臨的建設任務依然繁重，需要大量資金。

（一）傳統融資平臺受限

長期以來，交通基礎設施建設都面臨資金短缺的困難，九十年代各地都以不同的形式籌集資金進行交通建設，最主要的形式是貸款修路，收費還貸。交通部門依靠收費公路作為抵押，向金融機構融資。隨著國家政策調整，取消了政府還貸二級公路收費，普通公路建設失去了融資的工具。同時，為了防止地方盲目擴張，控制地方隱形債務，中央加大對地方融資平臺的管控。中央進行供給側改革，提出“三去一降一補”，其中的降杠桿核心是要把地方的債務降下來，依賴地方債的貸款融資模式已不可持續。

（二）地方財力有限

近幾年來，受到新冠疫情和房地產市場下行的影響，地方政府財政收入下降；同時，地方政府關于民生保障的支出穩步增長，支出壓力加大。受制于地方政府財力有限，市、縣兩級地方政府對交通投資力不從心，普遍依賴部、省級補助。當前，部、省級補助標準雖然有一定提高，但由于原材料和人工成本的增加，部、省級補助占項目的投資比重有所下降，市縣配套的資金壓力增加，交通項目建設投資資金缺口大。

（三）市場化程度不夠

由于交通基礎設施投資的公益屬性，加上投資回報率降低等客觀因素，導致社會資本對投資交通基礎設施建設積極性不高，市場化融資比較困難。伴隨著土地征地成本、人力和原材料價格不斷上升，交通投資資金需求巨大，導致建設成本增加，邊際收益也相應減少，高速公路等經營性道路在某些欠發達地區普遍存在虧損問題，地方政府后續融資能力減弱。

二、交通建設融資創新貸款模式

（一）政策引領

為解決交通建設，尤其是普通公路建設資金缺口的問題，交通運輸部對接中國農業發展銀行，出臺了《“十四五”時期充分發揮政策性金融作用支持農村路網高質量發展的意見》（農發銀發〔2022〕71 號），提出了創新融資模式，要求各級交通運輸主管部門要發揮行業主管部門作用，結合地方區位優勢、資源稟賦和市場潛力，規劃具有市場吸引力的農村路網項目，做好招商引資和產業導入，加大農村路網與相關產業一體開發力度。農發行各級行要持續創新探索以出讓農村路網冠名權、相關資源開發權、相關產業經營權等資金籌措渠道相適應的信貸支持模式，根據企業需求和項目特點等實際情況制定融資方案，合理利用信貸資金，引導更多社會資金投向農村路網領域。”

（二）項目落地

為落實鄉村振興戰略，為革命老區交通基礎設施建設引入“金融活水”，三明市交通部門根據相關政策，勇于創新，在福建省首創“福路貸”。“福路貸”是在深化“交通+產業”、“交通+旅游”基礎上，將公路建設與沿線產業和旅游景區開發一體化推進，以建成后的項目沿線綜合收益作為還款來源，最終實現“公路盤活資源、資源變身資本、資本促進發展”的良性循環。首個“福路貸”試點項目（永安市貢川鎮鄉村振興示范路綜合提升工程）獲得省農發行貸款授信六千萬元，成功破解融資難題。

（三）模式特點

與以往融資方式相比，“福路貸”主要有以下新穎性和特點：

1.突出問題導向，實現三個創新。一是創新融資方式。整合沿線資源發展路衍經濟，開創“以路建路”“以路養路”新模式。二是創新公路屬性。突破公路項目的公益事業單一屬性，賦予其產業屬性，使其兼具產業和公益雙重屬性。三是創新承貸主體。在三明交通公路項目信貸領域首次以鄉鎮國有企業作為承貸主體，拓寬了以往以縣級及以上國有企業作為承貸主體的做法渠道。

2.突出市場運作，實現三個轉變。一是資源變資產。盤活沿線農村荒廢場所、農村客運站、停車場等閑置資源，重新改造利用，提升項目可持續發展能力。二是資產變資本。以路為媒，把上述經整合的沿線閑置資產以資本形式注入沿線擬發展的綜合運輸服務、充電樁、光伏發電、加油(氣)站、冷鏈物流等產業。三是資本變資金。在項目立項階段，即將路網建設與沿線產業、經營性設施捆綁建設改造，以項目沿線產業、經營性設施建成后的綜合收益還本付息。

3.突出效益最優，實現三個突破。一是突破還款主體。將交通建設項目信貸還款主體由政府改為鄉鎮國有企業，避免形成政府債務。二是突破貸款期限。將以往項目貸款還款期限最長不超過二十年延長至三十年。三是突破還款方式。通過溝通協調，將逐年均衡還貸方式改為“前少后多”的差異化還貸方式。通過三個突破，使“福路貸”融資成本控制在最低水平。

（四）項目成效

“福路貸”項目是全省第一個獲省農發行批準的農村公路項目，也是全省首個在財務上實現自求平衡的非經營性農村交通項目，為全面加快交通基礎設施項目建設提供了經驗借鑒。三明市交通部門將進一步探索創新，總結拓展，完善“福路貸”模式，并在全市交通基礎設施項目中積極推廣運用，形成標準化的運行模式和流程。該項目也在全省交通工作會議上做典型交流，獲得省級的肯定。

三、交通建設籌融資的建議

“福路貸”作為交通建設籌融資的新形式，如何把這種新形式做好，更好地服務基礎設施建設，需要我們交通人在以下幾個方面繼續開拓思路，把“福路貸”的基本盤做扎實。

（一）盤活存量資產，促進鄉村振興。

“福路貸”要充分利用農村廢棄學校、糧煙油批發市場、七所八站、烤煙房、農村客運站、道路養護班站等鄉村閑置資源和存量建設用地發展充電樁、光伏發電、加油(氣)站、冷鏈物流等產業，對農村存量建設用地進行有效盤活，切實助力鄉村振興戰略。只有把有價值的資產注入，形成資源整合，才能形成良性循環。

（二）化解普通公路建設隱形債務

當前，財政投入仍然是交通公路建設的主要融資方式，隨著財政籌集資金難度加大，地方政府隱形債務不斷擴大。“福路貸”融資模式要切實解決政府隱性債務問題，防止隱形債務增加，把普通公路公益性和當地的特色經濟結合起來，為市場化融資找到契合點。

（三）帶動區域經濟發展，實現公路資產增值。

交通部門要積極對接有關部門，將依托公路沿線與交通運輸密切相關的裝備制造、能源建材、旅游、現代農業等產業集聚，實現交通運輸與物流、旅游、制造、能源、農業等產業的協同聯動和跨界融合。推動了交通基礎設施從純建設型向市場多元化服務型轉型，實現交通事業社會效益和經濟效益的“雙贏”。