組織行為范式下小型農田水利的資金供給新機制

許 朗，張艷玲，陳 杰

（1.南京農業大學經濟管理學院，南京 210095；2.河南工業大學經濟貿易學院，鄭州 450001）

0 引 言

農田水利是農業的命脈，直接關系到中國糧食生產安全。小型農田水利（以下簡稱“小農水”）設施分布在田間地頭，關乎農業增產與農民增收，是農田水利建設事業的最后一公里。2011 年中央農村工作會議強調要大力支持“五小水利”建設。2018 年鄉村振興戰略規劃也明確要求推進中國小農水設施的建設提質。小農水設施的建設需要投入大量的資金。2011-2017 年中國中央財政小農水設施建設補助專項資金從126 億元提高到327.9 億元。隨著公共財政投入的增加，學術界有關小農水設施的研究重心也從設施建設逐漸轉向運行管護和產權改革[1,2]。然而，中國小農水設施建設中央財政資金增加的同時，全國耕地的農田灌溉水有效利用系數和農田有效灌溉面積比重并沒有得到相應幅度的提高。2011-2019年中國農田灌溉水有效利用系數從0.510提高到0.553，依舊低于發達國家0.7～0.8 的平均水平，農田有效灌溉面積占全國耕地面積的比例僅從49.6%提高到50.3%[3]。由此可見，中國小農水設施的建設仍面臨著資金供給嚴重不足的根本性問題。如若不進一步加大小農水設施建設的資金投入力度，將對中國農村的發展與振興造成嚴重阻礙。

從現狀出發，中國小農水設施建設的資金問題可以從政府和農戶兩個方面給予解釋。政府方面：由于農戶缺乏必需的資金，政府成為小農水設施建設資金的主要提供者，但是農業稅費改革之后，地方政府缺乏對小農水設施建設的資金配套和資源組織的積極主動性[4,5]。這使得小農水設施建設缺乏較為多元的資金供給來源，基本依賴中央政府公共財政資金，整體投資不足[6]；農戶方面：小農水設施具有公共產品屬性，非排他性導致農戶容易出現搭便車行為，在缺乏有效的激勵機制時，農戶參與小農水設施建設的意愿很低[7,8]。在收入及家庭稟賦差異逐漸擴大的同時，農戶在小農水設施建設中的參與表現出了明顯的分化趨勢，農戶搭便車行為問題加劇[9]。懲罰搭便車行為的成本由于過高無法得到有效執行，因此農戶存在著投入資金自我供給的“囚徒困境”[10]。

盡管以往的文獻對中國小農水設施建設資金供給不足的主要原因做了較為詳盡的解釋，但是目前小農水設施建設項目制的資金供給和分配機制無法解決地方政府和農戶參與積極性不足的問題。在小農水設施建設資金供給嚴重不足和農田水利建設迫切需求的背景下，亟需構建一套能夠有效激勵地方政府和農戶的新型供給機制，以確保小農水設施建設所需資金的長期高效供給。因此，本文從中國小農水設施建設資金相關供給主體的博弈出發，分析當前資金供給面臨的困境，引入組織行為學研究范式，嘗試建立一種資金供給新機制，從而為當前小農水設施建設資金的供給困境找尋突破口。

1 小農水設施利益主體的行為邏輯

在小農水設施建設的資金供給系統中，關涉到中央政府、地方政府、村委會和農戶這四個利益相關主體。由于不同的利益主體在小農水設施的資金供給過程中都會基于自身的目標和利益選擇做最優決策，因此分析不同利益主體在小農水設施建設資金供給過程中不同的行為動機與表現具有重要意義[11]。

1.1 中央政府

農田水利建設能在很大程度上保障中國農業生產，繼而保障糧食安全，這是中央政府重點關注的內容。一般來說，中央政府提供小農水設施建設的資金供給可歸結為兩種：一是通過下達指導文件以及頒布有關政策，促進小農水設施建設的投融資渠道多元化；二是設立專項資金對小農水設施建設進行直接投資[12]。2014 年11 月，國務院發布《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式投資運營農業水利工程；在財政資金支持方面，中央政府通過“專項資金下撥、地方資金配套”對小農水設施建設進行財政補助。然而專項資金的申報往往歷經由下而上的級級審批，這一過程中可能產生的尋租活動也使得小農水設施建設的資金供給難以落到實處[5]。

1.2 地方政府

地方政府因較嚴格的層級劃分，往往對小農水設施建設的資金供給采取層層下放的管理策略。即按照省級、市級、縣級和鄉鎮級的劃分，各層級政府按照上級指令先對資金進行配套，再將權限與要求下放。其中，市級和縣級政府是組織小農水設施建設中最主要的統籌者[13]，但從實際情況來看，這兩者反而缺乏一定的投入積極性。這是因為農戶收入不再與市級、縣級政府的財政掛鉤，且農業部門相對來說投入所產出的成效緩慢，出于政績考量，市級和縣級政府往往選擇將資金落實到成效更快的其他部門。而鄉鎮級政府通常面臨著財力不足的窘境，當上級資金無法供給時，農田水利設施的建設也就很難實現了。

1.3 村委會

自稅費改革后，村委會已不具備向農戶收費的實權，因而很難再通過籌措資金的方式組織小農水設施的建設。同時，小農水設施建設作為系統性的工程，需要全部村民的集體協商與統籌協作，所以勢必需要村干部來進行集中組織。然而農戶作為獨立個體具有較大的差異性，當農戶對于小農水設施建設的投入能力及投入意愿都不盡相同時，擔任組織工作的村干部一定程度上也很難協商。因而當農戶面臨灌溉問題時，大部分村干部更習慣向上級部門申請項目而對下級村民無所作為。

1.4 農 戶

面臨上級部門投入力度不足、基層組織投入積極性欠缺的兩大問題，農戶要么選擇靠天吃飯，要么選擇自己投入小農水設施建設。在農業現代化進程中，大批農業勞動力流向了非農部門，青壯年普遍進行跨區域務工，無法兼顧農事行為，這些人往往不會將金錢與精力投入到小農水設施建設。而專職從事農業活動的小農戶通常并不具備足夠的投入資金，即使某些農戶有一定投入能力，單一農戶的投入也隱藏著搭便車的風險。與此同時，水利工程的修建成本、管護成本、用工成本也伴隨機械化程度的加深大幅提高。因此，多數農戶最終會選擇靠天吃飯[14]。在農業勞動力外流、農戶資源稟賦差異化的現狀下，“一事一議”政策并未能夠解決農田水利設施的供給問題，反而因較高的決策成本難以發揮預想作用[15]。

綜上所述，4 個利益相關主體對投入建設的態度并不積極，導致我國小農水設施建設的資金供給長期處于缺位狀態，成為大部分農村地區小農水設施因缺乏管控從而無法滿足農業生產需求的根本原因（見圖1）。

圖1 小農水設施建設資金供給困境的形成Fig.1 The formation of the dilemma of financial supply for the construction of small-scale farm water facilities

2 小農水設施建設資金供給主體間的博弈

上文提到，各級政府與農戶在小農水設施的資金供給過程中都會基于自身的目標和利益做最優決策，但是每一個利益主體行為所招致的結果不僅取決于選擇的策略，還受到其他利益主體的影響。于是，這些利益主體之間的博弈情景得以建立，并在博弈的結果中形成了中國現階段小農水設施建設的資金供給機制。

2.1 中央政府與地方政府的博弈

中央政府是小農水設施建設的主要資金投入方，近些年，為了確保農業部門增產增收，保障中國糧食安全，中央政府在小農水設施建設上的資金投入力度不斷加大，這在各類專項資金的設立上也可見一斑。但地方政府作為合理配套資金的重要一環，其資金落實情況卻并不理想。因此在中央政府與地方政府關于資金供給的博弈中，前者可能的選擇包括：加大資金投入與不加大資金投入，后者可能的選擇包括：積極配套資金與不積極配套資金。鑒于中央政府與地方政府追求的目標不盡相同，設定該博弈的前提為：中央政府受國家宏觀利益驅動，地方政府受地方政績驅動。表1描述了雙方的博弈局面。

表1 中央和地方政府的博弈Tab.1 The game of central government and local government

如表1 所示，A 代表中央政府選擇加大資金投入的收益，B代表地方政府選擇積極配套資金的收益，A'和B'則分別對應另一選擇所帶來的收益。X(X ＞0)則是雙方收益變化的一個變量。那么雙方的博弈過程為：當中央政府加大資金投入時，地方政府出于政績考量，可以選擇不積極配套從而能將這部分資金轉投于成效更快、收益更高的非農部門，所以在這種情況下，地方政府不積極配套資金的收益高于積極配套資金的收益；當中央政府不加大資金投入時，地方政府所能爭取的資金是相當有限的，因而積極配套的收益也小于不積極配套的收益，即B - X4＜B'。也就是說，不管中央政府作何決策，“不積極配套資金”對地方政府來說都是最符合利益的。但是鑒于中央政府追求的是國家宏觀效益的最大化，為了更好地服務三農，其選擇“加大資金投入”的決策會比“不加大資金投入”更優。因此，雙方博弈后會形成“中央政府加大資金投入，地方政府不積極配套資金”的均衡。

2.2 地方政府與農戶的博弈

鄉鎮是地方政府的基層政權機構，村委會是村民自我管理的基層群眾性自治組織。但是，在國家法律層面，規定了村委會要協助鄉鎮基層政府治理的法定義務；在社會實踐層面，村委會通常扮演著鄉鎮政府代理人的角色。從事實、規范、價值等維度考察，將村委會理解成地方政府的一部分更為準確和恰當[16]。因此，本部分地方政府和農戶的博弈同樣適用于村委會與農戶之間的博弈。

就小農水設施建設等農村公共品供給中，鄉鎮政府往往比村委會起到更大作用，因此本文將鄉鎮政府與農戶的博弈作為主要分析。按照博弈場景，鄉鎮政府可能的選擇包括：積極建設與不積極建設；農戶可能的選擇包括：投入建設與不投入建設。設定該博弈的前提為：雙方都優先考慮自身利益；當一方消極應對時，另一方的投入成本增大；當雙方都選擇消極應對時，所得收益為0。表2 描述了雙方的博弈局面。

表2 鄉鎮政府和農戶的博弈Tab.2 The game between the township government and farmers

在表2中，A和B分別表示鄉鎮政府的收益與成本，C與D分別表示農戶的收益與成本，B2＞B1，D2＞D1。在本文第二部分分析過，鄉鎮政府在投資小農水設施時通常面臨著財力不足的窘境，稅費改革后也很難短時間內籌措到高額資金。同時，小農水設施相對來說成效緩慢，在當下政績評價指標體系中不足于產生投資其他項目所能帶來的經濟效益。因此對鄉鎮政府而言，投資小農水設施建設的成本是大于收益的。而對農戶尤其是耕地面積不過幾畝的小農戶而言，在全國農業收入偏低的背景下，其單方投入小農水設施建設所能帶來的增收效應是極其有限的。較高的資金投入額是成本的一方面，另一方面，大批農村勞動力外流，使得農戶投入小農水設施的機會成本大幅增加。兩相對比之后，農戶會認為投資小農水設施建設的收益是低于成本的。因此，表2 中可以得出：A ＜B1且C ＜D1，即雙方凈收益都為負，雙方博弈后會形成“鄉鎮政府不積極建設，農戶不投入建設”的均衡。

如圖2 所示，不同利益主體因各自追求的目標有所差異，最終形成了“中央政府加大小農水設施建設的資金投入，地方政府消極響應，農戶不參與小農水設施建設”的資金供給現狀。

圖2 不同主體關于小農水設施資金投入的博弈Fig.2 The game of different subjects regarding the financial investment of small-scale farm water facilities

3 資金供給新型機制的建立

根據以上分析不難看出，地方政府與農戶投入積極性欠缺的根本癥結還是在于小農水設施建設所帶來的收益不足以抵消成本，這也導致了當前中國小農水設施建設資金供給機制的不合理。在多方主體利益目標不相容的情形下，中央政府深知地方政府與農戶不太可能自發自愿投入“服務三農”的號召，但也僅通過政策性手段對他們參與小農水設施建設的行為給予約束性要求，而在實際中，這仍然無法從根本上破除當前小農水設施建設資金的供給困境[17]。

小農水設施的投資資金相比于大型水利設施來說較少，往往需要投入更多的是勞動力。而這一設施因其準公共品性質很難將投資收益內在化，所以如何將受益戶組織起來，通過利益主體之間的內部協調與多輪博弈形成最終的平衡機制，是解決小農水設施投入的關鍵所在[18]。目前來看，建立明晰的小農水設施產權歸屬制度得到了學術界的普遍認同，學者們主要圍繞著降低交易成本、減少“搭便車”行為、提高合作收益等角度提出建議[19,20]，但針對產權歸屬具體的激勵傳導機制尚待補充。因此本研究試圖引入組織行為學中的激勵范式構建小農水資金供給機制，即“使用權按資分配”和“水利補貼”的激勵機制，讓產權激勵經組織傳導至農戶個人。

3.1 激勵→行為→目標范式

依照組織行為學中的激勵→行為→目標范式（見圖3），激勵機制能夠根據個體需要誘發個體動機，繼而驅動個體行為朝組織目標靠攏。由此可見，要想實現組織目標，合理的激勵是必不可少的環節。在中國小農水設施建設資金供給現狀中，中央政府依靠政策約束來規定地方政府和農戶的行為，這本質上忽略了他們逐利的個體動機，因此并不是有效的激勵手段。但此范式也為我們提供了另一種設想，即通過對各個主體提供切實的激勵措施，使得各個主體達成一種積極投入的均衡，從而建立一種小農水設施建設的資金供給新機制。屆時不僅能減少中央對各級政府的監督與約束成本，也能推動基層政府對農戶參與的引導作用。

圖3 激勵→行動→目標分析范式Fig.3 Motivation → Action → Goal Analysis Paradigm

3.2 使用權的激勵機制

根據激勵→行為→目標分析范式，需要激勵農戶的小農水設施建設參與的積極性。激勵機制的重點是要破除農戶在小農水設施建設投入決策中的搭便車行為，從而自下而上的提高小農水設施建設資金供給水平。目前除了農戶自建小農水設施屬于私有產權外，大多數小農水設施，例如小型水庫、機井以及機電排灌站等，具有較弱的排他性，因此難以避免會出現搭便車行為。小農水設施建設的最終目的是強化農田灌溉排澇功能，具有明顯的公益性質。這決定了小農水設施的所有權應主要歸屬于國家、鄉鎮或村集體，否則會弱化設施灌溉功能[21]。目前很多地區農田水利市場化改革的失利就是佐證[22,23]。在不改變小農水設施所有權制度的前提下，通過推進“所有權”和“使用權”分離的產權改革形式，采取“誰投資，誰受益”的按資分配機制，將小農水設施的使用權按照農戶的投入貢獻進行分配，能夠有效破解農戶搭便車行為的決策困境。

使用權的確權和分配機制能很好的阻止農戶搭便車的行為。在小農水設施使用權明確后，農戶的搭便車行為能夠被使用權所有者的排他行為有效遏制。參照“取水許可證”制度，按照農戶在小農水設施建設中的投入貢獻，實行“配額制”改革，由所有權人規定使用權制度，將使用權和農戶在小農水設施建設中的投入掛鉤，這樣以來不僅能夠有效提高參與投入農戶的效益，還能大大鼓勵農戶投身小農水設施建設。

農戶搭便車行為的破除能夠激勵地方政府積極參與小農水設施的建設。當具有搭便車心理的農戶較多時，在小農水設施建設集體決策時，就會在集體層面形成消極的表決結果[24]。農戶集體層面消極的表決結果會向政府有關部門或機構傳遞出農戶對小農水設施無需求的錯誤信息，很大程度影響地方政府的策略選擇。如果搭便車問題被使用權的激勵機制所解決，農戶對小農水設施建設的呼吁較高且能正常傳遞信息，地方政府可以通過積極加大建設資金供給而樹立良好的政府形象，從而提高政績評價。這時地方政府對于小農水設施建設也會選擇積極響應的策略。

3.3 補貼的激勵機制

參照激勵→行為→目標分析范式，可以思考中央政府能對地方政府采取的激勵措施：一方面，為了緩解地方政府的財政壓力，設立部分專項資金來補貼積極配套小農水設施建設的地方政府；另一方面，考慮到地方政府受政績評價的驅動，可以將農業生產在綜合評價體系的比重提高。此時雙方新的博弈如表3所示。

表3 補貼激勵機制下中央政府和地方政府的博弈Tab.3 The game between central government and local government under the subsidy incentive mechanism

如表3所示，中央政府通過補貼激勵使得地方政府積極配套資金后相當于增加了一部分收益（B*），同時我們假設地方政府用于非農部門投資與農業部門投資之間的收益差額為X*，此時只要B*≥X2- X*，即在農業生產位于地方政府政績評價體系中較高權重時，地方政府將資金分配到農業部門而不是非農部門所產生的收益損失能從中央政府的補貼中獲取抵消甚至盈余，那么雙方就能夠形成“中央政府加大資金投入，地方政府積極配套資金”的新均衡。在此博弈結果中，中央政府對地方政府的監管成本也得以顯著降低。

上述分析同樣適用于地方政府與農戶之間的博弈，雙方采取的消極投入態度正是源于小農水設施建設中收益與成本的不對等，而補貼機制就能很大程度上降低雙方的成本。對于農戶，可以設立專門的“水利補貼”，按照田畝補貼到村集體，類似糧食直接補貼政策，規定這筆資金只能用于小農水設施建設，從而確保補貼能實實在在投入小農水設施建設中；對于鄉鎮政府，解決了農戶參與投入的積極性問題，那么進行籌資籌勞、組織參與等活動的開展將更為暢通，雙方的交易成本得以降低。對于市縣級政府，優化財政轉移支付結構，也能一定程度上改善鄉鎮政府進行小農水設施投資時財力虧損的局面。此時，雙方凈收益均為負的博弈局面就能得到扭轉，并形成“鄉鎮政府積極建設，農戶投入建設”的新均衡。

以上措施可從安徽省定遠縣關于小農水建管機制的改革探索中加以驗證。一方面，定遠縣在投資機制上實行了“一金一費”改革，“一金”指的是小農水設施建設資金，對自主建設的小農水設施，由縣政府施以三分之二的決算價補助；“一費”指的是小農水設施管護經費，規定每年縣財政部門需安排不少于800萬元的專項資金用于養護經費的補助，對小農水工程實行精準補貼，每個塘壩每年補助1 000 元，小型泵站按每座3 000 元的標準補助管護費，同時給予抽水電費0.2 元/kWh 的直接補助。另一方面，為明晰產權事權，切實保障投資投勞者的權利，定遠縣發放了“兩證一書”，即所有權證、使用權證和管護責任書，規定財政經費投入的三分之二的所有權歸鄉鎮政府（或村集體）所有，投資主體投入的三分之一的所有權歸投資者所有，投資者擁有使用權并承擔管護責任，從而極大改善了“搭便車”、“有人建沒人管”的現象，全縣有效灌溉率自61.4%提升至76.5%。

綜上所述，在激勵→行為→目標的組織行為分析范式下，調動地方政府和農戶對小農水設施建設的參與積極性成為構建新型供給機制的關鍵。小農水設施所有權和使用權的兩權分離，使用權按照農戶投入貢獻分配的機制能夠破解農戶的搭便車行為，提高了農戶和地方政府投入的積極性；加強農業生產在地方政府政績評價中的地位，中央政府對地方政府、地方政府對農戶的補貼能夠精準激勵各個利益主體對小農水設施建設的資金投入。小農水設施的使用權和補貼激勵能夠形成新的長效的建設資金供給機制。

4 總結與建議

本文以不同利益主體在中國小型農田水利設施建設中資金供給的行為邏輯為基礎，從博弈論視角出發分析了當前中國小農水設施建設所面臨的資金供給困境，并依據組織行為學中激勵→行為→目標范式，提出了一種資金供給新機制，針對該機制的具體實施，本文提出以下幾點建議：

第一，加強中央政府的建設管理能力和融資能力，發揮支農資金的引導作用。一方面，中國農村地區發展不平衡，各地情況復雜不一，因而在政策制定上因遵循“因地制宜”的原則，依據當地實際發展狀況進行支農資金配套；另一方面，改革目前單一的財政資金支出形式，探索更加靈活有效的投入方式，如可以采取財政直接投資與補助相結合、以獎代撥等形式，并健全當前資金的管理方式，提倡信息的公開化與透明化，從而更好的發揮中央支農資金的引導作用。

第二，明確各級政府的權責分配，保證小農水設施建設中政府不缺位。小農水設施因其準公共品屬性而具有一定的經濟正外部性，這也意味著其需要依靠政府主導才能推進高效建設[25]。因此，地方政府要堅持中央政策的指示，從國家層面的社會效益出發，提高財政轉移支付能力，大力支持小農水設施建設，同時積極尋求增加社會資源投入的機會，發揮各級政府的監督與促進作用。

第三，以農民為中心，探索“自下而上”的農戶需求表達機制。中國小農戶經營較為分散，在去組織化的背景下，一旦農戶需求與意愿被忽視，中央的供給與投入就會面臨偏差。小農水設施建設需要根據不同地區農戶的實際需求來進行決策，同時為了減少信息差導致的交流障礙，需要對農戶實施建設信息的公開化與透明化，鼓勵他們參與決策，幫助他們答疑解難，從而落實農戶對小農水設施建設的監督作用，推進更加高效的設施建設。